河南省城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革問(wèn)題探析

【文章摘要】

伴隨著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，河南推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的步伐不斷加快，特別是隨著河南省城鄉(xiāng)建設(shè)“三年大提升”行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)呈現(xiàn)出加速推進(jìn)的趨勢(shì)，城建投融資領(lǐng)域也悄然發(fā)生著變化。本文在回顧河南省城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資領(lǐng)域所取得成就的基礎(chǔ)之上，分析了目前在投融資運(yùn)行過(guò)程中所存在的一些問(wèn)題，最后，針對(duì)所存在的問(wèn)題給出了相應(yīng)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】

城市基礎(chǔ)設(shè)施投資；投融資體制改革；城鎮(zhèn)化

近年來(lái)，在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，全省推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的步伐進(jìn)一步加快，然而，在清醒地看到投資對(duì)地方經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用的同時(shí)，也應(yīng)該意識(shí)到投資是一項(xiàng)高收益、高風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，尤其是在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資過(guò)程中，一旦由于不慎或決策失誤，將會(huì)帶來(lái)極大的風(fēng)險(xiǎn)。眾所周知，城市基礎(chǔ)設(shè)施是加速實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化的物質(zhì)基礎(chǔ)，是城市建設(shè)和發(fā)展的重要內(nèi)容，是城市發(fā)展水平、居民生活質(zhì)量、城市投資環(huán)境和城市競(jìng)爭(zhēng)力的重要體現(xiàn)和根本保證。因此，如何創(chuàng)新投融資體制，系統(tǒng)整合城市基礎(chǔ)設(shè)施資源，為城市建設(shè)和維護(hù)提供可持續(xù)的資金保障，滿足中原經(jīng)濟(jì)區(qū)和鄭州航空港綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)“大建設(shè)”時(shí)期的資金需求，已成為河南省建設(shè)系統(tǒng)“十二五”時(shí)期甚至是更長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期發(fā)展的重要任務(wù)之一。

1 河南省城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資取得的成就

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)的投融資體制已沖破傳統(tǒng)計(jì)劃體制的束縛，呈現(xiàn)出投資決策分層化、投資主體多元化、投資渠道多源化、投資方式多樣化、投資活動(dòng)市場(chǎng)化的良好發(fā)展趨勢(shì)，為新型的投融資體制創(chuàng)造了條件。近年來(lái)，河南省在國(guó)家投融資體制改革政策的指引下，對(duì)城市建設(shè)投融資體制改革進(jìn)行了有益的探索與實(shí)踐，具體來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.1規(guī)模擴(kuò)大化

“十一五”期間，河南全省城市市政基礎(chǔ)設(shè)施投資累計(jì)完成798.54億元。其中，2009年全省城市市政基礎(chǔ)設(shè)施投資229.05億元，比2005年增長(zhǎng)1.99倍，年均遞增19.7%；全省城市市政基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資占社會(huì)固定資產(chǎn)投資和GDP的比例分別為1.7%和1.2%。2009年河南省固定資產(chǎn)資金供給總規(guī)模超過(guò)了1.37萬(wàn)億元，直接融資和間接融資規(guī)模均創(chuàng)下歷史新高，其中，新增貸款超過(guò)3，068億元，2009年末，河南省金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額達(dá)到13，437億元，居全國(guó)第9位和中部六省首位，利用資本市場(chǎng)融資也超過(guò)642億元。

1.2主體多元化

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，按照“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的城建投資思路，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資主體逐漸變化，河南逐步打破了傳統(tǒng)的政府財(cái)政單一投資主體的模式，逐步形成投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道的格局。特別是2002年伴隨著國(guó)家建設(shè)部出臺(tái)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，拉開(kāi)了市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的序幕，各種社會(huì)資本踴躍進(jìn)入到供水、供熱、供氣、污水垃圾處理等領(lǐng)域，大大緩解了長(zhǎng)期以來(lái)單純依賴政府投資，以致市政公用設(shè)施嚴(yán)重不足的矛盾，推動(dòng)了市政公用事業(yè)的快速發(fā)展。如焦作市深圳水務(wù)集團(tuán)公司合資成立了焦作水務(wù)公司、與中國(guó)城市燃?xì)夤竞腺Y成立了焦作中燃公司，對(duì)原焦作市自來(lái)水公司和煤氣公司進(jìn)行了改革，解決了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下機(jī)制不活、管理滯后、機(jī)構(gòu)臃腫等問(wèn)題。

1.3模式創(chuàng)新化

河南省各市針對(duì)自身城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特點(diǎn)和財(cái)力情況，積極探索符合自身實(shí)際的市政基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，。主要表現(xiàn)在：一是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式不斷創(chuàng)新；二是新興基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式發(fā)展較快，以資本市場(chǎng)中債券、信托、股票等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式不斷創(chuàng)新。與此同時(shí)，各市又大力發(fā)展以“BT”、“BOT”等民營(yíng)資本、外資進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?yàn)榇淼捻?xiàng)目融資這一新興投融資模式。

1.4效果顯著化

截至2009年底，全省已建成投運(yùn)140座城市污水處理廠，其中，30座采用BOT形式，3座采用BT形式，9座采用TOT形式，還有一座為上市公司經(jīng)營(yíng)。在123座城市生活垃圾處理場(chǎng)中，有7座是通過(guò)BOT等合資、合作等形式興建運(yùn)營(yíng)的。新鄉(xiāng)市樹(shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、適度舉債的觀念，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，激活民間資本，破解發(fā)展資金瓶頸。先后引進(jìn)中建七局、泛華集團(tuán)等運(yùn)用BT、BOT、信托投資、代建制等模式，吸引150億元資金參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開(kāi)發(fā)。2009年4月30日，河南省首個(gè)以BT模式運(yùn)作建成的城市景觀—新鄉(xiāng)和諧公園正式竣工。

2 河南城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制存在的問(wèn)題

過(guò)去幾年中，河南省在城建投融資體制改革方面盡管取得了一些成績(jī)，但也應(yīng)該看到在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中存在的深層次矛盾。

2.1城市建設(shè)快速發(fā)展與融資渠道和方式相對(duì)單一的矛盾

在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的號(hào)角吹響之后，河南各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也步入了一個(gè)快車(chē)道，拉大城市框架，加速城市新區(qū)建設(shè)，每個(gè)市每年都有一個(gè)龐大的基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，加之受政績(jī)沖動(dòng)的影響，往往會(huì)出現(xiàn)財(cái)政收支與基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃相脫節(jié)，城市建設(shè)資金空缺也已經(jīng)成為地方城市發(fā)展的一個(gè)桎梏。近年來(lái)，雖然河南省各市都在創(chuàng)新機(jī)制、積極探索有效投融資模式、采取多種措施籌措城建資金，拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源渠道，一定程度上緩解了資金緊張的矛盾，但是，融資渠道和方式相對(duì)單一，融資渠道相對(duì)狹窄，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源，造成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于城市發(fā)展。另外，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，尤其是對(duì)于欠發(fā)達(dá)的市縣來(lái)說(shuō)，在每年財(cái)政預(yù)算收支沖抵之后，實(shí)際可用于新開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目的資金十分有限。

2.2投融資企業(yè)執(zhí)行與政府監(jiān)管的矛盾

目前，在河南各縣（市、區(qū)）的城市建設(shè)投融資體系中，一般來(lái)說(shuō)，投融資主體是由政府出面來(lái)組建的各縣（市、區(qū)）城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司，政府既是投融資主體，又是經(jīng)營(yíng)者，還是監(jiān)管者，執(zhí)行與監(jiān)管合二為一，與投融資體制改革的方向背道而馳，不能真正意義上形成一個(gè)符合風(fēng)險(xiǎn)收益一體化要求的投融資主體，投融資管理體制有待進(jìn)一步完善。此外，隨著城建融資形式的進(jìn)一步多元化，民營(yíng)資本經(jīng)過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等形式不斷深入城市公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由于特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)自身天然具有的壟斷性、排他性和逐利性，同時(shí)又有公共服務(wù)屬性，如何規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)服務(wù)行為，把特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的自身特性與為社會(huì)提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)屬性加以平衡融合，亟需研究解決。

2.3傳統(tǒng)定價(jià)機(jī)制偏差大與投資回報(bào)收益低的矛盾

長(zhǎng)期以來(lái)，作為關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的公用事業(yè)產(chǎn)品，其價(jià)格體系和收費(fèi)機(jī)制主要是按照《價(jià)格法》規(guī)定的條件和程序進(jìn)行的，具有很強(qiáng)的社會(huì)福利性質(zhì)。這樣一來(lái)，導(dǎo)致公用事業(yè)產(chǎn)品自身商品屬性在一定程度上被忽視，出現(xiàn)價(jià)格與價(jià)值嚴(yán)重偏離，致使公用事業(yè)的商品屬性不能夠充分體現(xiàn)。與此同時(shí)，由于價(jià)格改革滯后，價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制不靈敏，導(dǎo)致投資效益小，很難吸引活躍、逐利的外部資本進(jìn)入，即便投入其中，也會(huì)因效益不好嚴(yán)重影響了投資者的信心。以燃?xì)鉃槔?，目前受?chē)?guó)家通貨膨脹的壓力，上游天然氣進(jìn)價(jià)持續(xù)上調(diào)，但終端銷售價(jià)格不能夠調(diào)整到位，燃?xì)馄髽I(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和投資收益差異較大，制約了燃?xì)庑袠I(yè)的發(fā)展。

3 加快推進(jìn)河南省城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的政策建議

3.1創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓展融資渠道

在投融資主體方面，一方面，以資產(chǎn)重組為手段，做大做強(qiáng)投融資主體。通過(guò)對(duì)其注入國(guó)有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、土地增值收益返還、經(jīng)營(yíng)性資源等，再加上財(cái)政資金補(bǔ)充，建立持續(xù)的國(guó)有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)與資源注入機(jī)制，不斷擴(kuò)大投融資主體的資產(chǎn)規(guī)模和現(xiàn)金流量，提高資產(chǎn)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)能力，使其真正成為擁有雄厚實(shí)力的投融資平臺(tái)。另一方面，要大力借鑒上海、浙江和江蘇等發(fā)達(dá)省份和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，讓政府資金“搭臺(tái)”與民間資金和外資“唱戲”完美融合。

在籌資渠道方面，從過(guò)去單一的國(guó)家財(cái)政撥款轉(zhuǎn)變成為多種經(jīng)濟(jì)成分投資廣泛參與，鼓勵(lì)靈活運(yùn)用發(fā)行企業(yè)債券、股票上市、信托計(jì)劃、外資、自有資金等融資渠道，創(chuàng)新直接融資方式，擴(kuò)大直接融資規(guī)模。同時(shí)，借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，大力開(kāi)展BT、BOT、TOT和PPP等多種方式，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資創(chuàng)新。目前深圳市城市軌道、路隧、能源、機(jī)場(chǎng)、港口、供水、發(fā)電、污水處理、垃圾處理、文教衛(wèi)體等領(lǐng)域已向社會(huì)資本開(kāi)放，資金來(lái)自國(guó)際金融組織貸款、社會(huì)閑散資金、居民儲(chǔ)蓄資金、保險(xiǎn)資金、商業(yè)銀行資金、國(guó)家政策性銀行資金等。利用資金的形式也呈多樣化，如發(fā)行集體委托貸款合同、BOT、TOT等，既有間接融資，又有直接融資。

3.2優(yōu)化投資環(huán)境，搭建城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資“超市”

優(yōu)化投資環(huán)境，做好政府長(zhǎng)期投融資發(fā)展規(guī)劃。一個(gè)地區(qū)投資環(huán)境是由該地區(qū)自然、政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會(huì)條件等多種因素相互作用、相互影響而形成的一個(gè)統(tǒng)一的整體，一旦某個(gè)必要的因素達(dá)不到投資的基本要求，就會(huì)產(chǎn)生“木桶效應(yīng)”，進(jìn)而影響引資城市對(duì)投資者的吸引力。因此，盡快建立起符合河南省情的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的法制體系，逐步將城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)納入法制化的軌道上來(lái)，綜合運(yùn)用各種手段，營(yíng)造有利于資本進(jìn)入的良好社會(huì)氛圍。同時(shí)，加快制定出臺(tái)與之相關(guān)的政策制度，科學(xué)預(yù)測(cè)未來(lái)5-10年內(nèi)河南城市基礎(chǔ)設(shè)施的供需情況，從增量和存量?jī)蓚€(gè)方面規(guī)劃優(yōu)先實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域、項(xiàng)目和規(guī)模。

規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境，搭建城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資“超市”。良好的市場(chǎng)環(huán)境可以促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、資源的合理流通，有利于投資者決策的制定和實(shí)施，為投資者獲取最大的收益提供有力地條件。從當(dāng)前影響城市投資軟環(huán)境的重要因素看，改善市場(chǎng)環(huán)境的關(guān)鍵是加快建設(shè)統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)化環(huán)境。為此，可以通過(guò)搭建城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資“超市”，對(duì)現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施中由政府投資形成的經(jīng)營(yíng)權(quán)、股權(quán)，按照有關(guān)規(guī)定實(shí)行出讓、轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施多元化投資經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而推動(dòng)參與城市特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)盡快建立起現(xiàn)代企業(yè)制度。省、市要以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃和行業(yè)規(guī)劃為依據(jù)，堅(jiān)持以人為本、集約發(fā)展，挖掘和儲(chǔ)備城建項(xiàng)目，建立項(xiàng)目庫(kù)，形成“融資超市”，供企業(yè)自由挑選。

3.3建立價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，合理確定城市基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)率

建立公用事業(yè)產(chǎn)品價(jià)格聯(lián)運(yùn)機(jī)制。作為城市公用事業(yè)，事關(guān)千家萬(wàn)戶，牽一發(fā)而動(dòng)全身，在綜合考慮市場(chǎng)在資源配置中所發(fā)揮的基礎(chǔ)性作用和保證社會(huì)公共利益的前提下，應(yīng)當(dāng)建立起與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民收入水平以及企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本相適應(yīng)的價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，逐步理順城市供水、供熱、供氣以及污水、垃圾處理等城市基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格。

確定合理的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)率。對(duì)推向市場(chǎng)運(yùn)作的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，合理確定回報(bào)率，并采用公開(kāi)招標(biāo)方式確定投資者或經(jīng)營(yíng)者，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作；對(duì)非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施，其經(jīng)營(yíng)成本和回報(bào)率要在科學(xué)評(píng)估基礎(chǔ)上，由政府財(cái)政全額撥付；對(duì)提供城市公共服務(wù)，并向消費(fèi)者收費(fèi)，但產(chǎn)品價(jià)格低于基準(zhǔn)價(jià)的，應(yīng)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則，逐步調(diào)整價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，確保參與投資的企業(yè)能夠獲得一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的投資回報(bào)率，調(diào)動(dòng)資本進(jìn)入公共事業(yè)的積極性。

4 結(jié)束語(yǔ)

“他山之石，可以攻玉”。河南要大膽利用一切反映現(xiàn)代社會(huì)化生產(chǎn)規(guī)律的經(jīng)營(yíng)方式和組織形式，汲取國(guó)內(nèi)外發(fā)達(dá)城市與地區(qū)在投融資過(guò)程中的有益經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行多種所有制參與的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)多種社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，走市場(chǎng)化之路。隨著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)與融資聯(lián)動(dòng)機(jī)制，擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施融資規(guī)模還需要進(jìn)一步提高。

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【作者簡(jiǎn)介】

孔令富（1982—），男，河南滑縣人，鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院副教授，管理學(xué)碩士，研究方向?yàn)楣芾韯?chuàng)新與企業(yè)治理。