節(jié)假日高速公路免費(fèi)通行政策的反效果及形成機(jī)制研究

佘金花

摘 要：節(jié)假日高速公路免費(fèi)通行政策的出臺(tái)實(shí)施并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果和目的，相反產(chǎn)生了反效果。路橋公司與民眾博弈、地方政府與中央政府博弈、無(wú)車一族是否公平、地方政府GDP如何增長(zhǎng)等一系列的問(wèn)題沖斥著整個(gè)政策，人們不禁在問(wèn)：免費(fèi)午餐？還是不公平的晚餐。

關(guān)鍵詞：反效果；轉(zhuǎn)換機(jī)制；博弈；公共政策

一、選題背景

節(jié)假日高速公路免費(fèi)通行政策是黨中央、國(guó)務(wù)院制定的一項(xiàng)利民政策，其目的是方便節(jié)假日人們出行，但從2012年9月30日凌晨到2012年10月7日24時(shí)的結(jié)果顯示，高速公路免費(fèi)通行卻沒(méi)能使人們出行更加便利，反而使全國(guó)的交道樞紐異常堵塞，出行愈1加不變，與此同時(shí)路橋公司、地方政府、民眾對(duì)此議論紛紛，使得該政策引起了人們的巨大爭(zhēng)議。

一方面，民眾認(rèn)為節(jié)假日高速公路免費(fèi)通行政策的收益群體是有車一族，這個(gè)政策的福利對(duì)象是有車一族，這個(gè)政策對(duì)廣大無(wú)車一族來(lái)說(shuō)是雞肋，沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的福利作用；另一方面地方和路橋公司認(rèn)為，每年節(jié)假日路橋公司收費(fèi)所占全年的3%—5%，節(jié)假日高速公路免費(fèi)通行政策的實(shí)施，大大減少了公司收益和地方稅收，地方也呈現(xiàn)一種抵制的情緒。

至從20世紀(jì)90年代中國(guó)實(shí)行“貸款修路，收費(fèi)還款”政策后，中國(guó)高速公路有了翻天覆地的變化，然而這么多年過(guò)去了，路橋公司不斷傳出“入不敷出”和延長(zhǎng)收費(fèi)年限的消息，不斷刺激著人們的神經(jīng)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、民眾權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)、法制的不斷完善，加之部分輿論的推波助瀾，高速公路政策與現(xiàn)實(shí)環(huán)境發(fā)生了強(qiáng)烈的“碰撞”，中央政府不得不出面解決這一民生問(wèn)題，中央政府首先希望通過(guò)該政策的實(shí)施逐漸還利于民，逐步實(shí)現(xiàn)高速公路的公益性；其次希望免費(fèi)通行政策成為拉動(dòng)目前經(jīng)濟(jì)的重要?jiǎng)恿?，使得?jīng)濟(jì)盡快從歐債危機(jī)持續(xù)惡化，外需不足、內(nèi)需不旺的國(guó)際環(huán)境中擺脫出來(lái)。

曉毅認(rèn)為“節(jié)假日高速公路免費(fèi)通行”政策的出臺(tái)使得各地交通堵塞，使得出行速度降低，效率低下。這是對(duì)公共資源的浪費(fèi)，也是對(duì)公共利益的損害，取消收費(fèi)后，各地交通承擔(dān)的壓力明顯增大，幾乎超越了高速公路所能承受的極限，這對(duì)于高速公路來(lái)說(shuō)也是一種破壞，是對(duì)公共資源的損壞[1]。因此各界都在呼吁國(guó)家法定節(jié)假日期間應(yīng)取消高速公路免費(fèi)通行政策。謝丁認(rèn)為在節(jié)假日高速公路免費(fèi)通行的政策激勵(lì)下，越來(lái)越多的人將傾向買車，城市車輛的容量將突破到極限，極大了破壞了目前的現(xiàn)狀，使城市交通更加擁堵[2]。目前我國(guó)的車輛數(shù)目巨大，對(duì)交通、環(huán)境都有著巨大影響，國(guó)家正通過(guò)政策法規(guī)控制車輛快速增長(zhǎng)的現(xiàn)狀。而“節(jié)假日高速公路免費(fèi)通行”政策必然會(huì)打破這個(gè)現(xiàn)狀，使先前制定政策和先前成效付之東流。

二、節(jié)假日高速公路反效果形成機(jī)制研究

（一）政策制定過(guò)程

1.影響政策效果的因素。“節(jié)假日高速公路免費(fèi)通行”政策議程的建立主要有三方面的因素：一是人們對(duì)昂貴的物流費(fèi)用越來(lái)越不滿，大家把情緒傾向于高速公路持久年限的收費(fèi)上，高速公路延長(zhǎng)收費(fèi)和提高收費(fèi)金額引發(fā)了民眾的強(qiáng)烈不滿。二是歐債危機(jī)嚴(yán)重，國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境不盡如人意，國(guó)家想要拉動(dòng)內(nèi)需。三是國(guó)家正逐步推行高速公路方面改革，因此想要采用漸進(jìn)式改革方式來(lái)推動(dòng)。

這個(gè)政策議程主要是屬于政治動(dòng)員型，主要由中央發(fā)起，地方政府和利益集團(tuán)并沒(méi)有支持，因此在政策制定過(guò)程中缺乏了對(duì)地方的考慮，影響了該政策的可行性評(píng)估。政策方案制定過(guò)程中的可行性評(píng)估主要包括：政治可行性、經(jīng)濟(jì)可行性、行政可行性、法律可行性、技術(shù)可行性、社會(huì)可行性。

在這個(gè)政策制定過(guò)程中，法律可行性、技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)可行性是影響該政策效果的主要因素。首先該政策是政治動(dòng)員型，沒(méi)有得到地方政府和利益集團(tuán)的支持，也沒(méi)有合法的法律作為依據(jù)，在法律上就不具有可行性。其次我國(guó)高速公路缺乏像德國(guó)的ETC系統(tǒng)，不能夠很好的解決收費(fèi)站擁堵的問(wèn)題，十一國(guó)慶期間主要堵車點(diǎn)基本上集中于收費(fèi)站附近。最后是經(jīng)濟(jì)可行性，由于地方政府建設(shè)要靠路橋公司籌資，這個(gè)政策的出臺(tái)大大的破壞了路橋公司的利益，使得地方政府的發(fā)展受限。

2.政策制定過(guò)程中反效果形成過(guò)程。在公共政策制定的時(shí)候，由于不遵從“基于國(guó)情原則、系統(tǒng)性原則、社會(huì)公正和利益補(bǔ)償原則、以及明主參與原則”，導(dǎo)致政策執(zhí)行客體、政策主體、政策環(huán)境發(fā)生了一定的利益沖突，這個(gè)過(guò)程中容易出現(xiàn)功能分裂機(jī)制、利用機(jī)制、目標(biāo)替換機(jī)制。

政策執(zhí)行客體在執(zhí)行過(guò)程中，將個(gè)體目標(biāo)代替整體目標(biāo)，或者改變改變政策的核心價(jià)值，這樣往往使得政策不按預(yù)計(jì)的軌道運(yùn)行，反而出現(xiàn)反效果。其次部分利益團(tuán)體利用政策為自己服務(wù)，這樣導(dǎo)致了政策偏離合法公正的軌道。

由于地方政府和路橋公司的不支持，使得地方政府僅僅把這項(xiàng)政策當(dāng)做一個(gè)任務(wù)來(lái)完成，因此出現(xiàn)了功能分裂和目標(biāo)替換。由于地方政府和路橋公司不贊成這種核心價(jià)值，因此他們只是完成任務(wù)而沒(méi)有考慮任務(wù)完成的效果和質(zhì)量，因此出現(xiàn)了目標(biāo)替換的結(jié)果。

這個(gè)政策只要由中央制定，中央只考慮了全國(guó)大局，而在制定該政策時(shí)忽視了地方的實(shí)際情況，這個(gè)政策也沒(méi)有經(jīng)過(guò)各地政府的協(xié)商同意，這樣就出現(xiàn)了等級(jí)主義，中央和地方盲目推行該政策，使得該政策出現(xiàn)了不好的效果。

（二）政策執(zhí)行過(guò)程

1.影響政策執(zhí)行過(guò)程的因素。政策執(zhí)行是政策取得良好效果的關(guān)鍵因素，在政策執(zhí)行過(guò)程中政策本身、政策資源、政策對(duì)象、執(zhí)行主體、政策環(huán)境是影響其效果的關(guān)鍵因素。只有很好的解決這些影響因素才能更好的實(shí)現(xiàn)政策的良好實(shí)施。

在這個(gè)節(jié)假日高速公路免費(fèi)通行政策的實(shí)施過(guò)程中，政策制定主體與政策執(zhí)行主體發(fā)生利益沖突時(shí)，政策制定主體—中央政府沒(méi)有妥善解決好地方政府的困難。并且政策制定者在政策執(zhí)行過(guò)程中時(shí)并沒(méi)有考慮到經(jīng)費(fèi)資源和權(quán)威資源，這樣導(dǎo)致了地方政府消極怠工，從而使得政策出現(xiàn)了一些反效果。

經(jīng)費(fèi)資源是指節(jié)假日高速公路免費(fèi)通行政策的實(shí)施需要一定的經(jīng)費(fèi)，例如路橋公司在維護(hù)道路時(shí)所需要的費(fèi)用。而且該政策的實(shí)施使得地方政府不得不加大力量保障交通安全，無(wú)疑不增加了政策成本，但這個(gè)政策的本身卻是削減課地方的收入，因此在經(jīng)濟(jì)資源上無(wú)疑使地方政府雪上加霜。endprint

權(quán)威資源是每個(gè)政策得以實(shí)施的權(quán)利來(lái)源，相比于中央遙遠(yuǎn)的權(quán)威，地方政府的權(quán)威反而更加實(shí)在，在該政策的執(zhí)行過(guò)程中，中央政府的權(quán)威遠(yuǎn)不如地方政府的權(quán)威，地方政府或許就是通過(guò)消極執(zhí)行該政策使得地方權(quán)益能夠得到維護(hù)。

2.政策執(zhí)行過(guò)程中反效果形成過(guò)程。由于這個(gè)政策依靠的僅僅是行政手段，并沒(méi)有將經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、思想教育手段靈活運(yùn)用，因此受到的成效不盡合理。在政策的實(shí)施過(guò)程中由于目標(biāo)價(jià)值與執(zhí)行利益集團(tuán)發(fā)生利益沖突，因此在執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生了個(gè)人主義的機(jī)制轉(zhuǎn)變，個(gè)人或集體利益代替了組織利益，因此執(zhí)行過(guò)程中的效果不盡如人意。地方政府和利益集團(tuán)就是想要通過(guò)這種方式，使得該政策破產(chǎn)，以維護(hù)地方政府的權(quán)益。

并且地方政府在想要通過(guò)自己的消極對(duì)待使得政策失利后，將其歸根于宿命主義，認(rèn)為這個(gè)政策的制定就是不科學(xué)的，從而推脫自己的職責(zé)。另一方面任務(wù)過(guò)度機(jī)制也是該政策執(zhí)行過(guò)程中效果不大成功的原因，政策制定者沒(méi)有考慮到政策預(yù)期環(huán)境與實(shí)際環(huán)境的不符合，因此任務(wù)過(guò)度機(jī)制使得政策走向反效果道路。

三、節(jié)假日高速公路反效果形成的借鑒意義

（一）政策反效果的形成機(jī)制理論借鑒意義

每一個(gè)公共政策的制定，都必須遵從“基于國(guó)情原則、系統(tǒng)性原則、社會(huì)公正和利益補(bǔ)償原則、以及明主參與原則”，考慮政策制定者的政治和業(yè)務(wù)因素，以及占主導(dǎo)地位的社會(huì)價(jià)值觀并適當(dāng)考慮利益群體的價(jià)值，只有當(dāng)政策執(zhí)行客體、政策主體、政策環(huán)境沒(méi)有一定的利益沖突時(shí)，整個(gè)政策制定過(guò)程才不會(huì)出現(xiàn)功能分裂機(jī)制、利用機(jī)制、目標(biāo)替換機(jī)制，在沒(méi)有這些機(jī)制的影響下，政策才不會(huì)走向反效果。

公共政策的執(zhí)行過(guò)程是政策發(fā)生反效果的重要過(guò)程，由于政策本身?yè)p害或者妨礙了地方或執(zhí)行主體的利益，“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象就會(huì)發(fā)生。這個(gè)政策的執(zhí)行就往往是依靠行政權(quán)威，執(zhí)行主體也只是完成任務(wù)，并沒(méi)有考慮到完成任務(wù)的質(zhì)量高低。

公正政策的評(píng)估過(guò)程是影響政策繼續(xù)延續(xù)下去的關(guān)鍵因素，每一個(gè)政策只有靠第一次“試水”才能知道這個(gè)政策的具體情況，通過(guò)評(píng)估制定相關(guān)的調(diào)控措施不斷完善該政策，才能使得該政策逐步走向合理化。這個(gè)過(guò)程中“宿命主義”機(jī)制和“安撫”機(jī)制是政策走向反效果的重要原因，由于政策執(zhí)行者過(guò)度沉浸在政策的表面成效，沒(méi)有對(duì)政策進(jìn)行深入評(píng)估，導(dǎo)致隱藏在政策身后的隱患逐漸壯大，最后導(dǎo)致了政策反效果的發(fā)生。

（二）節(jié)假日高速公路免費(fèi)通行政策的優(yōu)化建議

在“節(jié)假日高速公路免費(fèi)通行政策”中，地方政府與中央政府是最大的博弈雙方，其反應(yīng)了政策制定和執(zhí)行過(guò)程中，政策主體和政策執(zhí)行主體之間存在利益沖突，政策制定者在政策制定的時(shí)候應(yīng)該考慮到經(jīng)費(fèi)資源，這個(gè)政策本身對(duì)地方政府和路橋公司有一定的利益損害，因此政策制定者應(yīng)該采取一定的措施彌補(bǔ)地方和路橋公司在節(jié)假日高速公路上的損失。

其次這個(gè)政策的執(zhí)行是行政權(quán)力和政治權(quán)威的結(jié)果，中央政府在制定該政策的時(shí)候沒(méi)有征求各地方政府和路橋公司的意見，導(dǎo)致地方政府和路橋公司有一定的抵觸情緒，中央政府也不免有“慷他人之慨”的嫌疑。因此在以后該政策的進(jìn)一步執(zhí)行過(guò)程中，政府應(yīng)該多關(guān)注地方政府和路橋公司的建議，逐漸使政策完善。

最后，政府正在逐漸深入改革，這個(gè)政策就是政府在公共利益和地方政府與路橋公司之間做出了一個(gè)抉擇，中央政府應(yīng)該擴(kuò)大中央政府影響力，同時(shí)使地方政府的權(quán)責(zé)一致，在這個(gè)政策的執(zhí)行和評(píng)估過(guò)程中，應(yīng)該采用法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、思想教育手段結(jié)合的方式，使得政策有一個(gè)完美的執(zhí)行。

參考文獻(xiàn)：

[1] 曉毅.高速公路節(jié)假日免費(fèi)通行是否可行

[2] 謝丁.免費(fèi)午餐還是最后的晚餐endprint