中國電力行業(yè)改革問題及應(yīng)對措施建議

何麟

摘 要：電力行業(yè)作為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)之一，其改革的成效對國家經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要。本文根據(jù)電力行業(yè)改革的歷程，結(jié)合電力行業(yè)改革的現(xiàn)實意義，對比改革開放前電力行業(yè)整體狀況，闡述幾十年來電力行業(yè)改革所取得的成效。同時根據(jù)電力改革的實際情況，分析當(dāng)前電力改革所遇到的主要問題，淺析問題產(chǎn)生的原因，并提出相應(yīng)的改進措施。

關(guān)鍵詞：電力行業(yè)改革；電價定價；電力行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)

1.國家電力行業(yè)改革背景介紹及意義簡析

電力行業(yè)作為國家支柱性行業(yè)，對國民經(jīng)濟的發(fā)展有顯著影響。電力行業(yè)的每次變革，都直接關(guān)系著國民經(jīng)濟各個方面的發(fā)展與變化。從建國之初到上世紀80年代，國家電力由政府全權(quán)負責(zé)，這樣的電力發(fā)展模式效率低，成效不明顯，使得我國電力行業(yè)在這一時期發(fā)展緩慢，嚴重不符合我國經(jīng)濟發(fā)展對電力行業(yè)的需求。

縱觀改革開放三十多年，電力行業(yè)一共經(jīng)歷了三個不同的歷史階段。1980年-1984年間，在改革開放的起步階段，政府首次放開了對電力行業(yè)的統(tǒng)一管理，打破了政府為電力投資單一主體的局面，在部分地區(qū)實現(xiàn)了以企業(yè)為主體的電力投資，電價全國統(tǒng)一的模式也被打破。1985年-1996年為第二階段，政府進一步拓展了融資渠道，提出了“政企分開，省為實體，集資辦電”的新思路，主要運用于發(fā)電企業(yè)。1996年至今為第三階段，主要于 2002年在下發(fā)了《電力行業(yè)改革方案》，確定了“廠網(wǎng)分離、主輔分離、輸配分離、競價上網(wǎng)”的四個步驟。確立了電力改革朝市場化發(fā)展的基本方向和實現(xiàn)方法。

2.國家電力行業(yè)改革現(xiàn)狀分析

我國電力行業(yè)改革主要分兩大領(lǐng)域進行，即電力行業(yè)發(fā)電領(lǐng)域、輸配電領(lǐng)域。三個領(lǐng)域改革現(xiàn)狀分別如下：

1.發(fā)電領(lǐng)域改革現(xiàn)狀

2002年3月1日國務(wù)院發(fā)布《電力體制改革方案》，開始在電力市場化引入競爭機制，“廠網(wǎng)分開”實行，電力體制改革正式拉開帷幕。

電力行業(yè)發(fā)電領(lǐng)域在改革過程中，逐步形成了五大發(fā)電集團主導(dǎo)的局面，其中包括中國華能集團公司、中國大唐集團公司、中國華電集團公司、中國國電集團公司、中國電力投資集團公司。五集團公司在資源、業(yè)務(wù)、技術(shù)、銷售上都存在不同程度的競爭，推動發(fā)電領(lǐng)域市場化發(fā)展。由于五大集團公司市場化程度深，在物價等因素的驅(qū)動下，曾多次出現(xiàn)虧損。但在巨量的電力需求的刺激下，發(fā)電領(lǐng)域集團公司仍在向上發(fā)展。

2.輸配電領(lǐng)域改革現(xiàn)狀

自《電力體制改革方案》頒布后，電力行業(yè)將發(fā)電領(lǐng)域從輸配電領(lǐng)域中分出，同時輸配電領(lǐng)域由電網(wǎng)公司進行管理。輸配電領(lǐng)域改革初期，曾成立了六大電網(wǎng)公司。分別為：東北電網(wǎng)、華北電網(wǎng)、華中電網(wǎng)、華東電網(wǎng)、西北電網(wǎng)和南方電網(wǎng)有限公司。此后，自2011年5月起，國家電網(wǎng)分別加設(shè)了西北分部、華中分部、華東分部、東北分部、華北分部。從2012年7月開始，五大分部陸續(xù)注冊成為獨立法人，而原五大電網(wǎng)公司旗下資產(chǎn)陸續(xù)劃歸到五大分部中。至此，成立不到10年，區(qū)域電網(wǎng)公司集體退出歷史舞臺。

3.國家電力行業(yè)改革至今仍存在的問題

3.1電力行業(yè)改革內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在問題分析

電力行業(yè)改革已基本實現(xiàn)了 “廠網(wǎng)分離”。電力發(fā)電領(lǐng)域在重組的整個過程，形成了數(shù)量眾多的發(fā)電集團公司，整體市場化程度已經(jīng)相對較高。但因為其它領(lǐng)域改革滯后，又引發(fā)了一些問題。例如CPI上漲的背景下，由于輸配電電價等因素價格壟斷，最終電價的比較高，致使發(fā)電電價只被批準小幅上漲，導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)虧損。

針對“主輔分離”的現(xiàn)狀，輔業(yè)部分完成了從主業(yè)中的分離，形成了中國電建與中國能建兩大集團輔業(yè)公司，寡頭壟斷趨勢明顯。輔業(yè)作為對我國基本電力設(shè)施建設(shè)、勘察設(shè)計、裝修等工作有非常大的作用，也間接影響了最終電價的形成。

針對“輸配分離”現(xiàn)狀，輸配分離幾乎沒有實質(zhì)性的措施，也沒有跡象表明將在短時間內(nèi)開展。由國家電網(wǎng)主導(dǎo)的輸配電領(lǐng)域，控制了眾多核心要素，處于壟斷地位。其中問題最明顯的應(yīng)當(dāng)是對輸配電電價確定的絕對控制，使得電價高于其實際價值。這樣雖帶來了巨額的利潤，使得尤其是國家電網(wǎng)公司旱澇保收，但同時帶來的廣大消費者共同承擔(dān)巨大的額外價格。

至于“競價上網(wǎng)”，是“廠網(wǎng)分離”的必然，為最終電價的充分合理打開了“第一扇門”?！案們r上網(wǎng)”一方面強化了發(fā)電企業(yè)的競爭，但也強化了輸配電企業(yè)即電網(wǎng)公司的壟斷。如何充分發(fā)揮“競價上網(wǎng)”所帶來的益處，抑制其帶來的電網(wǎng)壟斷，是非常棘手的問題，需要更進一步的電力改革支持。

3.2電價定價存在問題分析

電價定價問題首先體現(xiàn)在發(fā)電電價定價方法不一致上。“廠網(wǎng)分離”以后，發(fā)電企業(yè)大體出現(xiàn)了兩種類型，一是由社會集資辦廠，自主經(jīng)營的電廠，在相互競爭中確定發(fā)電電價，按照批準的電價銷售給電網(wǎng)公司。另一類發(fā)電企業(yè)則是由各省電力投資局主持興辦的電廠，或省電力局管理的電廠，在電網(wǎng)體系內(nèi)進行定價，不再獨立核算，且一般價格比較高。這一類非市場化的發(fā)電電價定價，不利于資源配置和價格的合理。

電價定價問題同時體現(xiàn)為輸配電電價不區(qū)分，也是整個電價定價過程中問題最顯著的地方。輸配電企業(yè)均主要由國網(wǎng)公司壟斷經(jīng)營，致使輸配電價無法得到區(qū)分。致使我國電價體現(xiàn)為兩部制電價，即發(fā)電電價與輸配電電價。但科學(xué)的電價應(yīng)該把輸配電電價應(yīng)當(dāng)分開，這樣電價價格既無重疊，又可以在各個環(huán)節(jié)進行有效的監(jiān)控和核算。兩部制電價的弊端就致使消費者對電價構(gòu)成模糊，監(jiān)管者對電價監(jiān)管信息缺乏，喪失有效的監(jiān)管作用。輸配電價不區(qū)分，即使發(fā)電環(huán)節(jié)電價十分合理，“競價上網(wǎng)”充分實現(xiàn)，也不能對最終電價產(chǎn)生決定性的影響。因為較高的輸配電價存在，致使最終的銷售電價變化不大，且壟斷成分大于市場化成分。

4.針對國家電網(wǎng)改革存在問題的建議措施

4.1針對電力行業(yè)改革內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在問題的建議措施

電力行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)改革的最佳措施還是繼續(xù)推進《電力行業(yè)改革方案》中確定的“廠網(wǎng)分離、主輔分離、輸配分離、競價上網(wǎng)”四個步驟。尤其是實現(xiàn)“輸配分離”及“主輔分離”。在2013年兩會之后，有聲音稱國網(wǎng)公司將一分為五，實現(xiàn)“輸配分離”的組織拆分，但很快被澄清不符合事實。這部分體現(xiàn)了電力系統(tǒng)各方相關(guān)者對繼續(xù)實施電力改革的訴求。要實現(xiàn)“輸配分離”，只能從源頭理清輸電業(yè)務(wù)和配電業(yè)務(wù)，在自下而上的組建組織結(jié)構(gòu)，最后嘗試權(quán)力的交接。

同時“主輔分離”也不能流于形式，在現(xiàn)有“主輔分離”改革形成的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，對中國電建和中國能建嘗試新的拆分再重組，控制這兩個集團公司各自的權(quán)利。同時，將屬于輔業(yè)的業(yè)務(wù)尤其是勘察設(shè)計等業(yè)務(wù)徹底的從主業(yè)中理出來，回歸輔業(yè)，回歸自主經(jīng)營。“主輔分離”可借鑒“廠網(wǎng)分離”的經(jīng)驗，真正實現(xiàn)市場化，為電力行業(yè)提供更高效，更廉價的服務(wù)職能。

4.2針對電價定價存在問題的建議措施

電價要進一步按照其科學(xué)的組成部分來分別定價，對于發(fā)電電價，盡量取消電網(wǎng)體系內(nèi)的定價，采用市場化的定價方式。對于輸配電電價部分的問題，如果能實現(xiàn)“輸配分離”，則可以按不同領(lǐng)域分別用市場化的手段定價。如果不能，則希望通過電網(wǎng)公司內(nèi)部劃分，自行理清輸電電價和配電電價。同時透明化輸配電領(lǐng)域技術(shù)指標(biāo)，增加定價機制知曉度。在電價各部分市場化程度較高后，推廣“競價”模式，不僅運用于發(fā)電電價產(chǎn)生上，也運用于輸電、配電電價產(chǎn)生上，使各電價達到市場均衡。

當(dāng)然，電力資源是國家支柱性資源之一，完全市場化的電價也可能出現(xiàn)失效的局面。由政府部門規(guī)制的電價成分也需要加入到構(gòu)成到電價的組成部分中，用于在市場電價失效的時候能有效的調(diào)控。政府可采取措施，使得電價定價在市場化開放和政府規(guī)制雙重影響上找到合理的平衡點。（作者單位：四川大學(xué)）

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