鄰里政府：美國(guó)大都市區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

陶希東

摘要：在美國(guó)大都市區(qū)治理體系中，鄰里政府（鄰里組織）既是一種重要的理論主張，更是民眾爭(zhēng)取政治自由、社會(huì)參與、社區(qū)自治的必然結(jié)果。在現(xiàn)實(shí)中，主要存在獨(dú)立性質(zhì)的鄰里政府、半獨(dú)立準(zhǔn)政府的鄰里政府和由私人住戶組成的私人鄰里組織等三種類型。不同的鄰里政府，具有不同的運(yùn)作模式和治理效果，在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中，也是優(yōu)勢(shì)與困境并存，社會(huì)評(píng)價(jià)不一。美國(guó)鄰里政府的成功運(yùn)作模式和治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)大都市基層社會(huì)治理具有重要的借鑒和啟示意義。

關(guān)鍵詞：鄰里政府；大都市治理；啟示

中圖分類號(hào)：C912.81文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A文章編號(hào)： 0257 5833（2014）04 0073 08

自美國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)入“大都市區(qū)化”時(shí)代以來①，如何對(duì)碎片化的大都市區(qū)進(jìn)行有效治理，是美國(guó)城市發(fā)展面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。從時(shí)間維度來看，針對(duì)大都市區(qū)治理，美國(guó)的理論界和實(shí)踐層面依次經(jīng)歷了“19世紀(jì)末20世紀(jì)初的傳統(tǒng)區(qū)域主義”（主張建立統(tǒng)一的大都市政府對(duì)大都市區(qū)進(jìn)行整合，依靠政府力量配置資源）、“20世紀(jì)50—60年代的公共選擇學(xué)派”（主張依靠市場(chǎng)來配置資源、認(rèn)為“碎片化”的大都市地區(qū)是公共服務(wù)有效供給的必要條件，大都市區(qū)政治“碎化”程度越高、地方政府競(jìng)爭(zhēng)越激烈，結(jié)果就越有效率）、“20世紀(jì)80年代以來的新區(qū)域主義”（主張分權(quán)式的地方政府合作）三個(gè)發(fā)展階段②。其中，在從傳統(tǒng)區(qū)域主義向公共選擇學(xué)派轉(zhuǎn)變過程中，針對(duì)傳統(tǒng)區(qū)域主義主張的大都市政府無效性的質(zhì)疑，美國(guó)學(xué)界開始倡導(dǎo)在城市內(nèi)建立“鄰里政府”（neighborhood government），代表作有密爾頓·科特勒（Milton Kotler）在1969 年出版的《鄰里政府：政治生活的地方基礎(chǔ)》和赫伍德·霍爾曼（Howard W. Hallman）的《大都市框架中的鄰里政府》③。在這一倡導(dǎo)下，一些大城市當(dāng)中興起了一種旨在強(qiáng)化社區(qū)控制、組建各種形式鄰里組織的鄰里政府運(yùn)動(dòng)，并組建了多種形式的鄰里政府或私人政府，對(duì)大都市治理產(chǎn)生了顯著的影響。從理論淵源上看，鄰里政府屬于公共選擇學(xué)派的產(chǎn)物。我國(guó)學(xué)者羅思東對(duì)美國(guó)鄰里組織開展過較為詳盡的研究④，除此之外，國(guó)內(nèi)尚未看到更好的研究成果，可見，這是當(dāng)前被我國(guó)學(xué)者所忽略的一個(gè)研究議題。本文在充分借鑒現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，旨在對(duì)20世紀(jì)60年代以來美國(guó)的鄰里政府運(yùn)動(dòng)的起因、鄰里政府的類型及發(fā)展困境等問題進(jìn)行分析，挖掘鄰里政府治理模式背后的城市治理精髓和內(nèi)核，為優(yōu)化我國(guó)大都市治理體系提出一些啟示性建議。

一、 美國(guó)鄰里政府運(yùn)動(dòng)的興起

美國(guó)是一個(gè)講求民主的國(guó)家，注重民主自由、公眾參與，制衡政治權(quán)力是民眾的一貫思維，因某個(gè)議題而發(fā)生或發(fā)展為一場(chǎng)地方社會(huì)運(yùn)動(dòng)，是美國(guó)政治社會(huì)發(fā)展的一個(gè)基本特征。鄰里組織運(yùn)動(dòng)或鄰里政府運(yùn)動(dòng)（the movement for neighborhood government，簡(jiǎn)稱鄰里運(yùn)動(dòng)），就是指自20世紀(jì)60年代以來，在諸多因素的影響下，美國(guó)大城市出現(xiàn)的一種旨在復(fù)興社區(qū)發(fā)展、增加社區(qū)控制、改善基層服務(wù)效率而大量設(shè)立各類社區(qū)鄰里組織（社區(qū)發(fā)展社團(tuán)、社區(qū)理事會(huì)、鄰里政府、私人鄰里組織、各種居住區(qū)協(xié)會(huì)等）的獨(dú)特社會(huì)現(xiàn)象，是連接城市政府與市民之間的地方自治治理新模式。從發(fā)生根源上看，鄰里組織運(yùn)動(dòng)是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多因素綜合作用下的時(shí)代產(chǎn)物，是基層民眾爭(zhēng)取政治自由、社會(huì)參與、社區(qū)自治的表現(xiàn)和結(jié)果。綜觀之，促發(fā)美國(guó)大城市鄰里組織運(yùn)動(dòng)的主導(dǎo)因素有以下幾點(diǎn)：

（一） 聯(lián)邦政府社區(qū)支持政策的實(shí)施。自20世紀(jì)50年代特別是二戰(zhàn)以來，美國(guó)城市出現(xiàn)了人口和商業(yè)大量從市中心遷往郊區(qū)的蔓延式發(fā)展，城市中心社區(qū)衰落開始成為影響城市健康發(fā)展的一大現(xiàn)實(shí)問題。為此，聯(lián)邦政府從20 世紀(jì)40年代末開始，相繼實(shí)施了鄰里規(guī)劃單元（1923年佩里提出的“創(chuàng)建鄰里單元”思想的規(guī)劃應(yīng)用）、城市更新計(jì)劃、社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃、模范城市計(jì)劃、社區(qū)發(fā)展計(jì)劃、市政府支持下的社區(qū)規(guī)劃等發(fā)展戰(zhàn)略[美]威廉·洛爾：《從地方到全球：美國(guó)社區(qū)規(guī)劃100年》，張純編譯，《國(guó)際城市規(guī)劃》2011年第2期。，以分類援助、一攬子援助和稅收分享等方式，對(duì)城市社區(qū)和鄰里實(shí)施財(cái)政援助。一方面，這些聯(lián)邦計(jì)劃，都強(qiáng)調(diào)基層鄰里居民參與的重要性，另一方面，由于對(duì)中心城市破敗社區(qū)的財(cái)政資助，具體到了一個(gè)個(gè)鄰里街區(qū)，這些鄰里街區(qū)的居民為了使聯(lián)邦資金更多、更有效地用于經(jīng)濟(jì)復(fù)興，改善鄰里社會(huì)狀況，紛紛建立自己的鄰里組織，與城市政府和商業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作。實(shí)踐表明，國(guó)家層面的鄰里振興計(jì)劃和項(xiàng)目，對(duì)鄰里組織的發(fā)展和領(lǐng)導(dǎo)力的培養(yǎng)，產(chǎn)生了積極的作用Hallman， H.，[WTBX] Neighborhoods： Their Place in Urban Life[WTBZ]. Beverly Hills， CA： Sage，1984； Halpern， R.， Rebuilding the Inner City： A History of Neighborhood Initiatives to Address Poverty in the United States. New York： Columbia University Press， 1985.。

（二） 公共參與的法制化進(jìn)程明顯加快。鄰里政府或鄰里組織，實(shí)質(zhì)上就是一種自治政府，更是一種私人政府。因此，鄰里居民擁有法定的自治權(quán)和參與權(quán)，是設(shè)置鄰里政府的一個(gè)重要基礎(chǔ)條件。這一點(diǎn)，在20世紀(jì)70年代，聯(lián)邦政府實(shí)施的《海岸帶管理法》（1972）、《聯(lián)邦水污染控制法》（1972）、《住房與社區(qū)發(fā)展法》（1974年）等法案對(duì)公民參與機(jī)制做出了明確的規(guī)定，如1974 年《住房與社區(qū)發(fā)展法》將模范城市、城市更新等計(jì)劃融合為“社區(qū)發(fā)展一攬子援助項(xiàng)目”（CDBG），該項(xiàng)目法案規(guī)定，申請(qǐng)者應(yīng)確認(rèn)他們?cè)陧?xiàng)目的申請(qǐng)與實(shí)施過程中為公民參與（citizen participation， resident involvement）提供充足的機(jī)會(huì)。1976年國(guó)會(huì)重新制定了一般性稅收分享（GRS）法案，要求接收援助的大約39000個(gè)地方政府告知公民，讓他們以各種方式討論決定如何使用聯(lián)邦政府的財(cái)政援助資金，特別是重點(diǎn)項(xiàng)目的資金。70年代晚期后，有組織的公民參與已經(jīng)成為城市政治當(dāng)中的制度化要素羅思東：《美國(guó)城市中的鄰里組織與社區(qū)治理》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第2期。。公眾參與的法制化建設(shè)，為鄰里自治組織或鄰里政府的產(chǎn)生和發(fā)展鋪平了道路，反過來講，鄰里政府也成為了當(dāng)今美國(guó)城市治理中公眾參與的重要渠道和平臺(tái)。endprint

（三） 大都市區(qū)治理的政治去中心化和對(duì)社區(qū)控制、鄰里政府要求的增加。從大都市區(qū)治理思想演變的視角來看，在20世紀(jì)60年代以來，針對(duì)主張大都市政府集權(quán)治理的傳統(tǒng)區(qū)域主義，美國(guó)出現(xiàn)了主張政治權(quán)力分散、社區(qū)控制乃至鄰里政府的政治去中心化（decentralization）運(yùn)動(dòng)和公共選擇學(xué)派，在政治理念上主要表現(xiàn)出兩種祈求：第一，重申美國(guó)政治傳統(tǒng)中對(duì)于小政府和直接民主的追求；第二，應(yīng)對(duì)城市社會(huì)變遷而產(chǎn)生的對(duì)于社會(huì)正義、民主、自由和政治權(quán)力再分配的追求Henry J. Schmandt， “Municipal Decentralization： An Overview”， [WTBX]Public Administration Review[WTBZ]， Vol.32，Special Issue （October， 1972）， pp.571 588.。他們埋怨城市行政機(jī)構(gòu)在提供給公民需要的公共服務(wù)方面表現(xiàn)得無能；政府規(guī)模太大、笨重和全面主導(dǎo)的做法，造成了民眾之間的疏遠(yuǎn)和生活成本的上升；投票選舉一個(gè)大城市的市長(zhǎng)和少數(shù)高級(jí)官員并不足以成為一種反映市民各種不同偏好的手段；市民偏好、生活方式和其他城市問題在不同鄰里之間是不同的，高度集中的政府通常不能及時(shí)對(duì)這種多樣性做出反應(yīng)[美]奧斯特羅姆等：《美國(guó)地方政府》，井敏等譯，北京大學(xué)出版社2004年版，第82頁(yè)。。在這種倡導(dǎo)下，弱化無效的集中化治理體系，設(shè)置基層社區(qū)鄰里政府、社區(qū)理事會(huì)、社區(qū)委員會(huì)、鄰里業(yè)主協(xié)會(huì)等組織并給其分配公共服務(wù)供給的控制權(quán)，加強(qiáng)鄰里居民之間的聯(lián)系，全面增強(qiáng)社區(qū)控制權(quán)（賦權(quán)），提高自治能力，就成為社會(huì)控制支持者、公共選擇學(xué)者以及富裕階層或中產(chǎn)階段社區(qū)、低收入社區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)等多元化社區(qū)的共同選擇。從這一點(diǎn)看，鄰里組織運(yùn)動(dòng)就是對(duì)大都市區(qū)“一個(gè)社區(qū)、一個(gè)政府”理論的直接沖擊。

二、 美國(guó)城市鄰里政府的主要類型及其發(fā)展

正是在上述推進(jìn)政治分散化、努力創(chuàng)造政治自由和公共空間的過程中，在鄰里層面設(shè)立小規(guī)模、自治化、民主化的社區(qū)組織或鄰里政府，成為美國(guó)大城市居民的普遍選擇，旨在對(duì)高層城市政府形成一定的權(quán)力制衡，促進(jìn)基層社區(qū)的自治和公眾參與。實(shí)際上，在此所說的鄰里政府，是對(duì)各種鄰里組織的一種統(tǒng)稱，它既包括具有獨(dú)立性質(zhì)的鄰里政府，又有半獨(dú)立的準(zhǔn)政府鄰里政府（quasi independent neighborhood governments），還有一些由私人住戶組成的私人鄰里組織等，不同組織在性質(zhì)和運(yùn)作模式上存在顯著差別。具體而言，美國(guó)大城市當(dāng)中興起的鄰里政府主要有以下幾種類型：

（一） 獨(dú)立的鄰里政府。主要指一些大城市不同鄰里組建的“小市政廳”（little city halls）、“社區(qū)規(guī)劃委員會(huì)”（Community Planning Boards）、“社區(qū)委員會(huì)”（Community Board）、“社區(qū)理事會(huì)”（Neighborhood Councils）等組織。美國(guó)不同城市對(duì)這些鄰里組織的叫法不盡一致，有的城市對(duì)這些組織名稱通用，例如紐約市的社區(qū)委員會(huì)也叫做小市政廳Entry from December 20， 2005 Little City Hall （community board）. http：//www.barrypopik.com/index.php/new_york_city/entry/little_city_hall_community_board.2013 05 10.。但這些組織的基本性質(zhì)，是屬于公共性質(zhì)的政府決策咨詢機(jī)構(gòu)，大多是在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)政府職能部門（如規(guī)劃部門）主導(dǎo)下組建而成的基層服務(wù)組織，主要功能是聽取基層民眾對(duì)城市發(fā)展政策的聲音、想法和建議，為鞏固某個(gè)城市領(lǐng)導(dǎo)的行政地位或促進(jìn)城市民主發(fā)展提供最真實(shí)的民意及決策建議，同時(shí)也最大程度地鼓勵(lì)和促進(jìn)基層民眾對(duì)城市規(guī)劃發(fā)展的長(zhǎng)效參與機(jī)制。例如美國(guó)波士頓在1960年代，其市長(zhǎng)While Catholic非常注重把社區(qū)基層民眾和有才華的移民吸收到政府當(dāng)中，專門制定了在全市社區(qū)設(shè)置14個(gè)“小市政廳”計(jì)劃及鄰里復(fù)興計(jì)劃，旨在構(gòu)建社區(qū)居民和城市政府之間的緊密關(guān)系http：//www.google.com.hk/url？sa=t&rct=j&q=Boston+City+Hall，+New+City+Hall&source.。

（二） 半獨(dú)立、準(zhǔn)政府的鄰里政府：社區(qū)發(fā)展公司（Community Development Corporations， CDCs）。社區(qū)發(fā)展公司是美國(guó)在1960年代繼社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃（CAP， Community Action Program）之后，為了解決城市中心社區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力和就業(yè)問題而興建的一種非營(yíng)利組織，其主要功能是為低收入社區(qū)提供住房建設(shè)和居民就業(yè)培訓(xùn)。之所以說它是一種準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，就是指在結(jié)構(gòu)和功能上，它類似于政府但又不完全是政府，一方面，它是一個(gè)基于地方、由社區(qū)控制的組織，由鄰里居民選舉產(chǎn)生，有較為穩(wěn)定的財(cái)政經(jīng)費(fèi)來源，有開展社區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃的政府性職責(zé)，履行著部分的政府職能；另一方面，它又沒有憲法地位，雖有經(jīng)費(fèi)來源但沒有稅收基礎(chǔ)，也缺乏獨(dú)立使用資金的權(quán)力。在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)CDCs盡管有很多批評(píng)，但其成功的發(fā)展規(guī)劃和治理模式，確實(shí)搭建了私人部門、開發(fā)公司、基金會(huì)、政府部門以及銀行等多元主體之間合作的平臺(tái)和載體，為中低收入社區(qū)帶來了各種各樣的資金支持，提升了社區(qū)價(jià)值，改善了社區(qū)品質(zhì)，是一種較為成功的基層治理模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1990年代初，廣泛分布于美國(guó)各州主要城市的CDCs數(shù)量超過2000個(gè)，已經(jīng)累計(jì)建設(shè)了12500萬支付住宅單元，12600平方英尺（約合1171萬m2）的商業(yè)和工業(yè)空間，以及774萬個(gè)就業(yè)崗位National Congress for Community Economic Development， Reaching New Heights： Trends and Achievements of Community based Development Organizations. Washington， DC： Author， 2005.。endprint

（三） 私人化的鄰里政府：私人鄰里協(xié)會(huì)（Private Neighborhood Associations）。美國(guó)的大都市社區(qū)主要是由獨(dú)立住戶組成。自1960年代以來，在公民參與傳統(tǒng)復(fù)興和政治分權(quán)化的背景下，大城市的一些新建住宅區(qū)和高收入社區(qū)，為了更好地保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)、提供服務(wù)，以私人住戶為單元，普遍組建了一種自治化、私人化的鄰里組織——私人鄰里協(xié)會(huì)（Private Neighborhood Associations）Robert H.Nelson， “The Rise of the Private Neighborhood Association： A Constitutional Revolution in Local Government”， In [WTBX]The Property Tax， Land Use and Land Use Regulation[WTBZ]，edited by Dick Netzer； Northampton， Mass.： Edward Elder with the Lincoln Institute of Land Policy， 2003.或居住區(qū)協(xié)會(huì)（Residential Community Associations， RCAs）[WTBX]Residential Community Associations： Private Governments in the Intergovernmental System？ published by the U.S. Advisory Commission on Intergovernmental Relations. Washington，D.C.， May 1989.[WTBZ]，這是一種立足于鄰里、不受城市政府控制的“私人政府”。這種私人政府在法律上存在三種形式：住房業(yè)主協(xié)會(huì)（homeowners association， HOA）、公寓業(yè)主協(xié)會(huì)（condominium association）與合作制（cooperative），三者可統(tǒng)稱為“社區(qū)協(xié)會(huì)”（community associations）。根據(jù)社區(qū)協(xié)會(huì)研究所（the Community Associations Institute，CAI）的研究表明，自1970年代以來，這些鄰里組織得到了快速發(fā)展，如今美國(guó)近有50%的新建住宅都置于私人鄰里協(xié)會(huì)治理之下，截至2012年，全美國(guó)存在私人鄰里協(xié)會(huì)的社區(qū)總共有323600個(gè)，其中住房業(yè)主協(xié)會(huì)約有161800個(gè)（占總數(shù)的50 52%）、公寓業(yè)主協(xié)會(huì)約有145620個(gè)（約占45 48%）、合作制約有6472個(gè)（占總數(shù)的 2 3%），覆蓋大約6000多萬城市居民（見表1），這也是當(dāng)前美國(guó)大都市鄰里政府的主體組成部分。

（四） 鄰里聯(lián)合組織：鄰里聯(lián)盟。鄰里聯(lián)盟就是指在特定鄰里范圍內(nèi)，以獲得權(quán)力和控制、或以防止鄰里的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)衰退為目的，由多個(gè)鄰里組織聯(lián)合起來而設(shè)立的常設(shè)聯(lián)盟，以代表一個(gè)支持鄰里發(fā)展需求的有組織的共同聲音。當(dāng)今美國(guó)，無論在城市還是在郊區(qū)的許多地方，都存在這樣的鄰里聯(lián)盟，并且甚至存在一個(gè)街區(qū)聯(lián)盟的全國(guó)性網(wǎng)絡(luò)，代表地方社區(qū)的聲音Logan，J.and G.Rabrenovic， “Neighborhood Associations：their Issues，their Allies，and their Opponents”， Urban Affairs Quarterly，Vol.26， No.1，1990. pp.68 94. 。其中最著名的鄰里聯(lián)盟當(dāng)屬1970年代在芝加哥伍德朗社區(qū)（第60街和第63街之間），由100多個(gè)鄰里組織聯(lián)合組建而成的“臨時(shí)伍德朗組織”（TWO），它是一個(gè)以抵制社區(qū)低收入家庭被取代的鄰里聯(lián)盟組織。在20世紀(jì)70年代，TWO開始了一個(gè)廣泛種類的社會(huì)服務(wù)計(jì)劃，目前其管理著一個(gè)社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，擁有一筆420萬美元的總預(yù)算，每天服務(wù)7000人以上。在此基礎(chǔ)上，后來又創(chuàng)設(shè)了伍德朗社區(qū)發(fā)展委員會(huì)，努力創(chuàng)造著一個(gè)有活力的混合收入社區(qū)。這是在美國(guó)發(fā)起一個(gè)混合收入住房所有權(quán)項(xiàng)目的第一個(gè)組織，在這個(gè)項(xiàng)目中，中等收入家庭和低收入家庭將相鄰居住[美]馬克·戈特迪納、雷·哈奇森：《新城市社會(huì)學(xué)》，黃怡譯，上海譯文出版社2011年版，第236—237頁(yè)。。

三、 鄰里政府的社會(huì)評(píng)價(jià)與發(fā)展困境

（一） 社會(huì)評(píng)價(jià)

鄰里政府作為美國(guó)1960年代以來形成的旨在推動(dòng)地方化、民主化、權(quán)力分散化的鄰里私人化組織，是大都市多中心治理體系的有機(jī)組成部分，其在滿足多元化的基層需求方面發(fā)揮了顯著的作用。但同時(shí)也表明，鄰里政府具有典型的多樣性，不同性質(zhì)的鄰里政府所采取的治理手段不盡一致、效果也不一樣。

例如，與“社區(qū)發(fā)展公司”相比，“私人鄰里協(xié)會(huì)或居住區(qū)協(xié)會(huì)”（RCAs）表現(xiàn)出更加顯著的封閉性和排他性，這是因?yàn)椤癛CAs 對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)是基于自愿與合約，以集體一致的方式施行的。它具有三個(gè)特征：一是共享公共用地的所有權(quán)，能夠共同建設(shè)和使用大型公共服務(wù)設(shè)施，比如游泳池；二是購(gòu)買房產(chǎn)后，業(yè)主便自動(dòng)成為RCAs 的成員，必須遵守?cái)M定的契約、條件與限制（CC&R）；三是業(yè)主必須付費(fèi)，作為公共用地和公共服務(wù)設(shè)施的維持費(fèi)等等”羅思東：《美國(guó)城市中的鄰里組織與社區(qū)治理》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第2期。。

另外，作為一種政府與民眾之間權(quán)力再分配的產(chǎn)物，鄰里政府本身的發(fā)展受到諸多因素的影響。因此，很難從主觀上判斷出一個(gè)鄰里政府到底好還是不好，為此西方一些研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者，通過實(shí)證分析或理論研究的方法，對(duì)鄰里政府做出了褒貶不一的評(píng)價(jià)。如針對(duì)“社區(qū)發(fā)展公司（CDCs）”而言，美國(guó)的城市研究中心（Urban Institute）的實(shí)證研究結(jié)果表明，社區(qū)發(fā)展公司給社區(qū)帶來了多渠道資金，搭建了多元主體之間的合作網(wǎng)絡(luò)，顯著地提升了社區(qū)的房產(chǎn)價(jià)值，改善了整個(gè)社區(qū)的品質(zhì)。但也有批評(píng)者認(rèn)為，大多數(shù)社區(qū)發(fā)展公司都很小并且缺乏通過大尺度和綜合開發(fā)手段來扭轉(zhuǎn)社區(qū)衰退的能力；過于強(qiáng)調(diào)社區(qū)組織和動(dòng)員能力；沒有真正建立與地方社區(qū)的關(guān)系；缺乏對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的解決，等等威廉·洛爾：《從地方到全球：美國(guó)社區(qū)規(guī)劃100年》，張純編譯，《國(guó)際城市規(guī)劃》2011年第2期。。如對(duì)私人化的“鄰里協(xié)會(huì)”而言，根據(jù)社區(qū)協(xié)會(huì)研究所（the Community Associations Institute，CAI）所開展的關(guān)于美國(guó)“鄰里協(xié)議對(duì)居民財(cái)產(chǎn)價(jià)值的影響”的調(diào)查結(jié)果表明，絕大多數(shù)（70 78%）居民認(rèn)為鄰里協(xié)會(huì)“保護(hù)并提升”了他們的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，約20%左右的居民認(rèn)為“沒有什么區(qū)別”，僅有1 3%的人認(rèn)為“損害”了財(cái)產(chǎn)價(jià)值（圖1），但相應(yīng)地，對(duì)其也有很多批評(píng)者，例如有人認(rèn)為“鄰里協(xié)會(huì)隔離主義的目標(biāo)非常典型，即將財(cái)產(chǎn)保護(hù)與鄰里排斥的政治相互聯(lián)系起來”Robert Fisher， “Neighborhood Organizing： The Importance of Historical Context”， in W. Dennis Keating，et al. （eds.）， [WTBX]Revitalizing Urban Neighborhoods[WTBZ]， University Press of Kansas， 1996. p.42.。因此，鄰里政府作為一種重要的地方治理模式，是一種典型的政治行為，在整個(gè)發(fā)展過程中，一直充滿著各種社會(huì)爭(zhēng)議，其發(fā)展依然面臨著諸多瓶頸。endprint

（二） 發(fā)展優(yōu)勢(shì)與困境

在實(shí)際發(fā)展過程中，鄰里政府并不能算作完全的政府機(jī)構(gòu)，只是一個(gè)基于鄰里之間的私人化自治組織，是基層民眾針對(duì)鄰里共同關(guān)心的公共事務(wù)而開展自我組織、自我服務(wù)、自我管理的集體行為。私人性是其最大的特征，與政府保持一定的距離，獨(dú)立自主是其有效治理的一個(gè)前提和基礎(chǔ)，如根據(jù)CAI 2012年的實(shí)證研究表明，86%的鄰里民眾不喜歡政府對(duì)鄰里協(xié)會(huì)進(jìn)行控制和干預(yù)。與公共領(lǐng)域的城市政府相比，鄰里政府存在一些先天性的治理優(yōu)勢(shì)和能力Nelson， Robert H.， The Private Neighborhood： Will Homeowners Associations Lead to a Revolution in Local Government？ [WTBX]Regulation[WTBZ] 27（2）， 2004.，表現(xiàn)在：第一，在治理過程中，鄰里政府擁有根據(jù)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)來分配投票權(quán)的能力，這與城市政府依法實(shí)行的“一人一票”的做法存在根本區(qū)別。第二，對(duì)申請(qǐng)加入某個(gè)鄰里政府的人，可以采取很多方法加以區(qū)別或排斥，保持鄰里的同質(zhì)性，例如在一個(gè)以老年人為主的鄰里組織，可以排斥年輕人群體的進(jìn)駐，但作為公共性的城市政府，則沒有這個(gè)權(quán)限。第三，擁有銷售鄰里準(zhǔn)入權(quán)的能力，城市政府不能這樣做，否則就是腐敗行為。第四，擁有從事多種商業(yè)活動(dòng)的能力，如可以經(jīng)營(yíng)雜貨店、汽油站、出版報(bào)紙、經(jīng)營(yíng)餐館等，而諸多州的法律規(guī)定，城市政府則不能從事商業(yè)活動(dòng)。第五，擁有一種擔(dān)當(dāng)承諾、為未來不斷采取行動(dòng)的能力。第六，擁有可以根據(jù)與其他私人公司類似的規(guī)章規(guī)定，解雇現(xiàn)存不合格的員工、或雇傭新的職員等人事自由權(quán)，而城市政府要解雇員工難度很大。第七，具有根據(jù)部分業(yè)主的提議可以組建不同規(guī)模、不同形式的各種鄰里協(xié)會(huì)的能力，不像組建政府機(jī)構(gòu)那樣費(fèi)事和復(fù)雜。等等，正因?yàn)槿绱?，鄰里政府在基層社?huì)治理中，呈現(xiàn)了更大的靈活性和有效性，得到了一些社區(qū)居民的歡迎，尤其是獲得了一些高收入家庭的支持。

但任何事情都是兩面性的，鄰里政府以其有別于公共政府的特殊能力和運(yùn)作機(jī)制，也決定了它承受著一些難以克服的發(fā)展困境或沖突，又制約著其自身的發(fā)展。這主要表現(xiàn)在以下幾方面：第一，資金負(fù)擔(dān)。一般來說，城市政府作為地方政府體系，不需要向任何上級(jí)政府繳納稅收，并且經(jīng)常會(huì)獲得來自聯(lián)邦或州政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而與此相反，私人化鄰里政府是要求向市政府繳納財(cái)產(chǎn)稅或其他形式稅的，很難獲得來自政府部門的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)，它主要是通過服務(wù)收費(fèi)的方式獲取資金，缺乏像政府一樣的稅收支持系統(tǒng)，這就使得鄰里政府運(yùn)轉(zhuǎn)中依然存在著一定的資金壓力。第二，法律問題。從法律地位來說，私人化鄰里政府是跟私人商業(yè)社團(tuán)類似的非營(yíng)利組織，但它依然受制于州和城市政府的相關(guān)法律約束，所有治理行為不能違背相關(guān)法律法規(guī)。但是在現(xiàn)實(shí)中，鄰里政府經(jīng)常采取年齡、收入、膚色等手段，旨在排斥一些低收入群體或異質(zhì)性群體，這種做法顯然是一種違法行為。第三，參與困境。居民參與是保持基層鄰里治理有效性的重要保證，但研究表明，美國(guó)私人鄰里政府依然面臨著居民參與不足的問題，一方面，對(duì)居民來說，參與政治活動(dòng)和鄰里活動(dòng)必須得付出時(shí)間、精力和人力等成本，因此在一些實(shí)際活動(dòng)中，真正參與的居民只是一小部分而已；另一方面，對(duì)組織方來說，為了勸說市民參與集體行動(dòng)，就得讓市民獲得比參與成本更大的獲益或回報(bào)，或者確實(shí)能夠解決看得見的鄰里問題。第四，組織間沖突的困境。這一沖突主要包括鄰里政府與早已成立的其他社區(qū)組織之間的沖突、鄰里政府與市政廳之間的沖突（支持或干涉）等方面，但是在不同鄰里內(nèi)，其表現(xiàn)方式和程度不盡一致Douglas Yates， “Neighborhood Government”， [WTBX] Policy Sciences [WTBZ]3， 1972. pp.209 217.。第五，鄰里政府的終結(jié)或退出困境。特別是像私人鄰里協(xié)會(huì)，由于受經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化、城市設(shè)施建設(shè)等諸多因素的影響，沒有一個(gè)協(xié)會(huì)會(huì)永久地存在下去，總會(huì)有解散或退出的一天，但要解散的時(shí)候，到底采取什么樣的民主程序、資產(chǎn)如何分配等問題，至今尚沒有一個(gè)私人協(xié)會(huì)具有完備的措施和方法。第六，其他困境。除上述困境外，鄰里政府還面臨著服務(wù)范圍到底多少為宜（15—30萬人口）、是否能有效治理本轄區(qū)居民、是否真正能夠提高低收入社區(qū)居民的政治參與率等等諸多質(zhì)疑。

四、 結(jié)論與啟示

根據(jù)上述理論研究和實(shí)踐發(fā)展，對(duì)美國(guó)大都市區(qū)中的鄰里政府得出如下基本結(jié)論：第一，從公共政府視角來看，美國(guó)的基層鄰里政府是一種以私人化為主的自治組織，與真正的市政府、鎮(zhèn)政府等公共政府存在明顯的區(qū)別，鄰里政府不可能從法律上成為具有獨(dú)立性、完整性、公共性的城市政府（這樣的話，使得大都市區(qū)的政府體制更加碎片化），它是多中心治理和公共選擇治理理論的直接產(chǎn)物，是對(duì)規(guī)?；?、集權(quán)化政府治理體系的一種有效補(bǔ)充，為鄰里居民提供直接、便捷的服務(wù)，對(duì)促進(jìn)鄰里發(fā)育、社會(huì)成長(zhǎng)等方面發(fā)揮了一定的成效。第二，從推動(dòng)民主發(fā)展、促進(jìn)政府改革的視角來看，建立健全鄰里政府，是一項(xiàng)非常值得期待的治理方式和努力目標(biāo)。這是因?yàn)?，以快速回?yīng)基層民眾需求的各類鄰里政府，可以推動(dòng)停滯官僚機(jī)制的改革進(jìn)程，更重要的是，可以促使居民改變對(duì)政府和自己鄰里的態(tài)度，使得居民從“要不要參與”轉(zhuǎn)變到“如何參與”上來。第三，從發(fā)展前途來看，鄰里政府受到來自政府權(quán)力、城市建設(shè)、居民利益、設(shè)置基礎(chǔ)條件等多方面的影響，在其發(fā)展進(jìn)程中依然面臨諸多可見或不可見的障礙，因此，鄰里政府運(yùn)動(dòng)并不會(huì)在所有城市中同時(shí)推進(jìn)，仍有很長(zhǎng)的發(fā)展歷程。

鄰里政府作為美國(guó)大都市區(qū)分散化、多中心治理的時(shí)代產(chǎn)物，值得肯定的是，它在實(shí)踐治理中有很多亮點(diǎn)和成效，為大都市（區(qū)）治理提供了很多值得借鑒的有益經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)，其發(fā)展前景并不像我們?cè)氲哪敲礃酚^，仍有很多值得完善和修正的地方。綜上考慮，美國(guó)大都市區(qū)治理中出現(xiàn)的鄰里政府治理模式，可以為大都市治理得出如下幾個(gè)普遍性啟示：endprint