論地方政府競爭的法律規(guī)制

吳冀原

摘 要：中國改革開放三十余年，在經(jīng)濟方面取得了巨大的成就，一個重要的原因就是通過一定制度安排，促使地方政府間的競爭。地方政府競爭是一柄雙刃劍，既有利于地方政府創(chuàng)新，促進公共物品結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，加快經(jīng)濟增長；又容易造成地方保護主義，重復(fù)建設(shè)和無序競爭。因此對待地方政府競爭，要加強立法予以鼓勵、規(guī)范和協(xié)調(diào)，從而得出要建立競爭與合作相結(jié)合的模式，在相鄰區(qū)域內(nèi)建立合理的分工，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化，使區(qū)域經(jīng)濟能夠協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：制度競爭；地方政府競爭；法律規(guī)制

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）09-0297-03

一、地方政府競爭概念界定

政府間競爭的研究源于歐洲一體化的背景下學(xué)者們關(guān)于轄區(qū)政府間的關(guān)系的探討。德國法蘭克福金融與管理學(xué)院教授何夢筆先生最先借助歐美國家當前的政府競爭理論分析中國政府間競爭問題，他通過演化經(jīng)濟學(xué)理論則論證到，地方政府從一種不完整和不確定的信息狀態(tài)出發(fā)，而且競爭的一個主要功能是甄別、發(fā)現(xiàn)、創(chuàng)造新的知識。同樣也是德國學(xué)者柯武剛和史漫飛在其《制度經(jīng)濟學(xué)》一書寫道：“制度競爭（或體制競爭）概念突出了內(nèi)在規(guī)則和外在規(guī)則體系對于一個國家的成本水平從而對于國際競爭力的重要性。由于全球化——密集的貿(mào)易和更大的要素流動性——對高成本的制度系統(tǒng)會存在更加直接的反饋，由此會出現(xiàn)調(diào)整那些制度的必要性，不僅會出現(xiàn)被動的制度調(diào)整，而且可能會出現(xiàn)預(yù)先主動進行的調(diào)整?！?/p>

中國社會科學(xué)院馮興元教授認為，在聯(lián)邦制國家中，政府間關(guān)系總體上來看是競爭性的，政府之間、政府內(nèi)部部門之間以及政府與政府之外行為主體之間迫于選民和市場主體（企業(yè)等經(jīng)濟主體以及工會等非經(jīng)濟主體）的壓力，必須供給合意的非市場供給的產(chǎn)品和服務(wù)，以滿足當?shù)鼐用窈徒M織的要求。在居民和資源都可以自由流動（即擁有退出權(quán)）的前提下，只有那些提供了最優(yōu)非市場供給產(chǎn)品和服務(wù)的政府才能夠吸引并穩(wěn)固居民和資源在當?shù)卦?。類似于企業(yè)之間的競爭，政府之間、政府內(nèi)部部門之間以及政府與政府之外行為主體之間為了提高自身的吸引力，就會圍繞居民和資源相互競爭[1]。何夢筆教授的影響較大，其核心觀點可以概括為，政府間競爭，是指政府之間圍繞有形和無形資源的競爭，包括直接競爭和間接競爭、橫向競爭和縱向競爭。政府間競爭在很大程度上表現(xiàn)為制度競爭或體制競爭。該定義實際上是廣義的政府競爭概念，包括國別政府間、地方政府間以及中央政府與地方政府間的競爭，外延可以引申到政府和企業(yè)間的競爭。

此外，從廣義上講，政府競爭除了在政府橫向間發(fā)生外，在政府的縱向間也可能發(fā)生，中央政府和地方政府之間不僅存在著博弈關(guān)系，而其還存在一定的競爭關(guān)系。

二、地方政府競爭理論根源分析

（一）地方政府競爭理論歷史學(xué)分析

通過分析中國先秦史和近代歐洲史，發(fā)現(xiàn)許多類似之處。首先，戰(zhàn)爭始終貫穿于這兩個時期。在中國的先秦時期，無論“尊王攘夷”的春秋五霸時期，還是在實現(xiàn)大一統(tǒng)戰(zhàn)國七雄時期，戰(zhàn)爭始終是當時國家生活的主題。在歐洲近代，戰(zhàn)爭同樣也是當時每個民族國家的國家生活主題。其次，無論是中國先秦時期諸侯國實現(xiàn)諸侯盟主地位和謀求國家大一統(tǒng)的任務(wù)，還是歐陸列強實現(xiàn)歐洲大陸霸主的地位，他們必須以國家實力為后盾，以戰(zhàn)爭為手段。這個時期國家間的競爭非常激烈，每個國家都非常開放，以竭盡全力吸引人力資源、財力資源、文化資源，從而謀求競爭的主動權(quán)。國家間的競爭最終可以歸結(jié)于背后制度的競爭，在當時的特定歷史環(huán)境，各種資源是可以自由流動，雖然當時各國治下的臣民不享有今天我們稱之為的“退出權(quán)”，但是由于但是各國囿于國家能力所限，國家政權(quán)對社會的控制程度沒有達到今天這種嚴密程度，各國治下的臣民擁有比較充分的遷徙自由。因此，地方政府間的競爭從國家產(chǎn)生之日就存在。

（二）地方政府競爭理論經(jīng)濟史分析

不同地方政府間的制度競爭簡稱政府競爭，源于布雷頓原先強調(diào)的“競爭性政府”（competitive governments）概念[2]。其實在亞當·斯密時代，已經(jīng)有學(xué)者對其進行了研究，誠如亞當·斯密先生所說：“土地是不能移動的，而資本則容易移動。土地所有者，必然是其地產(chǎn)所在國的一個公民。資本所有者則不然，他很可能是一個世界公民，他不一定要附著于那一個特定國家。一國如果為了要課以重稅，而多方調(diào)查其財產(chǎn)，他就要舍此他適了。他移動資本，這資本前此在該國所經(jīng)營的一切產(chǎn)業(yè)，就會隨之停止。耕作土地的是資本，使用勞動的是資本。一國稅收如有驅(qū)逐國內(nèi)資本的傾向，那么，資本被驅(qū)逐出去多少，君主及社會兩方面的收入源泉，就要涸竭多少?！盵3]

（三）地方政府競爭理論的經(jīng)濟學(xué)分析

地方政府競爭理論有兩個重要的經(jīng)濟學(xué)的思想淵源，一個來源是蒂波特（Tiebout），他強調(diào)居民通過“用腳投票”來引發(fā)類似市場競爭的轄區(qū)間競爭，從而成為解決政府稅收、公共產(chǎn)品供給與居民偏好相匹配的基本機制；另一個來源是哈耶克（Hayek），他提出的“分散性知識”[4] 要求決策權(quán)與知識對稱分布的理論，強調(diào)居民對公共產(chǎn)品偏好的地域異質(zhì)性以及中央政府對此知識的缺乏，因此即便不考慮轄區(qū)間的競爭，把管理公共產(chǎn)品的供給和相應(yīng)的財權(quán)盡量下放給地方就能提高社會福利，除非某種公共產(chǎn)品有很強的地區(qū)溢出效應(yīng)[5]。

三、地方政府競爭的條件

（一）地方政府競爭的前提條件

1.地方政府具有獨立的利益。地方政府這種利益是廣義的，不僅包括經(jīng)濟方面的，而其還包括其他方面，比如政治利益。所謂政府獨立的經(jīng)濟利益是指這些利益為本地區(qū)政府及其轄區(qū)內(nèi)居民所有，不會被上級政府或者其他轄區(qū)無償平調(diào)走或者共享。改革開放前，各個地區(qū)的收益都由上級政府決定，地區(qū)和企業(yè)創(chuàng)造的利潤必須上繳，對自己轄區(qū)內(nèi)的資源沒有最后的處置權(quán)，可以說政府沒有獨立的經(jīng)濟利益。改革開放后，地方政府擁有轄區(qū)內(nèi)資源支配性產(chǎn)權(quán)，擁有了獨立的經(jīng)濟利益。改革為地方政府競爭提供了條件，但這并不是地方政府競爭的動因。因此，政府擁有獨立的經(jīng)濟利益，才會具有競爭意識和競爭行為，獨立的經(jīng)濟利益是政府競爭的經(jīng)濟基礎(chǔ)[6]。endprint

2.地方政府具有獨立的決策權(quán)力。這種地方政府的獨立的決策權(quán)力只是相對的，政府具有獨立的利益或者獨立的產(chǎn)權(quán)，就隱含了政府有支配、使用、處置轄區(qū)內(nèi)政府資源產(chǎn)權(quán)的權(quán)利。但是光有對轄區(qū)資源的使用、處置權(quán)還不足以導(dǎo)致政府競爭，政府還必須具有依照憲法和法律供給制度、干預(yù)市場、提供市場經(jīng)濟其他主體所需要的公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品的權(quán)利。各個政府對這些權(quán)利的使用是有差異的，這些差異會引起影響社會資源的配置，如果是有意識地在使用權(quán)利時產(chǎn)生差異，就會產(chǎn)生競爭。這種地方政府具有獨立的決策權(quán)力在法律上主要表現(xiàn)為地方政府的立法權(quán)。

3.地方政府能夠分享制度競爭收益。政府競爭是有風(fēng)險、有成本的，如果政府競爭所獲得的收益不能彌補競爭所支出的成本，政府就不會冒風(fēng)險與其他地區(qū)進行競爭。而且競爭的強度與積極性與競爭收益分享率成正比，與競爭風(fēng)險和成本成反比，收益率越高、風(fēng)險越低、成本越低，競爭的強度就會越大，競爭的積極性也就會越高，競爭就越激烈。地方政府分享制度競爭所帶來的利益主要表現(xiàn)為，地方政府一方面獲得豐厚的財政收入以及各種優(yōu)惠政策，另一方面地方政府領(lǐng)導(dǎo)人在仕途上獲得升遷。

（二）地方政府競爭的假設(shè)條件

地方政府競爭包括三個假設(shè)條件：地方政府有限理性、資源的有限性、地方政府間的合作性博弈。

地方政府有限理性源自人的有限理性理論和休謨的不可知論。政府作為一個市場主體和利益主體，與企業(yè)和居民是一樣的，總是追求政府利益最大化、或者成績最大化、或者轄區(qū)內(nèi)綜合利益最大化。這是政府理性的“人格”使然。但是政府并不是萬能的，在與其他地方政府的競爭、與企業(yè)和居民的合作性博弈中，信息是有限的，手段也是有限的。因此，政府所具有的理性是有限理性。

資源的有限性，如果資源無限，則不存在著競爭。地方政府之間的競爭同樣也是如此，如果地方財政收入無限多，政府高級干部的位置無限多，則地方政府間就不存在競爭，但是事實卻不是如此，所以政府競爭暗含了資源有限這樣一個假設(shè)。

合作性博弈。政府之間的競爭，必然伴隨著地方保護主義，或者以鄰為壑，但是從總體上來講，還是一種合作性競爭，用博弈理論講，就是合作性博弈，否則就會上演三個和尚沒水喝的鬧劇。競爭行為受憲法和上級政府的監(jiān)督；二是如果采取非合作的策略必然會導(dǎo)致其他地方報復(fù)，保護主義的“經(jīng)濟租”就會耗散，實現(xiàn)低水平的競爭均衡；三是地方政府之間的博弈是重復(fù)性博弈，正因為是多次性的，所以投機的概率較低。對于一個理性的政府及其領(lǐng)導(dǎo)人，選擇既合作又競爭是最優(yōu)策略。而選擇這一策略前，都是假設(shè)其他地方政府會采取合作策略。所以，合作性博弈也是政府競爭的一個假設(shè)條件[6]。

四、地方政府競爭的負面影響

（一）市場分割，地方保護主義盛行

市場分割主要指一國范圍內(nèi)各地方政府為了本地的利益，通過行政管制手段，限制外地資源進入本地市場或限制本地資源流向外地的行為中國地方市場分割與地方保護主義現(xiàn)象是地方政府之間相互博弈的結(jié)果。由于地方政府官員也服從“經(jīng)濟人”假設(shè)，他們會通過成本—收益分析決定自己的行為。在漸進改革過程中，地方政府掌握了越來越多的經(jīng)濟資源和權(quán)力，使它們可以像獨立的經(jīng)濟主體那樣進行決策和選擇。當其他政府采取協(xié)作策略或允許要素自由流動時，本轄區(qū)的最優(yōu)策略是實行要素管制策略，在保證本轄區(qū)資源穩(wěn)定的前提下，通過吸引其他轄區(qū)的資源而增加本政府的收益水平。當所有地方政府均以這種策略行事時，最終形成一種囚徒困境，即市場分割，地方保護主義蔓延[7]。1993年，中國出臺《反不正當競爭法》，一個主要的目的就是為了破除地方保護主義。

（二）重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴重

在競爭性領(lǐng)域、民營經(jīng)濟為投資主體的情況下，由于逐利動機，決定了利潤高的領(lǐng)域必然會出現(xiàn)集中性的投資。一方面，在非競爭性領(lǐng)域，隨著地方政府競爭的加劇，更多的地方政府會在相同類型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投入資金，導(dǎo)致像機場、港口等大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重復(fù)率提高。另一方面，在競爭性領(lǐng)域，由于地方政府擁有投資權(quán)利和擁有較多的國有企業(yè)，地方政府追求自我利益的經(jīng)濟人本性決定了其必然將資金投向價高稅大的項目，對由中央控制的投資項目，地方政府為了地方利益，不管有沒有條件也會競爭上新項目。這就導(dǎo)致了中國轉(zhuǎn)軌時期存在的一個特有的現(xiàn)象——“過度競爭”。“惡性競爭”則是指“價格小于邊際成本的定價行為?！盵8]因此，筆者認為，所謂過度競爭是指參與某個市場競爭的任何一家企業(yè)的期望利潤都小于零的狀態(tài)。過度競爭就是“沒有贏家”的市場競爭狀態(tài)。

（三）無序競爭有損轄區(qū)內(nèi)的福利水平

在招商引資成為一些地方的主要任務(wù)以后，地方政府就會采取各種措施（土地審批、稅收減免等）吸引外來資金流入本地區(qū)域，導(dǎo)致了一些領(lǐng)域無序競爭的出現(xiàn)，直接后果是整個區(qū)域的福利水平下降。這種情況在中國轉(zhuǎn)型時期表現(xiàn)得尤為明顯，財政壓力、升遷欲望促使地方政府在招商引資過程中不惜血本，工業(yè)用地零地價甚至低價，而居民住宅用地則節(jié)節(jié)攀升，導(dǎo)致高房價。

因此，當各地方政府只從本地區(qū)利益出發(fā)，又缺少有效的外部約束的情況下，這種地區(qū)間的非合作惡性競爭只會繼續(xù)進行下去。

五、地方政府競爭之規(guī)制

完善地方政府間的競爭需要實現(xiàn)憲政秩序下不同地方政府間的制度競爭。在聯(lián)邦制國家中，政府間關(guān)系總體上來看是競爭性的，政府之間、政府內(nèi)部部門之間以及政府與政府之外行為主體之間迫于選民和市場主體（企業(yè)等經(jīng)濟主體以及工會等非經(jīng)濟主體）的壓力，必須供給合意的非市場供給的產(chǎn)品和服務(wù)，以滿足當?shù)鼐用窈徒M織的要求。類似于企業(yè)之間的競爭，政府之間、政府內(nèi)部部門之間以及政府與政府之外行為主體之間為了提高自身的吸引力，就會圍繞居民和資源相互競爭。而中國是社會主義國家，公有制經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中占主導(dǎo)地位，既然地方政府可以對相當一部分國有資產(chǎn)享有出資人權(quán)益，這就表明地方政府相對獨立的利益主體地位。因此，筆者認為，地方政府間的制度競爭理論同樣可以適用于中國這種轉(zhuǎn)型時期的單一制國家政體，并且這種理論也是潛移默化地影響中國的國家政權(quán)建設(shè)。endprint

同時，新制度經(jīng)濟學(xué)家通過對歐美經(jīng)濟史研究表明：“在決定一個國家經(jīng)濟增長和社會發(fā)展方面，制度具有決定性的作用。”而經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的可持續(xù)性需要不斷制度創(chuàng)新和制度變遷。市場主體通過行使市場退出權(quán)，對“制度市場”中不同地方政府提供的“制度產(chǎn)品”做出理性的評判，選擇出在市場主體看來效費比最高的“制度產(chǎn)品”，從而進入能提供高效費比制度產(chǎn)品的地區(qū)進行投資。這樣就對制度的供給者產(chǎn)生了一種競爭壓力，這種壓力成為促使它不斷進行制度創(chuàng)新和制度變遷的動力。

實現(xiàn)地方政府之間制度競爭的重要制度前提是它必須在憲政秩序下進行?！爸贫仁袌觥焙推胀ǖ漠a(chǎn)品市場相似，同樣會出現(xiàn)競爭的違反者和競爭的失敗者。憲政秩序下的制度市場要對制度競爭的失敗者和弱者施以援助之手，以免被制度市場所拋棄。在這個市場中，中央政府需要扮演兩個角色，首先是“制度市場”的監(jiān)管者，這個角色類似于商品市場中的公平交易委員會。中央政府維護“制度市場”中公平而有效的競爭，消除地方政府制定以鄰為壑的法規(guī)，維護全國統(tǒng)一的大市場。筆者認為，這個角色由中央政府中的立法機關(guān)或者司法機關(guān)擔(dān)任比較合適。中央政府所扮演的第二個角色是救助地方政府競爭中的失敗者，這些失敗者既可能是在制度競爭中失敗者，也可能是由于這些地區(qū)先天稟賦不足（主要是自然條件惡劣、自然資源匱乏、缺乏區(qū)位優(yōu)勢）而在競爭中失敗，比如，曾是中國最大的重工業(yè)基地的東北地區(qū)，在1995—2005年十年中東北經(jīng)濟整體不景氣，因此可以認為東北是在與東部沿海地區(qū)進行制度競爭的失敗者，中央政府在東北復(fù)興的戰(zhàn)略中對東北地區(qū)給予了大量的財政援助和金融支持。第二種失敗者就是通常我們所說的老、少、邊、窮地區(qū)，中央政府主要是通過財政轉(zhuǎn)移支付制度來對其進行救助。

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[責(zé)任編輯 魏 杰]endprint