環(huán)境監(jiān)管失職罪刑法適用之完善對(duì)策

阮文杰　李艷娜　奚亞一

摘 要：作為瀆職犯罪的一種，環(huán)境監(jiān)管失職行為的入刑，表明了中國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視與遠(yuǎn)見(jiàn)。自環(huán)境監(jiān)管失職罪從1997年《刑法》修訂入刑適用至今，本罪在司法實(shí)踐中，已出現(xiàn)不少法律適用上的困惑與難題亟需妥善解決。主要從環(huán)境監(jiān)管失職罪的實(shí)施現(xiàn)狀、存在問(wèn)題、國(guó)外的相關(guān)規(guī)定以及中國(guó)所應(yīng)采取的相關(guān)對(duì)策為視角，探求針對(duì)環(huán)境監(jiān)管失職犯罪實(shí)施的完善對(duì)策，以期為環(huán)境保護(hù)起到加強(qiáng)作用。

關(guān)鍵詞：環(huán)境監(jiān)管失職罪；現(xiàn)狀；入刑標(biāo)準(zhǔn)；措施

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）09-0289-05

一、環(huán)境監(jiān)管失職罪概述

環(huán)境監(jiān)管失職罪是指負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或不認(rèn)真履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡嚴(yán)重后果的行為[1]。

新《刑法》第408條規(guī)定，犯有環(huán)境監(jiān)管失職罪的，處三年以下有期徒刑或者拘役”。它是一種國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職犯罪，是1997年《刑法》修訂時(shí)，從原《刑法》規(guī)定的玩忽職守罪中分離出來(lái)單獨(dú)規(guī)定的。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)對(duì)環(huán)境違法行為追究對(duì)象只限于污染企業(yè)的自然人和單位，卻忽視了主管環(huán)境監(jiān)管工作的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，在1997年刑法修訂以前，中國(guó)對(duì)監(jiān)管環(huán)境保護(hù)工作的主管人員，追究的責(zé)任也只是限于行政責(zé)任。但是環(huán)境污染后果的嚴(yán)重性與對(duì)環(huán)境責(zé)任人員尤其是環(huán)境監(jiān)管人員因?yàn)^職所承擔(dān)的環(huán)境行政責(zé)任或者民事責(zé)任已嚴(yán)重不成比例。為嚴(yán)肅執(zhí)法、督促環(huán)境監(jiān)管人員依法履行其職責(zé)，1997年刑法增加了環(huán)境監(jiān)管失職罪，以發(fā)揮刑法的威懾作用，保護(hù)環(huán)境、懲治犯罪。

全國(guó)第一起環(huán)境監(jiān)管失職罪的判定發(fā)在2001年，山西省晉城市中級(jí)人民法院對(duì)一起環(huán)境監(jiān)管失職案件作出終審判決，陽(yáng)城縣環(huán)保局原局長(zhǎng)趙璋信和原副局長(zhǎng)趙余庫(kù)因犯“ 環(huán)境監(jiān)管失職罪”，分別被判處有期徒刑6 個(gè)月和有期徒刑8 個(gè)月（緩刑一年）。

該案基本案情：2000 年4 月下旬，東峪莊村發(fā)生村民群體中毒現(xiàn)象。5 月初，陽(yáng)城縣環(huán)保局對(duì)新聯(lián)友化工公司排放廢水取樣監(jiān)測(cè)，查明廢水COD 超標(biāo)，下令該公司停產(chǎn)整頓。中毒事件中共有79 人出現(xiàn)中毒癥狀，先后有49 人住院診治，造成直接經(jīng)濟(jì)損失1 472 119.92 元。2000 年5 月4 日，衛(wèi)生部門(mén)對(duì)這一中毒事件作出了“隱匿性化中毒”的結(jié)論。經(jīng)國(guó)家衛(wèi)生部和省衛(wèi)生廳組織專(zhuān)家進(jìn)行調(diào)查分析，東峪莊村民中毒事件系因東峪莊飲用水源被化學(xué)物污染引起的中毒事件；致病毒物為硫氰酸鹽[2]。事故發(fā)生后，省、市環(huán)境保護(hù)部門(mén)聯(lián)合組成了污染事故調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)組，投入大力人力進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果認(rèn)定：東峪莊村民中毒事件是一起重大水污染事故。進(jìn)過(guò)一審、二審審查，最終做出有罪判決。從上述基本案件可以簡(jiǎn)單得出環(huán)境監(jiān)管失職罪的主要構(gòu)成要件。

二、環(huán)境監(jiān)管失職罪的構(gòu)成要件

（一）客體要件

本罪侵犯的客體是國(guó)家對(duì)保護(hù)環(huán)境防治污染的管理制度。環(huán)境是人類(lèi)自身賴(lài)以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。保護(hù)環(huán)境是一切單位和每個(gè)公民應(yīng)盡的義務(wù)，更是環(huán)境保滬部門(mén)及其工作人員的職責(zé)。環(huán)境保護(hù)部門(mén)的工作人員，因嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，造成重大環(huán)境污染事故，導(dǎo)致公私財(cái)物重大損失或者人員傷亡的，是一種嚴(yán)重的瀆職行為，直接危害了環(huán)境保護(hù)部門(mén)的正常管理活動(dòng)，因此，必須依法予以刑事制裁[3]。

（二）客觀要件

本罪在客觀表現(xiàn)出了嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任的行為，造成了“重大環(huán)境污染事故”，“公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡嚴(yán)重后果”。具體表現(xiàn)為：

第一，環(huán)境監(jiān)管人員具有嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任的行為。不負(fù)責(zé)任是指行為人具有國(guó)家《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋保護(hù)法》等法律及其他有關(guān)法律的相關(guān)規(guī)定的環(huán)境保護(hù)部門(mén)監(jiān)管人員具有保護(hù)環(huán)境的職責(zé)，而不認(rèn)真履行相關(guān)義務(wù)的行為。

第二，出現(xiàn)了“重大環(huán)境污染事故”、“公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡嚴(yán)重后果。本罪是結(jié)果犯，必須以危害后果的發(fā)生作為定罪量刑的法律依據(jù)。根據(jù)1999年9月16日最高人民檢察院發(fā)布實(shí)施的《關(guān)于人民檢察院直接受理立案?jìng)刹榘讣笜?biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》（試行）的規(guī)定，涉嫌下列情形之一的環(huán)境監(jiān)管失職行為，應(yīng)予立案：造成直接經(jīng)濟(jì)損失30萬(wàn)元以上的；造成人員死亡1人以上，或者重傷3人以上或者輕傷10人以上的；使一定區(qū)域內(nèi)的居民的身心健康受到嚴(yán)重?fù)p害的；其他致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡嚴(yán)重后果的情形。

第三，環(huán)境監(jiān)管人員的不負(fù)責(zé)任的行為與危害后果之間必須具有直接的因果聯(lián)系。

（三）主體要件

本罪主體是特殊主體，即是負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。具體是指在國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)、縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)從事環(huán)境保護(hù)工作的人員，以及在國(guó)家海洋行政主管部門(mén)、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)和各級(jí)公安、交通、鐵路、民航管理部門(mén)中，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理的人員。此外，縣級(jí)以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門(mén)中依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理的人員，也可以構(gòu)成本罪的主體。負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)，既包括對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理工作的各級(jí)環(huán)境行政主管部門(mén)，也包括環(huán)境保護(hù)的協(xié)管部門(mén)，即依照有關(guān)法律規(guī)定對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理的其他部門(mén)[4]。

以上可見(jiàn)，環(huán)境監(jiān)管失職罪的主體范圍很廣，并不局限于某一環(huán)境保護(hù)部門(mén)。只要負(fù)有對(duì)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)義務(wù)就能夠構(gòu)成本罪主體。

（四）主觀方面特征

本罪的主觀方面包括故意和過(guò)失，故意形式主要表現(xiàn)為間接故意，即負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的義務(wù)人明知或者應(yīng)該知道自己的行為會(huì)帶來(lái)一定危害后果而放任其發(fā)生，過(guò)失即是行為人針對(duì)發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴(yán)重后果而言，是應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)卻由于疏忽大意而沒(méi)有預(yù)見(jiàn)或者雖然預(yù)見(jiàn)但卻輕信能夠避免，以致發(fā)生了這種嚴(yán)重后果。endprint

三、環(huán)境監(jiān)管失職罪的實(shí)施現(xiàn)狀

雖然環(huán)境監(jiān)管失職罪在1997年已經(jīng)寫(xiě)進(jìn)《刑法》，但是對(duì)本罪的實(shí)施上，現(xiàn)實(shí)的做法有點(diǎn)束之高閣，一直以來(lái)以冷條款自居。2001年全國(guó)第一次開(kāi)始實(shí)施環(huán)境監(jiān)管失職罪以來(lái)，隨著環(huán)境監(jiān)管失職罪的首次運(yùn)用于，本罪逐漸被運(yùn)用開(kāi)來(lái)，直至2013年，中國(guó)典型的環(huán)境監(jiān)管失職案已有不少個(gè)，本文梳理了從北大法寶查找的僅被收錄的三個(gè)環(huán)境監(jiān)管失職罪精華案件以及最近的幾個(gè)案件，我們可能會(huì)發(fā)現(xiàn)某些環(huán)境監(jiān)管失職罪的問(wèn)題。

從上述案件中可以看出，中國(guó)環(huán)境監(jiān)管失職罪適用時(shí)反映的幾個(gè)問(wèn)題：

（一）環(huán)境監(jiān)管失職罪的使用主體過(guò)窄

從表格中可以看出，被告主體僅局限于環(huán)保官員，而對(duì)具有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的其他部門(mén)的行政責(zé)任人員甚至是政府人員的行為則不管不問(wèn)。從這一現(xiàn)象變相地縮小了環(huán)境監(jiān)管人員的主體范圍，嚴(yán)重背離法律的宗旨。中國(guó)的政治體制下，一向喜歡把黨員身份作為自己責(zé)任的緩和器，出現(xiàn)責(zé)任首先是黨內(nèi)處分，接著才是行政處分，最后是刑事責(zé)處罰?；蛟S這就是政府官員除了貪污罪外極少涉及到刑事責(zé)任的原因。

（二）環(huán)境監(jiān)管失職罪的處罰力度過(guò)輕

從上述內(nèi)容可以看出，中國(guó)的環(huán)境監(jiān)管失職罪判處的刑罰都比較輕，不但宣告刑比較輕，實(shí)行刑更輕。如上述表格中被判環(huán)境監(jiān)管失職罪的王某，其被判處有期徒刑6個(gè)月，但是他同時(shí)被宣告緩刑，所以，一般情況下，王某是不會(huì)被執(zhí)行有期徒刑的。而接下來(lái)的幾個(gè)案子，處罰最重是有期徒刑二年6個(gè)月，稍微有人表現(xiàn)出良好的認(rèn)罪態(tài)度，具有自首情節(jié)，就會(huì)被判處緩刑。之所以如此，最主要的原因或許就是中國(guó)刑法規(guī)定的法定刑罰羈輕?？梢詮纳享?yè)表格中看出，環(huán)境監(jiān)管失職罪的最高刑只有三年。

另外，環(huán)境監(jiān)管失職罪處罰較輕還體現(xiàn)在它的立案標(biāo)準(zhǔn)方面。環(huán)境監(jiān)管失職罪作為典型的結(jié)果犯，必須造成重大的環(huán)境污染事故或者造成嚴(yán)重公私財(cái)產(chǎn)損害。作為一種起訴限制，沒(méi)有達(dá)到人民檢察院公布的環(huán)境監(jiān)管失職罪的立案標(biāo)準(zhǔn)，很多環(huán)境監(jiān)管人員都合理地置身事外。

（三）環(huán)境監(jiān)管失職罪這一罪名的適用力度不夠大

上述案雖然只是幾個(gè)精選的案件，卻具有較好的代表性。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2003年1月至2008年9月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共查辦的環(huán)境瀆職犯罪331人之中，環(huán)境管失職案93人，并逐年呈上升趨勢(shì)[8]。值得注意的是，五年之中被判處環(huán)境監(jiān)管失職罪的是93人，扣除不移交起訴的，五年內(nèi)每年就幾個(gè)環(huán)境監(jiān)管失職案。所以，由此可見(jiàn)，環(huán)境監(jiān)管失職罪適用頻率之低。

四、法律應(yīng)對(duì)

為了更好地貫徹保護(hù)環(huán)境政策、做好環(huán)境保護(hù)的事前預(yù)防工作與事后懲治工作全方位的威懾環(huán)境犯罪行為人，環(huán)境監(jiān)管失職罪的立法完善與依法實(shí)施是我們做好環(huán)境法治的的必備工作。針對(duì)上述的環(huán)境監(jiān)管失職罪的實(shí)施問(wèn)題，本文覺(jué)得以下對(duì)策是有必要實(shí)施的。

（一）立法完善環(huán)境監(jiān)管失職罪主體

1.各級(jí)地方人民政府

從上文已經(jīng)得知，實(shí)踐中，環(huán)境監(jiān)管失職罪的主體只有環(huán)保局官員被適用，但是根據(jù)法律規(guī)定，環(huán)境監(jiān)管失職罪適用于任何跟環(huán)境報(bào)護(hù)工作有關(guān)的行政官員。所以政府工作人員應(yīng)當(dāng)被納入環(huán)境監(jiān)管失職罪主體范圍。這不僅在理論上是可行的，而且在實(shí)踐上必要的。

（1）將地方政府納入環(huán)境監(jiān)管失職罪主體具有法律上的合法性

首先，根據(jù)《刑法》第408 條的規(guī)定，環(huán)境監(jiān)管失職罪是指負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴(yán)重后果的行為。由此可見(jiàn)，環(huán)境監(jiān)管失職罪的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，而不限于環(huán)保部門(mén)的工作人員。

根據(jù)中國(guó)國(guó)家體制，環(huán)保局隸屬于是地方政府，只是環(huán)保局的職能專(zhuān)業(yè)化了。但是環(huán)保局作為政府的專(zhuān)業(yè)化部門(mén)行使保護(hù)環(huán)境的、治理環(huán)境污染的責(zé)任。但是從邏輯上看來(lái)，環(huán)保局的作用就是政府權(quán)力義務(wù)的一部分，所以，各級(jí)地方政府官員也是環(huán)境保護(hù)的部門(mén)，負(fù)有環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，符合環(huán)境監(jiān)管失職罪的主體構(gòu)成要件。

其次，《環(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。1996年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》規(guī)定，地方各級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)干部不得違反國(guó)家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理法規(guī)，擅自批準(zhǔn)建設(shè)未經(jīng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，凡違反規(guī)定的，必須追究有關(guān)審批機(jī)關(guān)和審批人員的責(zé)任[9]。

（2）將地方政府納入環(huán)境監(jiān)管失職罪主體具有事實(shí)上的合理性

環(huán)保局或者是其他具有環(huán)境保護(hù)職能的部門(mén)，都是隸屬于各級(jí)地方政府的，都是為了實(shí)現(xiàn)地方政府的行政職能的。但是這種隸屬性、這種尷尬的地位使得環(huán)保局人微言輕。很多情況下，當(dāng)?shù)卣疄榱艘M(jìn)外資增加本地GDP，不惜以環(huán)境利益為代價(jià)，即使環(huán)保局的環(huán)評(píng)結(jié)果具有現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)性性。甚至在某種情況下，政府官員還會(huì)充當(dāng)環(huán)保局的說(shuō)客來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提升自己在任期間的業(yè)績(jī)。所以在某種情況下，環(huán)境事故的根源不只是環(huán)保局的監(jiān)管不力，某種情況下，是與政府部門(mén)分不開(kāi)的。典型案件就是發(fā)生在去年的云南曲靖鉻渣污染事件中“癌癥村”的出現(xiàn)。

云南曲靖陸良化工企業(yè)要在陸良縣興隆村建廠時(shí)，當(dāng)?shù)卣畧?zhí)意堅(jiān)持引進(jìn)該化工廠的原意就是為了提升本地經(jīng)濟(jì)GDP增長(zhǎng)，縣政府領(lǐng)導(dǎo)和縣環(huán)保局副局長(zhǎng)親自到到當(dāng)?shù)卣f(shuō)服村支書(shū)，最終造成30多人死于癌癥。不幸的是，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局和縣政府領(lǐng)導(dǎo)人都沒(méi)有被提起刑事訴訟。在這類(lèi)案件中，環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與達(dá)標(biāo)排放是不能保證污染不發(fā)生的，因?yàn)榄h(huán)境污染是一個(gè)由量變到質(zhì)變的過(guò)程。所以要想真正預(yù)防此類(lèi)案件的發(fā)生，政府的態(tài)度是很重要的。一旦出了事故，只追究環(huán)保局的責(zé)任是不能從根源上解決問(wèn)題的。

所以，把環(huán)境監(jiān)管失職罪適用主體延伸到政府領(lǐng)域公務(wù)人員，具有法律上的合法性又具有中國(guó)特色下的事實(shí)上的合理性。

2.降低環(huán)境監(jiān)管失職罪的立案標(biāo)準(zhǔn)，提高環(huán)境監(jiān)管失職罪的法定刑endprint