關(guān)于地鐵出入口與周邊商業(yè)地產(chǎn)地下接駁管理的探討

賈興明　趙小輝

摘 要：近幾年來，隨著全國許多大中型城市的地鐵項目（包含城市軌道交通項目）的大規(guī)模上馬，有關(guān)地鐵的交通接駁和地下空間利用開發(fā)日漸受到社會關(guān)注。在調(diào)研國內(nèi)地鐵建設(shè)地下接駁管理的基礎(chǔ)上，以杭州地鐵為例，分析地鐵車站出入口設(shè)置與周邊商業(yè)地產(chǎn)主要通過地下聯(lián)絡(luò)通道的無縫接駁管理問題，對其規(guī)劃、建設(shè)、權(quán)屬、費用分擔(dān)、地下空間利用開發(fā)等進行探討。

關(guān)鍵詞：地鐵；出入口；接駁；管理

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）09-0209-02

緒言

軌道交通（地鐵）作為城市客流運輸?shù)墓歉桑袚?dān)了大量客流，同時，它需要其他交通方式的有效接駁，包括地面公交、出租車、小轎車、自行車、步行等方式，以最大限度發(fā)揮軌道交通作為公交骨干的作用。在與地鐵接駁上，需要考慮有關(guān)公交線路、?？空军c、公共停車場設(shè)置，以及合理布局、科學(xué)配置資源等內(nèi)容，以方便乘客、最大限度疏散客流。本文主要討論地鐵車站建設(shè)中，車站出入口設(shè)置與周邊商業(yè)地產(chǎn)主要通過地下聯(lián)絡(luò)通道的無縫接駁管理問題，對其規(guī)劃、建設(shè)、權(quán)屬、費用分擔(dān)等進行探討。

隨著城市土地資源稀缺與城市發(fā)展需求矛盾日益突出，地下空間資源開發(fā)利用規(guī)模日益擴大，規(guī)范城市地下空間開發(fā)管理的呼聲日漸強烈，合理和科學(xué)有效利用城市地下空間成為城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。有關(guān)城市地下空間開發(fā)利用一直是社會關(guān)注的熱點。隨著杭州市如火如荼的地鐵建設(shè)，地鐵沿線城市地下空間資源開發(fā)中如何妥善、有效解決地下空間資源浪費、協(xié)調(diào)分擔(dān)地下空間開發(fā)的成本和享受收益等日漸急迫。

一、有關(guān)城市地下空間資源開發(fā)的現(xiàn)行政策法規(guī)

1997年國家建設(shè)部令（第58號）頒布了《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，作為地方政府的杭州市，在2009年出臺了《杭州市區(qū)地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定》，對杭州市區(qū)國有土地范圍內(nèi)地下空間建設(shè)用地項目的用地審批、供地方式、土地登記等方面做了規(guī)定。有關(guān)城市地下空間資源開發(fā)的現(xiàn)行政策、法規(guī)，為促進節(jié)約集約用地，引導(dǎo)地下空間資源最大限度利用，規(guī)范地下空間建設(shè)用地管理、保障地下空間土地權(quán)利人合法權(quán)益提供了法律依據(jù)。

（1）城市地下空間的開發(fā)利用應(yīng)貫徹統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)、合理利用、依法管理的原則，堅持社會效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益相結(jié)合。（2）縣級以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市地下空間開發(fā)利用的管理工作。（3）城市地下空間規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分。各級人民政府在組織編制城市總體規(guī)劃時，應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展的需要，編制城市地下空間發(fā)展規(guī)劃，以及具體的城市地下空間建設(shè)規(guī)劃。（4）城市地下空間開發(fā)應(yīng)堅持因地制宜，遠近兼顧，全面規(guī)劃，分步實施，使城市地下空間的開發(fā)利用同國家和地方的經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展水平相適應(yīng)，實行豎向分層立體綜合開發(fā)，橫向相關(guān)空間互相連通，地面建筑與地下工程協(xié)調(diào)配合。（5）地下工程設(shè)計應(yīng)滿足地下空間對環(huán)境、安全和設(shè)施運行、維護等方面的使用要求，使用功能與出入口設(shè)計應(yīng)與地面建設(shè)相協(xié)調(diào)。（6）地下工程應(yīng)本著“誰投資、誰所有、誰受益、誰維護”的原則，允許建設(shè)單位對其投資開發(fā)建設(shè)的地下工程自營或依法進行轉(zhuǎn)讓、租賃。地下空間用于商業(yè)、辦公、娛樂、倉儲等經(jīng)營性用途的，應(yīng)依法辦理有償使用手續(xù)（繳納土地出讓金）。

二、地鐵站出入口接駁的現(xiàn)狀及分析

1.城市地下空間規(guī)劃的地下接駁規(guī)劃粗略、滯后。按照《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，城市地下空間規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分。各級人民政府在組織編制城市總體規(guī)劃時，應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展的需要，編制城市地下空間發(fā)展規(guī)劃。實施城市地下空間規(guī)劃，有關(guān)建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)城市規(guī)劃行政主管部門提供的規(guī)劃設(shè)計條件，編制具體的城市地下空間建設(shè)規(guī)劃。堅持因地制宜，遠近兼顧，全面規(guī)劃，分步實施。

筆者調(diào)研國內(nèi)主要的地鐵建設(shè)城市，基本都存在已建地鐵線路的沿線地塊的地面開發(fā)建設(shè)已成熟，導(dǎo)致商業(yè)地產(chǎn)與地鐵車站出入口的地下接駁條件非常有限；待建線路規(guī)劃重點主要關(guān)注交通疏解和地面開發(fā)，對地下接駁的規(guī)劃較為粗略、滯后。

2.地下空間有限資源集約化建設(shè)程度不高，造成資源浪費。城市地鐵不僅具有緩解城市交通壓力、人民防空的功能，還具有城市地面、地下空間商業(yè)開發(fā)的功能。各城市的后建地鐵線路都比較重視地鐵站點出入口與周邊建筑的接駁，注重地鐵的地下空間商業(yè)功能。杭州地鐵一期工程，也規(guī)劃了地鐵站點出入口與周邊建筑的接駁或接駁條件預(yù)留，但因為多數(shù)地鐵站點周邊土地的開發(fā)在前，極大部分商業(yè)地產(chǎn)的地下室都作為地下停車場使用，對與地鐵的地下接駁積極性不高；又因部分后建商業(yè)地產(chǎn)的規(guī)劃缺乏前瞻性，對地鐵周邊尤其是地鐵出入口地下接駁的商業(yè)價值認識不夠等原因，導(dǎo)致地下空間有限資源集約化建設(shè)程度不高，造成資源浪費。

3.缺乏協(xié)調(diào)機制，地下接駁難以同步建設(shè)完成。杭州地鐵建設(shè)中，有關(guān)地鐵站點地下接駁，主要由周邊商業(yè)地產(chǎn)自主提出，按照地鐵建設(shè)的工期及施工條件考慮接駁問題，缺乏必要的協(xié)調(diào)機制和管理規(guī)定。周邊商業(yè)地產(chǎn)由于管理權(quán)和所有權(quán)的分離，導(dǎo)致接駁申請不積極，以及在接駁建設(shè)成本分擔(dān)、商業(yè)開發(fā)的收益分配等等缺乏必要的配套管理辦法，現(xiàn)杭州市地鐵出入口與周邊商業(yè)地產(chǎn)的地下接駁率非常低。在部分地鐵站點雖然作了接駁條件預(yù)留，但如在地鐵運營后再進行接駁建設(shè)，必將增加建設(shè)成本，并影響地鐵運營。有關(guān)地鐵接駁管理問題，現(xiàn)尚無全國性或地區(qū)性的地鐵接駁配套管理辦法。

三、完善地鐵站地下接駁管理的具體舉措

1.完善地下空間發(fā)展規(guī)劃，尤其是待建地鐵線路沿線的地下空間發(fā)展規(guī)劃。以杭州地鐵為例，根據(jù)杭州市政府2011年6月批復(fù)同意的《杭州市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃（修編）》，未來杭州的軌道交通線網(wǎng)由10條線路組成，總長約375.6公里。待建線路長、范圍廣，相當(dāng)數(shù)量地塊的商業(yè)開發(fā)還不成熟，非常有條件因地制宜，遠近兼顧地進行統(tǒng)一規(guī)劃，分步開發(fā)，為后續(xù)地鐵線路的作地下接駁的條件預(yù)留，并提升地塊的商業(yè)價值。endprint

2.適時制定地鐵車站出入口地下接駁的管理辦法。進行地鐵周邊地下空間開發(fā)的管理制度研究，尤其是制定地鐵車站出入口地下接駁的管理辦法，比如產(chǎn)權(quán)歸屬、建設(shè)實施范圍、建設(shè)成本分擔(dān)、維修維護責(zé)任等等，依據(jù)“誰投資、誰所有、誰受益、誰維護”，地下空間開發(fā)有償使用的原則，協(xié)調(diào)各方的責(zé)、權(quán)、利，落實配套管理制度出臺，努力實現(xiàn)地鐵出入口與周邊商業(yè)地產(chǎn)的地下接駁，開發(fā)地鐵邊際社會效益和經(jīng)濟效益。

3.在后建地鐵地產(chǎn)開發(fā)中，提前規(guī)劃，積極建設(shè)城市地鐵上蓋物業(yè)綜合體。香港地鐵成功盈利主要依靠“地鐵和物業(yè)綜合發(fā)展經(jīng)營”模式，與香港軌道交通為先導(dǎo)的城市開發(fā)不同，杭州地鐵線路規(guī)劃較晚，政府又沒有對沿線土地進行預(yù)控，到地鐵動工建設(shè)時，沿線可交給地鐵開發(fā)的土地已經(jīng)非常有限。后期地鐵開發(fā)中，對土地尚未被瓜分的郊區(qū)地鐵線路，急迫需要提前規(guī)劃，積極建設(shè)城市地鐵上蓋物業(yè)綜合體，學(xué)習(xí)香港地鐵“地鐵+地產(chǎn)”模式，即以地鐵為核心，沿線開發(fā)新的商業(yè)綜合體及購物中心，相互配合，在提升地塊價值的同時，又能積聚更多的客流，增加地鐵運營的票務(wù)收入，形成一種良性循環(huán)。建設(shè)城市地鐵上蓋物業(yè)綜合體，實現(xiàn)地鐵出入口與商業(yè)地產(chǎn)的無縫對接，最大限度發(fā)揮地鐵建設(shè)帶來的區(qū)域性商業(yè)價值。

4.統(tǒng)籌規(guī)劃，有序開發(fā)，努力做到地鐵建設(shè)與商業(yè)配套同步建設(shè)，以節(jié)約建設(shè)成本和滿足系統(tǒng)兼容要求。地鐵建設(shè)與商業(yè)配套開發(fā)，應(yīng)堅持因地制宜，遠近兼顧，全面規(guī)劃，分步實施。尤其是杭州地鐵后續(xù)線路的建設(shè)，在與相應(yīng)的商業(yè)配套開發(fā)上，努力使地下接駁聯(lián)絡(luò)通道同步建設(shè)完成，并由地鐵建設(shè)單位在有償使用原則下進行統(tǒng)一建設(shè)管理，以節(jié)約建設(shè)成本和滿足空調(diào)、通風(fēng)、消防、應(yīng)急疏散、控制系統(tǒng)等的兼容要求。

結(jié)束語

有關(guān)地鐵車站出入口設(shè)置與周邊商業(yè)地產(chǎn)主要通過地下聯(lián)絡(luò)通道的無縫接駁管理問題，涉及規(guī)劃、建設(shè)、權(quán)屬、費用分擔(dān)、地下空間利用開發(fā)等等方面，急迫需要進行地鐵周邊地下空間開發(fā)的管理制度研究，制定地鐵車站出入口地下接駁的管理辦法，以便遠近兼顧地進行統(tǒng)一規(guī)劃，分步開發(fā)，為后續(xù)地下接駁預(yù)留條件，最大限度開發(fā)地鐵建設(shè)的邊際社會效益和經(jīng)濟效益。

參考文獻：

[1] 城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定[EB/OL].中華人民共和國建設(shè)部令第58號，1997-10-27.

[2] 建設(shè)部.關(guān)于修改《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》的決定[EB/OL].中華人民共和國建設(shè)部令第108號，2001-11-20.

[3] 杭州市區(qū)地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定[EB/OL].杭州市委辦發(fā)[2009]86號，2009-05-22.

[4] 王文卿.城市問題與城市地下空間的開發(fā)利用[J].地下空間，1998，（2）.

[5] 肖軍.城市地下空間利用法律制度研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008.

[6] 周干峙.中國城市地下空間開發(fā)利用研究[M].北京：中國建材工業(yè)出版社，2001.

[7] 蔡庚洋，姚建華.城市地下空間開發(fā)利用的若干思考[J].地下空間與工程學(xué)報，2009，（6）.

[責(zé)任編輯 王玉妹]endprint