服務(wù)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)的農(nóng)村土地所有權(quán)主體制度完善

韓瑞萍

摘 要：明晰的土地產(chǎn)權(quán)制度是土地有序、高效、積極流轉(zhuǎn)的前提，進(jìn)而才能更好地為中國(guó)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的建設(shè)服務(wù)。但目前中國(guó)的農(nóng)村土地所有權(quán)制度尤其是主體制度還存在一系列問(wèn)題，對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)主體制度的完善提出了自己的建議。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系；土地所有權(quán)；主體制度

中圖分類(lèi)號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）09-0026-02

土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，土地是農(nóng)民謀生的主要手段，承擔(dān)著社會(huì)保障的職能。2013年1號(hào)文件中提出建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系旨在引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，2014年1號(hào)文件提出要盡快推進(jìn)承包地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離，為農(nóng)地的有序、高效流轉(zhuǎn)做好制度上的準(zhǔn)備。反觀中國(guó)的農(nóng)村土地所有權(quán)制度，64.6%的專(zhuān)家都一致認(rèn)為產(chǎn)權(quán)主體缺位是當(dāng)前農(nóng)村土地制度存在的主要問(wèn)題，故完善農(nóng)村土地所有權(quán)主體制度對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的建設(shè)具有重要的意義。

一、中國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)主體制度概述

在中國(guó)，所有權(quán)的主體一般分為國(guó)家、集體、私人和法人，其中集體包括城鎮(zhèn)集體和農(nóng)民集體；《民法通則》對(duì)中國(guó)民事主體也有規(guī)定，即為自然人和法人兩種?！稇椃ā返?0條第2款明確規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！睹穹ㄍ▌t》第74條第2款規(guī)定：集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！段餀?quán)法》第59條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。第60條規(guī)定：對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（1）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；（2）分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；（3）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。中國(guó)《土地管理法》據(jù)此進(jìn)行了補(bǔ)充說(shuō)明。

由此可知現(xiàn)階段中國(guó)對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的定位為集體，即“農(nóng)民集體”，細(xì)分為“村農(nóng)民集體”、“村內(nèi)農(nóng)民集體”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體”，且由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)或村民小組經(jīng)營(yíng)、管理。新近的《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》等再次重申了“農(nóng)民集體”的這一主體地位，始于2010年年初開(kāi)始的集體土地確權(quán)登記也是在上述三類(lèi)主體范圍內(nèi)進(jìn)行的核實(shí)頒證。

二、中國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)主體制度存在的若干問(wèn)題

1.所有權(quán)性質(zhì)模糊。學(xué)者們意見(jiàn)不一，有說(shuō)集體所有權(quán)是一種由“集體經(jīng)濟(jì)組織”享有的單獨(dú)所有權(quán)；也有說(shuō)集體土地所有權(quán)是一種新型的總有，所謂新型總有，是日耳曼法上的一項(xiàng)制度，是指不具有法律上人格的團(tuán)體，以團(tuán)體資格對(duì)物享有所有權(quán)的一種共同共有。集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)（土地）享有占有、使用和收益權(quán)，并且依法按平等、自愿原則來(lái)行使對(duì)集體土地的所有權(quán)；也有不少學(xué)者說(shuō)集體所有權(quán)是“個(gè)人化與法人化的契合”，集體財(cái)產(chǎn)（土地）為集體組織法人所有，而集體組織成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有股權(quán)或社員權(quán)，這些恰恰反映了當(dāng)前集體土地所有權(quán)性質(zhì)模糊的現(xiàn)狀。

2.主體身份虛化。中國(guó)農(nóng)村土地的所有權(quán)主體為“農(nóng)民集體”，沒(méi)有涉及到集體所有權(quán)主體的法律地位等深層次問(wèn)題。按照傳統(tǒng)民法上及《民法通則》中關(guān)于主體的規(guī)定只有自然人和法人的概念，沒(méi)有集體的表述，國(guó)家在特殊時(shí)候也可以作為特殊的民事主體參與民事活動(dòng)，那么我們不禁要問(wèn)：集體作為法定的主體，它到底是自然人還是法人？而且鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村內(nèi)的農(nóng)民集體，這三種權(quán)利主體之間是什么關(guān)系？一系列的爭(zhēng)議將“農(nóng)民集體”這一農(nóng)村土地所有權(quán)主體的法律地位、法律身份推到了質(zhì)疑的境地。

3.主體權(quán)益的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)缺乏基礎(chǔ)。新的《土地管理法》規(guī)定：為了合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，國(guó)家實(shí)行土地利用總體規(guī)劃制度、土地用途管制制度、耕地特殊保護(hù)制度和土地執(zhí)法監(jiān)察制度。所以，集體土地所有權(quán)是受限制的所有權(quán)。雖然這種限制是必要的，但應(yīng)當(dāng)保持在正當(dāng)?shù)南薅葍?nèi)?？涩F(xiàn)實(shí)中我們卻發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)有的有關(guān)土地問(wèn)題的法律法規(guī)中，對(duì)集體土地所有權(quán)限制性規(guī)定是明確具體的，但保護(hù)性規(guī)定相對(duì)模糊、抽象，且對(duì)其限制超越了社會(huì)公共利益的范圍，如在使用權(quán)和收益權(quán)方面，明顯地存在以管理權(quán)排斥、替代所有權(quán)的現(xiàn)象，如村委會(huì)代管集體土地任意改變土地用途、村委會(huì)強(qiáng)行要求或者禁止農(nóng)民從事某些屬于自主經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等，作為農(nóng)村土地所有權(quán)的主體—農(nóng)民集體沒(méi)有充分的發(fā)言權(quán)和自主權(quán)。

一定的所有權(quán)運(yùn)作必須先通過(guò)一定的組織做出決策，同時(shí)必須通過(guò)一定的組織執(zhí)行決策，但是法律中對(duì)于集體土地的所有權(quán)主體沒(méi)有進(jìn)行內(nèi)涵、組織設(shè)置等方面的規(guī)定，使得權(quán)益的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)缺乏“人”的要素。

三、完善中國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)主體制度的若干建議

1.明確重構(gòu)和實(shí)現(xiàn)所有權(quán)主體制度必須遵循的原則。尊重歷史形成的三類(lèi)主體的原則：縱觀中國(guó)農(nóng)村土地制度，其三類(lèi)主體的形成已經(jīng)超過(guò)半個(gè)世紀(jì)之久，這種主體的設(shè)置不僅是法律層面的問(wèn)題，更涉及農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)，不能隨意變動(dòng)，即要尊重和承認(rèn)“村農(nóng)民集體”、“村內(nèi)農(nóng)民集體”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體”是農(nóng)村土地的合法且明確的所有權(quán)人；應(yīng)符合民事主體理論要求的原則：所有權(quán)是一項(xiàng)重要的民事權(quán)利，所有權(quán)的權(quán)利人當(dāng)然是合法的民事主體之一，土地所有權(quán)作為關(guān)系中國(guó)幾億農(nóng)民利益的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，土地所有權(quán)主體也必然是合法的民事主體，對(duì)此我們?cè)趯?duì)農(nóng)村土地所有權(quán)主體的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行程序設(shè)計(jì)等之前，就一定首先要明確它的民事主體身份；必須與村民自治組織相分離的原則：村民委員會(huì)，為中國(guó)大陸地區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所轄的行政村的村民選舉產(chǎn)生的群眾性自治組織，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，按照相關(guān)法律的規(guī)定，群眾性自治制度也是中國(guó)一項(xiàng)基本政治制度，所以不難理解，村委會(huì)更多地被抹上了行政色彩，所以如果按照現(xiàn)行立法的規(guī)定，將村委會(huì)確定為農(nóng)村土地所有權(quán)的管理人，就勢(shì)必造成村委會(huì)的自治組織身份和土地管理者身份兩者混同，在更多的時(shí)候容易導(dǎo)致私權(quán)行政化，農(nóng)民權(quán)利被行政權(quán)力干預(yù)和損害，所以對(duì)農(nóng)村土地的管理主體一定要與村民自治組織相分離。endprint

2.探明農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)。筆者認(rèn)為堅(jiān)持集體土地所有權(quán)為“個(gè)人化與法人化的契合”是比較合理的，這樣既便于將其納入傳統(tǒng)的自然人所有權(quán)和法人所有權(quán)的邏輯體系中，不但賦予惡劣成員權(quán)，也突出了其特殊性，更便于借鑒公司法人治理結(jié)構(gòu)重塑農(nóng)村集體土地所有權(quán)，“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個(gè)體、村委會(huì)擁有平等的法律地位，以保護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體利益的最大化為宗旨，形成權(quán)責(zé)明確、激勵(lì)與約束機(jī)制并存的格局，從而轉(zhuǎn)變由于原來(lái)集體土地所有權(quán)性質(zhì)模糊而出現(xiàn)的“集體所有、人人所有、又人人沒(méi)有”的局面。

3.明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體的法律地位。在堅(jiān)持農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，農(nóng)村集體的法律身份即可迎刃而解，農(nóng)村集體應(yīng)是地位與自然人平等的法人，具體來(lái)說(shuō)就是承認(rèn)三類(lèi)主體的法人資格，進(jìn)而理順國(guó)家、農(nóng)村自治組織、土地所有者和農(nóng)民四者的關(guān)系。要在農(nóng)村建立自治法人制度，將行政村或村民小組確立為自治法人。該自治法人是社團(tuán)法人的一種，它以全體村民為社員，自治法人作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，屬于村一級(jí)的土地，歸村法人所有，屬于村民小組一級(jí)的土地歸村民小組法人所有，村與小組法人在法律地位上平等，這樣也能與“國(guó)家財(cái)產(chǎn)屬于全民所有”即國(guó)家法人所有相對(duì)應(yīng)。在此已有先例：《墨西哥農(nóng)地法》第9條規(guī)定：“村社具有法人資格，擁有自己的財(cái)產(chǎn)，是國(guó)家賦予的土地及其他途徑獲得土地的所有者”。

4.確認(rèn)農(nóng)村集體成員權(quán)以保證土地利益真正落實(shí)到農(nóng)民個(gè)體。農(nóng)村土地所有權(quán)主體制度的完善必須以作為“農(nóng)民集體”成員的農(nóng)民個(gè)體利益的保護(hù)為最終目標(biāo)。但是現(xiàn)行法律卻沒(méi)有對(duì)“本集體成員”做出明確的規(guī)定，這就導(dǎo)致農(nóng)民集體內(nèi)部關(guān)系界定不清，而集體成員權(quán)的確定有助于解決這個(gè)問(wèn)題。集體成員權(quán)是以集體的成員資格為發(fā)生基礎(chǔ)，并與這種資格相始終，換句話說(shuō)，農(nóng)民集體成員資格的界定問(wèn)題就是農(nóng)民集體成員權(quán)的界定問(wèn)題。即按照戶(hù)籍的農(nóng)業(yè)屬性原則、戶(hù)籍所在地原則和排他性原則作為界定農(nóng)民集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而充分行使其作為集體成員的土地承包權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、宅基地使用權(quán)、分區(qū)收益權(quán)等權(quán)利。

5.完善農(nóng)村土地所有權(quán)主體行使權(quán)利的外部保障機(jī)制。要敦促農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作盡快徹底進(jìn)行。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證是對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)主體的有形確認(rèn)和證明，此項(xiàng)工作的徹底推行就是農(nóng)村土地所有權(quán)主體行使權(quán)利的最好的外部保障之一。對(duì)于確權(quán)登記發(fā)證過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要本著以上原則主動(dòng)解決；同時(shí)政府部門(mén)要加強(qiáng)政策、技術(shù)等方面的指導(dǎo)這一點(diǎn)對(duì)于小型的、還處于摸索期的農(nóng)村集體法人顯得尤為重要，放權(quán)卻不放手、不放心，加強(qiáng)農(nóng)民集體的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和維權(quán)能力，這樣才有助于其少走彎路，農(nóng)民利益被最大程度保護(hù)。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]endprint