城市保障性住房用地多元供應模式研究

尹兵

摘要：圍繞城市保障性住房的內(nèi)涵，分析了目前保障性住房用地供應中主要的問題，提出了交通便捷、配套完善、有利就業(yè)等五項原則，給出了集體用地入市、完善土地儲備制度、提高土地集約利用效率、配建和混建等土地供給模式，最后從改善用地供給制度環(huán)境、建立用地供給長效機制、構(gòu)建完善政策體系等方面提出了政策建議。

關鍵詞：

保障性住房；用地供給；多元供應；模式

中圖分類號：F2

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198（2014）09-0026-02

1 保障性住房的內(nèi)涵及其類型

1.1 住房保障制度

住房保障制度是指政府與單位在住房領域內(nèi)所實施的社會保障職能，對城鎮(zhèn)居民的中低收入群體進行扶持與救助，它是一類住房政策的總和，是為解決中低收入群體的住房問題而提供的一種具有社會保障性質(zhì)的住房供給方法。住房保障是住房供應體系多層次的重要組成部分，體現(xiàn)了政府住房政策的本質(zhì)要求。

住房保障制度本質(zhì)是政府向居民提供公共產(chǎn)品，其目標是通過支付轉(zhuǎn)移的手段實現(xiàn)社會收入的再分配，使廣大中低收入群體同樣能享受到經(jīng)濟發(fā)展的好處，以此來保證福利分配的公平和社會的穩(wěn)定。

1.2 我國保障性住房的類型

保障性住房是政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準，具有社會保障性質(zhì)的住房。在我國目前主要包括“兩限”商品住房、經(jīng)濟適用住房、政策性租賃住房以及廉租住房等。

2 當前城市保障性住房用地供應中存在的問題

2.1 供地選址偏僻導致生活成本增加

一般普遍認為住房供給是通過兩個渠道完成的：市場供給和政府保障供給。對于城市的經(jīng)濟發(fā)展而言，住房的市場供給方式是高效的，有利于住房市場的發(fā)展和居民固定資產(chǎn)的增值。但市場不是完美無缺的，市場失靈就是市場體制的一個軟肋，當城市的發(fā)展已經(jīng)不能容納過多的人口時，房產(chǎn)價格的飛升將會導致中低收入群體的無力購房，此時的市場供需失衡，致使更多的人成為政府住房保障的對象。政府作為建設用地的供給者，出于對財政均衡的考慮，一般會優(yōu)先商品住房用地和工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地的供給，因為肥厚的土地出讓金以及具有帶動地方經(jīng)濟發(fā)展的課稅收入都會令政府的用地政策向非公益性土地供給傾斜。鑒于住房的剛性需求和社會的穩(wěn)定，政府在土地財政的影響下，一般會將保障性住房用地選址在較為偏僻的地方。在遠離工作地點的郊區(qū)，公共交通系統(tǒng)不夠發(fā)達，長距離的往返迫使人們不得不考慮時間成本，這樣就不利于人們的出行，增加了居民的生活成本和心理負擔。

2.2 供地結(jié)構(gòu)的不對稱導致保障房建設用地供應量短缺

城市的發(fā)展依托于經(jīng)濟總量的活躍和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的完整，土地供給的規(guī)模和結(jié)構(gòu)制約著城市未來的發(fā)展。在城市經(jīng)濟活力不足和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)未均衡的情況下，政府依靠土地的有償供給來解決財政不足或赤字的問題，對商品住房用地的積極供應，獲得大量土地出讓金，致使房地產(chǎn)開發(fā)商將成本轉(zhuǎn)稼給廣大購房者，同時，房地產(chǎn)行業(yè)的投機性過度還導致經(jīng)濟泡沫高漲。此外，政府在供地政策上的偏好也影響著城市土地供給的結(jié)構(gòu)。一般的，政府對城市工業(yè)用地、高新技術產(chǎn)業(yè)用地、金融資本密集用地等優(yōu)先供給。由用地性質(zhì)而決定用地傾向，政府在追求土地資源配置的高效利用下，往往會忽略城市中低收入群體的利益，不能多維思考社會效率和社會公平兩者間的矛盾關系，以犧牲弱勢群體的集體利益來換取城市高品質(zhì)發(fā)展。城市保障性住房用地總量的供給短缺以及供給量不足與土地出讓收入之間的矛盾構(gòu)成了當前城市保障性住房發(fā)展的主要制約因素之一。

2.3 用地性質(zhì)單一造成配套設施不完善

保障性住房的供給是一個系統(tǒng)工程，合理分工、職責明確、嚴格監(jiān)督等都是保障性住房政策目標落實的前提。因此，需要社會各個方面，其中包括政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、居民之間的相互配合、協(xié)同作用。但是，當前我國保障性住房發(fā)展不夠成熟，存在許多問題，主要有保障房用地的選址規(guī)劃和保障房制度體系的不完善。面對諸多制約因素，保障性住房用地性質(zhì)單一成為一個突出問題，因為從保障層面來看，單一性質(zhì)的用地供給很難滿足居民日益增強的住房選擇性需求。當然，在配套設施不夠完善的區(qū)域，公民遠離城市就業(yè)中心，未能享受到城市文明帶來的社會福利，就業(yè)保障難以落實。所以，保障性住房的供給不僅僅是實現(xiàn)弱勢群體的基本居住權(quán)力，更是改善公民生活質(zhì)量和個人發(fā)展前景的重要途徑。因而，基礎設施諸如銀行、學校、商業(yè)、交通、郵政等配套設施的完整對居民生活狀況的改善和生活品味的提升影響甚大。

3 城市保障性住房用地供應的原則

3.1 公共交通設施的可達性

保障房用地供給應優(yōu)先考慮居民上班工作的出行方式，居住地距上班單位之間的路途長短對個人的時間成本有著很大的影響。一般的，保障房用地的供應首先滿足交通便捷的條件，選點應與地鐵或公交站點保持合理的步行距離。

3.2 配套設施完善

保障性住房對低收入群體的功能，不僅僅是居住，還要有利于其發(fā)展和生計改善。商業(yè)、銀行、郵政、學校、集市等設施配套的齊全，不僅有利于改善居民自身的生活質(zhì)量，同時還對于其自身的長遠發(fā)展有著很重要的作用。

3.3 對居民就業(yè)有利

保障性住房的用地供給還應考慮居民的就業(yè)問題，在產(chǎn)業(yè)數(shù)量居多、產(chǎn)業(yè)類型完整的中心地，居民的就業(yè)需求很容易得到滿足，相反的，在背離工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)數(shù)量少、資本相對密集的區(qū)域就業(yè)問題始終是中低收入群體的頭疼問題。

3.4 促進城市新區(qū)的發(fā)展

城市中低收入家庭在消費能力和知識技術貢獻率上對城市經(jīng)濟以及文化水平的提升作用不是十分明顯，但在帶動新城發(fā)展，提升新城、新市鎮(zhèn)的居住環(huán)境和城市品質(zhì)上面可以發(fā)揮積極的作用。因此，城市保障房用地的供給選取可以優(yōu)先考慮規(guī)劃中的城市新區(qū)。

3.5 提高土地開發(fā)強度，集約利用土地

本著“科學規(guī)劃、合理布局、集約利用、和諧發(fā)展”的用地供應標準，加強城市建設用地的開發(fā)強度，提高城市建設用地的利用效率，對保障房用地實施集約利用和高效管理。

4 城市保障性住房用地的多元供應模式

4.1 打破傳統(tǒng)土地供給模式，力爭集體建設用地入市

如果可以通過集體建設用地的入市，來緩解保障房建設的用地供給不足的壓力，產(chǎn)權(quán)明晰，土地權(quán)限仍歸集體所有，但不必經(jīng)過政府的收購。關于集體建設用地使用權(quán)益的流轉(zhuǎn)問題，國土部門已經(jīng)有明確的政策規(guī)定和指導，集體建設用地未經(jīng)審批不得隨意改變其使用權(quán)限，不得隨意改建為商品住房。政府職能部門倘若能制定嚴格的法規(guī)條令，完善現(xiàn)有的土地供給制度，做到有法可依、有法必依，將集體建設用地作為保障房建設用地供給的新來源積極納入備案考慮，可以給予保障房建設提供有效的土地供給，為保障房建設土地供給不足的難題提供新的解決思路。

4.2 完善土地儲備制度，提高土地利用效率

土地儲備制度的一個重要作用就是要實現(xiàn)對土地資源的保護和合理開發(fā)，所以土地儲備資源應成為保障性住房供地的首選。另外，土地儲備制度的運行應當遵循社會效益優(yōu)先原則，這是其實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控職能和資源優(yōu)化配置的前提，也是實現(xiàn)土地資源可持續(xù)性發(fā)展的保障。充分利用各地的土地儲備資源，加快城中村、棚戶區(qū)改造，出臺促進城中村和棚戶區(qū)改造的土地權(quán)屬變更法律政策。城中村和棚戶區(qū)改造雖然比較艱難，但因這部分土地資源容積率較低，使用這部分土地的成員本來已經(jīng)是城鎮(zhèn)居民，要推進土地資源節(jié)約集約利用，確保保障性住房供地能夠完成其真正使命，應大力支持城中村和棚戶區(qū)改造，并在優(yōu)先安排原城中村和棚戶區(qū)居民住房建設用地的基礎上，將多余的土地優(yōu)先納入保障性住房建設用地。

4.3 嚴厲打擊非法“囤地”行為，倡導高效集約利用土地

加大對“囤地”行為和應售未售的房地產(chǎn)開發(fā)項目的打擊力度，加快解決“小產(chǎn)權(quán)房”用地問題。對應售未售的房地產(chǎn)，采取國家強制性“贖買”政策，將其收歸國有，并納入保障性住房供應范疇。對拒不執(zhí)行相關政策的房地產(chǎn)開發(fā)項目，不予發(fā)放土地使用權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證，同時對之進行限購，并對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)以后實行“零”土地供給政策。出于經(jīng)濟利益的考慮，許多房地產(chǎn)開發(fā)項目和城市基礎建設項目存在大量的閑置土地，建議將這些閑置土地收回并納入保障性住房建設用地范疇。隨著城市的快速發(fā)展，城區(qū)內(nèi)的工業(yè)用地會逐漸減少，大量工業(yè)企業(yè)因為環(huán)境保護等制約因素搬離了城區(qū)，從而形成該土地資源使用權(quán)的閑置。在當前城市土地資源日益緊缺，大力倡導和推廣土地資源節(jié)約集約利用形勢下，將收歸的工業(yè)用地資源納入保障性住房建設用地未嘗不可。因此，加大對于城市閑置土地的查處力度，收回閑置用地優(yōu)先用于保障性住房供地。

4.4 集中建設為主，混建配建為輔的土地供應模型

當前，保障性住房的建設相對集中，用地規(guī)模較大，選址較為偏僻，啟動資金也數(shù)額巨大，當?shù)卣谪斦湓?、人們居住需求旺盛、土地供給結(jié)構(gòu)不對稱的情況下，可以實施大規(guī)模保障性住房集中建設，擴大土地供給層面，增加土地供給彈性。此外，在考慮到社會融合度時，應該考慮到保障性住房和普通商品住房的有序混合建設，這樣不僅能減輕低收入群體就業(yè)壓力，提高其生活質(zhì)量，并且還有利于社會不同階層的融合，降低弱勢群體的自卑心理。最后，保障性住房的建設不能僅靠政府的力量，社會企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)商都應為保障性住房建設這個系統(tǒng)工程承擔一定責任。政府可以通過強制的手段，設立建設標準，房地產(chǎn)開發(fā)商在進行樓盤開發(fā)時，必須為居民區(qū)提供一定數(shù)量的保障性住房以及較為完善的配套設施，開發(fā)完成之后可以由政府進行收購。這樣就形成了保障性住房土地集中供給、保障房與商品房用地同時供給以及保障房用地在商品房建設用地中的強制供給三種有主次的供給模式。

5 對城市保障性住房用地供應的政策思考

5.1 改善保障性住房用地供給的制度環(huán)境

加快物業(yè)稅和集體建設用地流轉(zhuǎn)制度的改革，改善保障性住房用地供給環(huán)境。從長期角度看，解決保障性住房的規(guī)劃和用地供給，要依靠制度的根本性改革。有兩個方向是必須重點考慮的：一是加快物業(yè)稅改革步調(diào)，有效調(diào)控城市房地產(chǎn)市場，增強中等收入家庭的房屋購買能力，并為政府創(chuàng)造穩(wěn)定的財源，減少政府對土地出讓的財政依賴；二是建立和完善集體建設用地市場，加大征地制度改革的力度，通過集體建設用地的資本化和市場化，促進農(nóng)村建設用地合理集中，拓展城市的發(fā)展空間，為農(nóng)民融入城市提供有效的資本積累途徑。

5.2 開源節(jié)流，建立保障性住房用地長效供給機制

拓寬城市土地供給源頭，建立保障性住房建設用地的長效供給機制，保證保障性住房用地長期有效供給。由于城市土地資源的緊俏性，各個地方政府應通過盤活城市土地存量，通過加大土地的整理復墾力度，以保證建設用地指標的空缺和彌補平衡以及通過利用農(nóng)村零散的宅基地等多種方式保證保障性住房用地供給。

對于由社會單位和團體利用自用土地建設保障性住房的，地方政府可以采取協(xié)議租賃的方式供應土地，應根據(jù)實際情況一次性的降低土地投入的成本；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利用其自有的建設用地進行保障性住房建設，地方政府可以提供土地出讓金減免以及行政事業(yè)收費優(yōu)惠等政策，同時承擔起居民的拆遷、補償、安置等費用。

5.3 構(gòu)建保障性住房用地有效供給的政策體系

根據(jù)我國目前實際情況，盡快構(gòu)建明確統(tǒng)一的保障性住房概念體系，并制訂專門的保障性住房建設法規(guī)，明確各類保障性住房的內(nèi)涵、服務對象和供應管理方式等。針對保障性住房用地供給的特征，出臺相應的國家政策，規(guī)范住房用地結(jié)構(gòu)的合理科學性，同時傾向于保障房用地供給層面。合理安排保障性住房用地供給的區(qū)位。地方政府應按照“合理布局、交通便捷、配套完善、環(huán)境宜居”的原則，對保障房建設進行合理的選址和規(guī)劃，避免造成居住隔離、貧困集聚，形成不利于社會融合的保障性住房“貧困陷阱”現(xiàn)象。地方政府可以借鑒包容性區(qū)域規(guī)劃等政策手段，將保障性住房用地供給安排在商品房社區(qū)中，把保障性住房和商品房社區(qū)融合，形成混合社區(qū)，既方便中低收入居民的生活，又可以增加他們的社會活動和就業(yè)機會，促進不同收入階層居民的社會融合。

參考文獻

[1]陳小安.保障性住房建設亟需解決的幾個問題[J].特區(qū)經(jīng)濟，2008，（6）.

[2]梁靜，龍星良.經(jīng)濟適用房政策問題論略[J].經(jīng)濟研究導刊，2009，（32）.

[3]司京京.城市保障性住房用地布局研究[D].北京建筑工程學院，2010.

[4]廖海燕.公共租賃住房土地供給及融資模式的個案研究[J].經(jīng)濟縱橫，2012，（3）.