正當(dāng)程序原則及中國實踐

許春暉

行政權(quán)作為公權(quán)力，是最活躍的一種權(quán)力，而把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，程序是一個有效的方法，但我國尚未制定行政程序法，且已有的計劃經(jīng)濟(jì)體制下單行法所規(guī)定的程序尚有不完善之處。因此，在沒有法定程序，或者在已有法定程序不能更好保護(hù)公民合法權(quán)益時，行政訴訟中只有運(yùn)用正當(dāng)程序原則才能實現(xiàn)對行政權(quán)的司法審查，實現(xiàn)最低限度的正義，為建設(shè)法治政府提供基本的程序標(biāo)準(zhǔn)。

一、正當(dāng)程序原則的外國法知識

正當(dāng)程序原則源自古老的英國自然法，即所謂自然正義。在英國普通法上，自然正義包括兩個最基本的程序規(guī)則：（一）任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，每一個人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利，即陳述申辯規(guī)則或聽取意見規(guī)則。（二）任何人或團(tuán)體不能作為自己案件的法官，即回避規(guī)則。這是一種最低限度的正義。它之所以表現(xiàn)為程序，則是因為正義不僅僅要真正存在而且要讓人相信它存在。相對于實質(zhì)內(nèi)容而言，程序是一種可以讓人看得見的形式。

有關(guān)自然正義的回避規(guī)則的案例很多。英國曾經(jīng)有一個警官被利物浦警察局長開除了，所提出的抗議和上訴被監(jiān)察委員會駁回。但該警官所在的警察局長是委員會的成員之一，參與了表決。法院對此宣告，警察局長預(yù)先已有成見，事實上還是被上訴人，卻參與監(jiān)察委員會的表決，有違自然正義，因而被判無效。

有關(guān)自然正義的聽取意見規(guī)則的案例也很多。英國的庫帕訴望茲沃思工程局案中，依法律規(guī)定，任何人不提前7天告知地方工程局且不得在倫敦建造房屋，否則工程局可以拆除。有人未告知，就在望茲沃思開始營造房屋。當(dāng)房屋建到二層時，工程局派人深夜予以拆除。建房人以工程局拆除前未征詢他的意見因而無權(quán)拆房為由起訴，要求賠償獲得勝訴。

二、正當(dāng)程序原則的中國實踐

正當(dāng)程序傳入我國以后，在司法中得到了充分實踐，并逐漸形成了長效性作用機(jī)制。以最高人民法院指導(dǎo)案例、《最高人民法院公報》公布的案例、最高人民法院行政審判庭編輯的參考案例這些反映最高人民法院司法態(tài)度的典型案例為素材庫，筆者遴選出涉及正當(dāng)程序的判例，并歸納為以下作用機(jī)制。

（一）保障相對人陳述權(quán)機(jī)制

保障相對人陳述權(quán)機(jī)制是正當(dāng)程序原則的應(yīng)有之義。陸廷佐訴上海市閘北區(qū)房屋土地管理局房屋拆遷行政裁決糾紛案的裁判摘要指出：“房屋拆遷過程中，被拆遷人、房屋承租人對于被拆房屋評估報告有異議的，有權(quán)申請復(fù)估。因此，基于正當(dāng)程序原理，為保護(hù)被拆遷人、房屋承租人對被拆房屋評估報告依法申請復(fù)估的權(quán)利，拆遷人應(yīng)將被拆房屋評估報告及時送達(dá)被拆遷人、房屋承租人。房屋拆遷行政裁決機(jī)關(guān)在裁決過程中，也應(yīng)當(dāng)對被拆房屋評估報告是否送達(dá)被拆遷人、房屋承租人的問題予以查明，并確保在裁決作出之前將評估報告送達(dá)被拆遷人、房屋承租人。房屋拆遷行政裁決機(jī)關(guān)未查明該問題即作出房屋拆遷行政裁決，且不能舉證證明被拆房屋評估報告已經(jīng)送達(dá)被拆遷人、房屋承租人的，所作房屋拆遷行政裁決屬認(rèn)定事實不清、主要證據(jù)不足，且違反法定程序。被拆遷人、房屋承租人訴至人民法院請求撤銷該裁決的，人民法院應(yīng)予支持。”該案二審裁判認(rèn)為，“拆遷過程中，基于正當(dāng)程序原理，為保護(hù)被拆遷人、房屋承租人的合法權(quán)益，被拆房屋的評估報告應(yīng)當(dāng)送達(dá)被拆遷人、房屋承租人，以保障被拆遷人、房屋承租人及時了解被拆房屋的評估結(jié)果，對于評估結(jié)果有異議的及時提出意見、申請復(fù)估?！薄渡虾Ｊ谐鞘蟹课莶疬w管理實施細(xì)則》第53條第2款規(guī)定：“拆遷當(dāng)事人對評估結(jié)果有爭議的，一方當(dāng)事人可以向上海市房地產(chǎn)估價師協(xié)會組織的房屋拆遷估價專家委員會申請鑒定。拆遷當(dāng)事人在收到評估報告后的15日內(nèi)未申請鑒定的，以評估結(jié)果作為裁決依據(jù)；申請鑒定的，以鑒定結(jié)果作為裁決依據(jù)?！边@說明該案中上海市政府規(guī)章已規(guī)定房屋拆遷當(dāng)事人對被拆房屋評估報告具有申請復(fù)估的權(quán)利，裁判摘要基于正當(dāng)程序所要求的將評估報告送達(dá)房屋拆遷當(dāng)事人旨在保障相對人的陳述權(quán)。

（二）解釋不確定法律概念機(jī)制

法律語言無法達(dá)到符號語言的精確度，它總是需要解釋。解釋不確定法律概念機(jī)制是指通過對涉及程序的不確定法律概念的解釋，保障行政相對人以及利害關(guān)系人的陳述申辯權(quán)。彭淑華訴浙江省寧波市北侖區(qū)人民政府工傷行政復(fù)議案、臨清市魯信面粉有限公司訴山東省人民政府行政復(fù)議決定案均涉及行政復(fù)議案件中利害關(guān)系人的陳述權(quán)，而法院對系爭行為的法律依據(jù)中不確定法律概念“可以”的解釋是由“正當(dāng)程序”這一標(biāo)準(zhǔn)確立的。彭淑華案裁判要旨指出：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)擬作出對利害關(guān)系人產(chǎn)生不利影響行政復(fù)議決定的，應(yīng)當(dāng)按照正當(dāng)程序原則的要求，采取適當(dāng)方式通知利害關(guān)系人參加行政復(fù)議。行政復(fù)議機(jī)關(guān)未通知利害關(guān)系人參加行政復(fù)議，直接作出對利害關(guān)系人不利影響的行政復(fù)議決定的，構(gòu)成違反法定程序，依法應(yīng)當(dāng)撤銷?！濒斝虐复_立裁判要旨的理由書指出：“行政復(fù)議法立法上‘可以的規(guī)定，是賦予其他利害關(guān)系人作為第三人參加行政復(fù)議的選擇權(quán)，而不是賦予復(fù)議機(jī)關(guān)是否允許其作為第三人的選擇權(quán)，即行政復(fù)議第三人參加行政復(fù)議，是其一項法定權(quán)利；對行政復(fù)議機(jī)關(guān)來說，是其一項法定義務(wù)……從這個意義上講，這里的‘可以對行政復(fù)議機(jī)關(guān)來講，宜作為‘應(yīng)當(dāng)來解釋。”從字義上看，《行政復(fù)議法》第10條第3款及其實施條例第9條第1款并未強(qiáng)制規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)通知利害關(guān)系人參加行政復(fù)議。但是，只有通知利害關(guān)系人參加復(fù)議，才能實現(xiàn)最低限度的正義。于是，正當(dāng)程序成為解釋不確定法律概念的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）行政程序的裁量限縮機(jī)制

行政程序的裁量限縮機(jī)制，是指法律未規(guī)定的程序?qū)儆谛姓昧繖?quán)范圍，但法無明文規(guī)定的正當(dāng)程序卻為行政裁量設(shè)定了最低限度正義。正當(dāng)程序的裁量限縮機(jī)制包括形成體系解釋機(jī)制和彌補(bǔ)法律漏洞或缺陷機(jī)制。

1、形成體系解釋機(jī)制

趙博訴平邑縣人民政府土地行政復(fù)議案中，正當(dāng)程序成為體系解釋的一項解釋標(biāo)準(zhǔn)。該案裁判要旨指出：“雖然《行政許可法》未就撤銷行政許可應(yīng)當(dāng)遵循的程序作出具體規(guī)定，但根據(jù)《行政許可法》第五條和第七條的原則規(guī)定，撤銷行政許可應(yīng)給予相對人陳述和申辯的機(jī)會，否則，即構(gòu)成程序違法?！泵恳欢畏缮系奈木?，都緊密交織在法體系中，構(gòu)成一個有意義的整體關(guān)系。法律經(jīng)常由不完全的法條所構(gòu)成，它們與其他條文結(jié)合才構(gòu)成一個完全的法條，或相互結(jié)合成一個體系。該案在系爭行為所依據(jù)的法律總則對正當(dāng)程序作了原則性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)視為貫穿于分則的所有條款。

2、彌補(bǔ)法律漏洞或缺陷機(jī)制

陳剛訴句容市規(guī)劃局、句容市城市管理局城建行政命令案、陳炯杰訴浙江省教育考試院教育行政處理案分別確立了正當(dāng)程序彌補(bǔ)法律漏洞、法律缺陷機(jī)制。

陳剛案裁判要旨指出：“在法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定的情況下，人民法院可以把正當(dāng)程序原則作為判斷行政行為合法性的依據(jù)。被訴行政行為存在明顯違反正當(dāng)程序原則情形的，可以按照《行政訴訟法》第五十四條第（二）項第5目作出判決?！贝_立裁判要旨的理由書指出，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》未規(guī)定作出《限期拆除通知書》的程序存在法律漏洞，而“如何來進(jìn)行填補(bǔ)，是值得探究的?！贝_立裁判要旨的理由書指出：“正當(dāng)?shù)男姓绦驅(qū)嵸|(zhì)上是對個人自由提供的一種重要保障，是現(xiàn)代行政法治的核心要求?！薄靶姓绦虿坏戏ǎ覒?yīng)當(dāng)正當(dāng)?！薄靶姓C(jī)關(guān)在實施具體行政行為過程中應(yīng)遵守法定的行政程序，即使行政程序規(guī)定的不明確具體，在對相對人科以較重義務(wù)時，也應(yīng)遵循正當(dāng)?shù)男姓绦?，即履行告知、聽證，這樣才能最大限度地保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益?！薄皩τ谶`反正當(dāng)程序的行為，很多同志將其理解為廣義的違反法定程序，但從邏輯和法理上看，理解為濫用職權(quán)似更為妥當(dāng)?！痹摪高\(yùn)用正當(dāng)程序彌補(bǔ)“《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對責(zé)令限期拆除的程序并未作出具體規(guī)定”的法律漏洞，提供了最低限度的程序保障。

陳炯杰案裁判要旨指出：“直接以網(wǎng)上公告方式告知陳述申辯權(quán)違反正當(dāng)程序?！贝_立裁判要旨的理由書指出：“程序法定是行政活動的原則。即便法律沒有明確的程序性規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序原則?！秶医逃荚囘`規(guī)處理辦法》第二十五條第一款規(guī)定：‘教育考試機(jī)構(gòu)在對考試違規(guī)的個人或者單位做出處理決定前，應(yīng)當(dāng)復(fù)核違規(guī)事實和相關(guān)證據(jù)，告知被處理人或者單位做出處理決定的理由和依據(jù)；被處理人或者單位對所認(rèn)定的違規(guī)事實認(rèn)定存在異議的，應(yīng)當(dāng)給予其陳述和申辯的機(jī)會。陳述申辯權(quán)作為一項基本的程序性權(quán)利，是不能忽略的……被告無正當(dāng)理由直接采用網(wǎng)上公告送達(dá)的方式，事實上剝奪了原告的陳述申辯權(quán)。從這個角度上，被訴行為也是應(yīng)該被撤銷的?！痹摪覆门幸技按_立裁判要旨的理由書認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在履行對相對人陳述權(quán)的告知義務(wù)時，即使法律未對送達(dá)程序作出規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的裁量行為也應(yīng)該遵循慣常的送達(dá)方式。否則，便構(gòu)成違反正當(dāng)程序。正當(dāng)程序現(xiàn)已被運(yùn)用于法律難以規(guī)范的程序裁量場合，彌補(bǔ)了法律對程序規(guī)范不足的缺陷，發(fā)揮著限縮程序裁量的功能。 （作者系上海交通大學(xué)法學(xué)院研究生）