農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)調(diào)查成果若干質(zhì)量問題探討

管軍昌，江世鵬，王 吉

(甘肅省地圖院,甘肅 蘭州 730000)

農(nóng)村房地一體確權(quán)登記發(fā)證工作是開展農(nóng)村“三變”改革、農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資和集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性工作[1]，涉及群眾的根本利益。全面查清張掖市所轄縣區(qū)內(nèi)農(nóng)村宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等每一宗土地的權(quán)屬、位置、界址、面積、用途，地上房屋等構(gòu)筑物的房屋產(chǎn)權(quán)人、層數(shù)、建筑結(jié)構(gòu)、房屋用途(批準(zhǔn)/實(shí)際用途)、房屋面積(批準(zhǔn)/實(shí)際面積)、產(chǎn)權(quán)來源、四至墻界、產(chǎn)權(quán)糾紛和他項權(quán)利等基本情況，按照不動產(chǎn)統(tǒng)一登記要求建立調(diào)查數(shù)據(jù)庫，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地和農(nóng)房“統(tǒng)一調(diào)查規(guī)范、統(tǒng)一作業(yè)要求、統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一軟件平臺、統(tǒng)一數(shù)據(jù)管理”的目標(biāo)，完成全市農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)登記發(fā)證工作[2]。通過農(nóng)村日常地籍調(diào)查、土地登記等工作，保持調(diào)查成果的現(xiàn)勢性，滿足自然資源管理及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。

張掖市下轄五縣一區(qū)，農(nóng)村房地一體確權(quán)登記發(fā)證自2017年5月啟動以來，現(xiàn)全市已完成14.5萬宗集體土地(含農(nóng)村宅基地)使用權(quán)及房屋所有權(quán)權(quán)籍調(diào)查工作。對于農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記發(fā)證工作，其質(zhì)量主要是確保登記成果的真實(shí)情況，調(diào)查程序的合法性，宗地信息調(diào)查的詳實(shí)情況，宗地界址點(diǎn)、權(quán)屬線點(diǎn)位及邊長精度情況，房屋邊長丈量的精度情況，資料的真實(shí)性、規(guī)范性、完整性、一致性情況，調(diào)查信息入庫的正確性、規(guī)范性情況。由于農(nóng)村房屋建筑結(jié)構(gòu)情況復(fù)雜，當(dāng)前發(fā)行的《地籍調(diào)查規(guī)程》(TD/T 1001-2012)與《房產(chǎn)測量規(guī)范》(GB/T 17986.2-2000)對農(nóng)村地籍測量的質(zhì)量控制只做了部分規(guī)定，對其他部分需要參考城鎮(zhèn)地籍測量規(guī)范及其他規(guī)程規(guī)范進(jìn)行融匯變通，以使農(nóng)村房地一體確權(quán)登記發(fā)證工作順利推進(jìn)。確保張掖市不動產(chǎn)登記平臺管理系統(tǒng)日常登記、管理、統(tǒng)計、分析、維護(hù)等業(yè)務(wù)的正常運(yùn)行[3]。

本文結(jié)合《甘肅省農(nóng)房補(bǔ)充調(diào)查及房地一體確權(quán)登記發(fā)證操作手冊》、《甘肅省農(nóng)房調(diào)查驗(yàn)收細(xì)則》及項目開展過程中市級質(zhì)量檢查中普遍存在的質(zhì)量問題和特殊問題開展論述，以期能為開展同類測繪項目中質(zhì)量控制措施的制定提供參考。

1 技術(shù)路線上存在的主要問題

權(quán)屬調(diào)查程序的邏輯是整個調(diào)查成果質(zhì)量合理性的基礎(chǔ)。農(nóng)村宅基地調(diào)查流程遵循地籍調(diào)查規(guī)程規(guī)定的流程，先組織準(zhǔn)備，確定負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組，制定工作計劃、編寫技術(shù)設(shè)計書，做宣傳、培訓(xùn)、試點(diǎn)分析后準(zhǔn)備資料、工具開展調(diào)查工作。先申請，后指界、調(diào)查、測量、審核、公示、簽字、建立數(shù)據(jù)庫、登簿、發(fā)證。農(nóng)村宅基地調(diào)查分為兩個方面，一是宅基地權(quán)屬調(diào)查，二是房屋調(diào)查。技術(shù)流程如圖1所示。

1.1 宅基地權(quán)屬調(diào)查

宅基地調(diào)查應(yīng)遵循先由農(nóng)戶填寫不動產(chǎn)登記申請書，申請登記事由為宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記，提交相應(yīng)的權(quán)屬來源證明材料，并推選出家庭成員中的戶代表負(fù)責(zé)在調(diào)查過程中指界簽字；再由調(diào)查單位發(fā)放直接通知書通知指界時間、地點(diǎn)；后本宗和臨宗共同到場指界，確定指界點(diǎn)、線并設(shè)立界標(biāo)，填寫不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查表相應(yīng)內(nèi)容，界址簽章表由本宗和臨宗權(quán)利人共同簽字按印，并繪制宗地草圖，后進(jìn)行地籍測量。

在此調(diào)查程序中，時間邏輯順序錯誤較多，部分作業(yè)隊伍為了減少入戶調(diào)查的次數(shù)，未發(fā)放指界通知書或?qū)⒍鄠€調(diào)查程序疊加到一起，未嚴(yán)格按照地籍調(diào)查規(guī)程所規(guī)定的技術(shù)路線作業(yè)，造成調(diào)查程序不合理；農(nóng)村宅基地涉及農(nóng)戶數(shù)大，情況復(fù)雜，因部分農(nóng)戶外出打工未能親自到場指界，由社長或親屬代理的，需填寫直接委托書，該類材料缺失的較為普遍。

權(quán)屬來源證明材料收集方面，因農(nóng)村宅基地建宅時間長，張掖市多數(shù)宅基地建立時間在1970～1990年之間，因當(dāng)時審批的程序不健全，審批程序簡單，部分農(nóng)戶辦理宅基地時的審批表、登記卡等材料因保管不慎現(xiàn)已丟失，權(quán)屬來源證明材料缺失的情況較多，該類情況應(yīng)由村委會出具證明材料并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地主管部門審核蓋章；對權(quán)屬來源證明材料記載的土地權(quán)利人和現(xiàn)擬登記權(quán)利人姓名發(fā)生變化的，應(yīng)由農(nóng)戶提交相應(yīng)的繼承、變更證明、買賣協(xié)議材料。宅基地權(quán)屬調(diào)查流程如圖2所示。

圖2 宅基地權(quán)屬調(diào)查流程

1.2 房屋調(diào)查

由于農(nóng)村房屋結(jié)構(gòu)復(fù)雜，部分房屋邊界線很不規(guī)則。無法按照現(xiàn)行的房產(chǎn)測量規(guī)范進(jìn)行調(diào)查登記，該問題在房屋結(jié)構(gòu)和關(guān)于建筑面積計算方面尤為明顯。

為了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范成果，張掖市自然資源局經(jīng)過調(diào)研，最終確立了關(guān)于張掖市農(nóng)村房地一體確權(quán)登記發(fā)證工作房屋結(jié)構(gòu)登記的規(guī)定，以文件的形式下發(fā)各縣區(qū)執(zhí)行：兩房屋間有上蓋的走廊(門洞)計算建筑面積，廚房或儲物間門口內(nèi)凹部分按房屋主體取直計算建筑面積；與房屋相連的有柱走廊按柱的外圍水平投影計算建筑面積；有磚柱的房屋，按磚柱外側(cè)量測計算建筑面積；棚房、簡易房、彩鋼房等臨時性建筑物、構(gòu)筑物一律不計算建筑面積。

2 調(diào)查表存在的問題

2.1 調(diào)查表格、圖件制式不規(guī)范

使用的調(diào)查表、法人代表聲明書、指界通知書、指界委托書、公示圖、宗地圖、房產(chǎn)分戶圖等表格圖件由作業(yè)單位自行設(shè)計，未按照相應(yīng)的規(guī)程規(guī)范所規(guī)定的內(nèi)容、圖示作業(yè)，造成部分調(diào)查信息缺失，圖示錯誤，部分成果內(nèi)容錯誤，如：宗地圖左下角應(yīng)標(biāo)注登記機(jī)構(gòu)名稱，部分作業(yè)單位標(biāo)注的是“XX縣不動產(chǎn)登記事務(wù)中心”或作業(yè)單位的名稱；宗地圖缺失指北針；將“房產(chǎn)分戶圖”標(biāo)題改成“房產(chǎn)平面圖”等。

2.2 不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查表填寫問題

(1)表格填寫不完整：宗地坐落地址填寫不詳實(shí)，電話號碼未調(diào)查；調(diào)查記事未能詳細(xì)記載指界、權(quán)屬有無糾紛、四至清楚、界標(biāo)設(shè)置等情況。該類問題都需要調(diào)查員重新補(bǔ)充調(diào)查，勢必造成人力物力財力及時間的浪費(fèi)。

(2)對不填寫的表格項未處理：調(diào)查表格的填寫不允許存在空項，對不填寫項應(yīng)畫“/”符。

(3)宗地草圖要素不全：宗地草圖除了要與實(shí)地相符、準(zhǔn)確，還要四鄰關(guān)系清楚、正確，注記要清晰合理。

2.3 房屋調(diào)查表

(1)農(nóng)村房地一體確權(quán)登記發(fā)證證書是按宗發(fā)證，故在對宗地內(nèi)多幢房屋的填寫上，房屋調(diào)查表“房屋狀況”欄內(nèi)幢號應(yīng)從“0001”開始順編，表示房屋在該宗地內(nèi)的順序號，宗地內(nèi)屬于同一戶的，戶號均填寫“0001”，屬于兩戶或多戶的，分別填寫“0001”或“0002”以便區(qū)分權(quán)利人。

(2)參考房產(chǎn)規(guī)范，農(nóng)村房屋權(quán)利人類型屬個人，房屋性質(zhì)基本上都為自建房，產(chǎn)別為私有房產(chǎn)，用途為住宅，部分作業(yè)單位在對房屋性質(zhì)和類型的填寫上對規(guī)范不理解，填寫雜亂。

房屋基本信息調(diào)查表如圖3所示。

圖3 房屋調(diào)查表樣板

2.4 界址點(diǎn)編號問題

按照地籍調(diào)查規(guī)程要求，同一個地籍子區(qū)內(nèi)界址點(diǎn)號是唯一的，故在調(diào)查每一宗地界址點(diǎn)編號時，應(yīng)采用“從西北角開始，順時針編號”，地籍子區(qū)內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一編號。

這種編號方法在地籍子區(qū)內(nèi)宗地數(shù)較多時情況比較亂，當(dāng)對個別宗地修改時，若刪除界址點(diǎn)則該界址點(diǎn)不再挪用，若增加界址點(diǎn)，則應(yīng)從宗地內(nèi)最大界址點(diǎn)遞增編號。

2.5 圖、庫、表不一致問題

由于繪圖軟件(如AutoCAD)和入庫軟件(如ArcGIS)對取值的進(jìn)位規(guī)則不一樣，致使宗地圖、調(diào)查表、數(shù)據(jù)庫中對同一宗地的宗地面積、邊長的值差“0.01”或“0.02”，這類問題是不可避免的，需要在技術(shù)總結(jié)里說明。

3 精度問題

外業(yè)質(zhì)量的重點(diǎn)是：界址點(diǎn)、界址線、房屋屬性是否準(zhǔn)確，定位是否符合精度，建筑物是否遺漏，表示方法是否合理，指界人的合法性、宗地草圖繪制的規(guī)范性、特殊情況的處理等，房屋面積檢測是否達(dá)到規(guī)定精度[4]。

因?yàn)檗r(nóng)村宅基地及房屋的墻體建筑相對粗糙，墻體不是豎直的，墻體傾斜越大，在界址和栓距測量時不同位置量測的值相差越大。因此，張掖市在界址測量時，盡量將界標(biāo)設(shè)置在離地面較近的位置，統(tǒng)一了量測標(biāo)準(zhǔn)，故在精度檢查等方面能夠確保測量的準(zhǔn)確性。

4 數(shù)據(jù)庫存在的問題

依據(jù)《不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)(試行)》、《不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫整合建庫技術(shù)規(guī)范(試行)》以及《不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案(試行)》等不動產(chǎn)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，以調(diào)查數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，根據(jù)調(diào)查內(nèi)容將空間要素及屬性和非空間要素數(shù)據(jù)錄入到相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)中，因?yàn)檗r(nóng)村房地一體確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫需要錄入信息較多，除了宗地基本信息，還有界址標(biāo)示、界址簽章、調(diào)查內(nèi)容、房屋信息、權(quán)屬來源證明材料及界址點(diǎn)、線等內(nèi)容，對接、整合房產(chǎn)等數(shù)據(jù)，建立集圖形、屬性、電子檔案為一體的不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫，形成不動產(chǎn)統(tǒng)一登記信息管理平臺。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村不動產(chǎn)登記成果的圖形、屬性、檔案等信息的一體化存儲、管理與應(yīng)用[5]。

雖然信息錄入較為簡單，但是容易出錯，漏填、錯填現(xiàn)象容易發(fā)生，造成圖、表、庫不一致現(xiàn)象較多。故信息入庫時盡量仔細(xì)可以提高數(shù)據(jù)庫信息的質(zhì)量。數(shù)據(jù)庫檢查，主要針對入庫的數(shù)據(jù)進(jìn)行空間和屬性的檢查，排除數(shù)據(jù)邏輯上的錯誤，并人工進(jìn)行數(shù)據(jù)的整理工作，確保數(shù)據(jù)的正確性、完整性和圖形屬性數(shù)據(jù)的邏輯一致性。宗地數(shù)據(jù)全部錄入系統(tǒng)后，經(jīng)過基礎(chǔ)檢查、拓?fù)錂z查、宗地信息、房屋信息、權(quán)屬信息等全面檢查確保數(shù)據(jù)庫質(zhì)量。數(shù)據(jù)庫技術(shù)路線如圖4所示。

圖4 數(shù)據(jù)庫技術(shù)路線

4.1 基礎(chǔ)檢查

檢查數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)是否完整，空間參考是否存在問題；檢測低級要素到高級要素的編號規(guī)則是否正確。對數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)的完整性檢查[6]，檢查數(shù)據(jù)庫內(nèi)容有無重復(fù)或空值。

4.2 宗地檢測

檢測宗地層宗地代碼長度是否為19位；檢測宗地層宗地代碼是否具有空值；檢測宗地層宗地代碼是否重復(fù)；檢測宗地層用途是否合法；檢查宗地對應(yīng)的界址標(biāo)識信息是否已存在界址標(biāo)識表當(dāng)中；檢查宗地對應(yīng)的界址簽章信息是否已存在界址簽章表中；檢測宗地層權(quán)利類型是否合法；檢測宗地是否存在重疊；檢測宗地是否超出行政區(qū)界線；檢測界址點(diǎn)是否超出行政區(qū)界線。

4.3 房屋檢測

檢測房屋是否存在重疊；檢測房屋圖形是否超出宗地界線；檢測房屋層自然幢號是否重復(fù)；檢測房屋層自然幢號長度是否為24位；檢測房屋層自然幢號是否具有空值；檢測房屋層房屋結(jié)構(gòu)是否合法；檢測房屋層房屋用途是否合法；檢測房屋層標(biāo)識碼是否重復(fù)；檢測房屋層標(biāo)識碼是否具有空值。

5 其他問題

5.1 過程質(zhì)量控制

科學(xué)的質(zhì)量控制體系是保質(zhì)保量完成項目任務(wù)的重要保障，嚴(yán)格按照“三級檢查、一級驗(yàn)收”制度，作業(yè)員自檢、作業(yè)組互檢、作業(yè)單位的專檢和國土主管部門過程質(zhì)量檢查和檢查驗(yàn)收，形成多級多層次質(zhì)量檢查體系是保證項目質(zhì)量的關(guān)鍵因素。

5.2 文檔材料

由于區(qū)域的差異，每個地區(qū)在開展調(diào)查的時候都存在一些特殊的問題，這類問題不能按照常規(guī)的規(guī)程規(guī)范來處理，需要在技術(shù)報告中歸納總結(jié)。

5.3 特殊問題統(tǒng)計

農(nóng)村宅基地基數(shù)大，調(diào)查涉及農(nóng)戶廣，調(diào)查過程中避免不了有個別農(nóng)戶因外出打工或宗地存在糾紛等情況不能配合確權(quán)登記，對這類未能調(diào)查的宗地應(yīng)建立詳細(xì)的臺賬記載原因。對宅基地新增、滅失、改變土地用途等情況調(diào)查，個別作業(yè)單位在此類問題的統(tǒng)計上不健全，致使調(diào)查數(shù)據(jù)庫不詳實(shí)，違背了數(shù)據(jù)真實(shí)可靠的原則。

6 結(jié) 語

本文通過從張掖市農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記發(fā)證工作技術(shù)流程、調(diào)查資料、宗地的數(shù)據(jù)精度及調(diào)查數(shù)據(jù)庫幾個方面易錯問題進(jìn)行歸納總結(jié)，并提出一些處理措施，這對提升正在開展的農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)調(diào)查登記發(fā)證項目的成果質(zhì)量及對類似的地籍項目的實(shí)施具有一定的參考借鑒意義。