市民化趨勢(shì)下農(nóng)民工住房制度改革和政策研究

賈 晶

(武漢商學(xué)院 機(jī)電工程與汽車服務(wù)學(xué)院，湖北 武漢 430056)

市民化趨勢(shì)下農(nóng)民工住房制度改革和政策研究

賈 晶

(武漢商學(xué)院 機(jī)電工程與汽車服務(wù)學(xué)院，湖北 武漢 430056)

本文通過分析進(jìn)城農(nóng)民工市民化趨勢(shì)下的居住狀況，梳理住房制度發(fā)展和政策調(diào)控成效，提出住房制度改革對(duì)策：消除制度性障礙，大力推進(jìn)公共住房體系建設(shè)，規(guī)劃“城中村”發(fā)展，完善住房保障資金政策，促進(jìn)城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展。

農(nóng)民工；市民化；住房制度改革

城鎮(zhèn)化的過程就是農(nóng)村人口向城市遷移的過程。1978 年至2012年是我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)期，2012 年全國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到 52.57%。在當(dāng)今中國(guó)，“人人享有適當(dāng)?shù)淖》俊背蔀槊恳粦艏彝サ膲?mèng)想和奮斗目標(biāo)。但是農(nóng)民工數(shù)量眾多，其居住問題十分突出，城鎮(zhèn)住房制度和政策并沒有把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房體系和保障范圍內(nèi)?！熬诱哂衅湮荨笔寝r(nóng)民工市民化的落腳點(diǎn)，是社會(huì)公平的保證。解決農(nóng)民工的城市住房問題，使他們能夠穩(wěn)定長(zhǎng)久地居住在城市，有利于為城市經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)提供保障，有利于帶動(dòng)建筑業(yè)及相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。

一、農(nóng)民工市民化受到住房問題阻礙

1.農(nóng)民工市民化促進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程

城市化是一個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度而必然出現(xiàn)的歷史發(fā)展階段。按照美國(guó)地理學(xué)家諾瑟姆(Ray. M. Northam)提出的“諾瑟姆曲線”，城鎮(zhèn)化率在 30%～70% 的區(qū)間是快速發(fā)展的階段，中國(guó)目前仍然處在這個(gè)階段，預(yù)計(jì)未來幾年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將每年提高0.8%～1%。保守估計(jì)，未來20到30年，中國(guó)新增城鎮(zhèn)人口約為2～3億，其中大部分是進(jìn)城的農(nóng)民工。中國(guó)社科院《中國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)報(bào)告》(2013)提出，今后我國(guó)將實(shí)現(xiàn)從低成本推進(jìn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式向落實(shí)基本公共服務(wù)的質(zhì)量型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)農(nóng)民工融入城市，這是下一階段城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)內(nèi)容。

2.農(nóng)民工市民化受到住房問題阻礙

過去十年，中國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及人口激增產(chǎn)生了巨大的住房需求。城鎮(zhèn)住房建設(shè)與城鎮(zhèn)化水平之間存在著明顯的正相關(guān)關(guān)系，根據(jù)2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示 ，全國(guó)居住在城鎮(zhèn)的人口為66557萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?9.68%，同2000年第五次全國(guó)人口普查相比，城鎮(zhèn)人口比重上升13.46個(gè)百分點(diǎn)。“城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需影響”課題組對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)人口進(jìn)行了預(yù)測(cè)，分別按城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)1%和 1.2%預(yù)測(cè)了2020年需要增加住宅面積分別為 42142.9萬(wàn)平方米和 49135.6萬(wàn)平方米。

高房?jī)r(jià)導(dǎo)致低收入農(nóng)民工群體住房困難。中國(guó)指數(shù)研究院發(fā)布《2013年12月中國(guó)房地產(chǎn)指數(shù)系統(tǒng)百城價(jià)格指數(shù)報(bào)告》顯示，2013年12月全國(guó)100個(gè)城市(新建)住宅平均價(jià)格為10833元/平方米，環(huán)比11月上漲0.70%，2013年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的我國(guó)外出打工的農(nóng)民工月收入2290元，房?jī)r(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)民工群體的承受能力。由于城市化進(jìn)程的加快，人口在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律主導(dǎo)資源配置的背景下高度、過快地集中于城鎮(zhèn)，不斷加速對(duì)城鎮(zhèn)用地和住房供應(yīng)的巨大需求。由于城鎮(zhèn)土地資源的稀缺性，住房供給短期內(nèi)跟不上住房需求增長(zhǎng)速度，城鎮(zhèn)住房供求失衡，推動(dòng)土地價(jià)格和住房?jī)r(jià)格上漲，超越了低收入農(nóng)民工住房支付能力。

二、農(nóng)民工居住狀況分析

1.我國(guó)農(nóng)民工居住來源

我國(guó)農(nóng)民工居住條件整體較差，房屋供應(yīng)不足，居住位置偏僻、環(huán)境差。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2012年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告顯示，我國(guó)農(nóng)民工總數(shù)達(dá)到26261萬(wàn)人。在農(nóng)民工居住情況方面，外出農(nóng)民工仍是以雇主或單位提供住宿為主，真正能夠在城市購(gòu)買房子的農(nóng)民工是少數(shù)。一般農(nóng)民工的住房主要有以下幾種來源：工棚、集體宿舍、出租房、親戚朋友的家(見表1)。

表1 2012年中國(guó)農(nóng)民工居住來源情況統(tǒng)計(jì) (數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局)

報(bào)告指出，近幾年外出農(nóng)民工居住情況呈現(xiàn)出與他人合租住房比重上升、獨(dú)立租賃住房比重下降的趨勢(shì)；另外，在務(wù)工地自購(gòu)房比重下降、外地就業(yè)回家居住比重上升。與上年相比，由雇主或單位提供免費(fèi)住宿的比重下降了0.4個(gè)百分點(diǎn)；不提供住宿但有住房補(bǔ)貼的比重提高了0.4個(gè)百分點(diǎn)(見表2)。

表2 2012年農(nóng)民工居住補(bǔ)貼情況統(tǒng)計(jì)(數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局)

2.農(nóng)民工的居住條件和空間分布

農(nóng)民工住房的獲得途徑單一，主要來源于市場(chǎng)，這導(dǎo)致農(nóng)民工住房條件差、居住擁擠和居住隔離等問題產(chǎn)生，負(fù)面影響顯著。由于農(nóng)民工的聚居，城鄉(xiāng)結(jié)合部很容易成為“貧民窟”，從而影響到人們生活的安全[1]。

農(nóng)民工居住區(qū)郊區(qū)化趨勢(shì)明顯，大都分布在城鎮(zhèn)邊緣地帶或者城鄉(xiāng)結(jié)合部，交通便利、基本生活功能俱全，社會(huì)管理松散，有大量廉價(jià)出租的房屋。一般農(nóng)民工集聚區(qū)主要包括四大類：(1)單位宿舍。大多數(shù)農(nóng)民工在制造業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)工作，很多都居住在企業(yè)宿舍或工棚里；(2)規(guī)?；鈦砣丝诩蹍^(qū)。多由政府建造，有相對(duì)有力的政府干預(yù)和管理；(3)農(nóng)村在集體建設(shè)用地上面向農(nóng)民工建造的集中式住宅。多在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或市郊，村集體參與管理，基礎(chǔ)設(shè)施可能相對(duì)落后，治安、消防、社區(qū)環(huán)境等問題突出；(4)“城中村”。城鎮(zhèn)農(nóng)民在自己的宅基地上建造的出租屋，農(nóng)民工的空間集聚密度提高，珠三角地區(qū)和長(zhǎng)三角地區(qū)的城中村現(xiàn)象都屬于這種類型[2]。

三、我國(guó)住房制度發(fā)展歷程和政策調(diào)控成效

1.住房市場(chǎng)化改革探索和推進(jìn)階段(1979-1993年)

1978年9月，鄧小平同志指出：“解決住房問題的政策能不能路子寬些，譬如允許私人建房或者私建公助，分期付，把私人手中的錢動(dòng)員出來?！编囆∑酵镜闹v話打破了原有福利住房制度的傳統(tǒng)，為城鎮(zhèn)住房制度改革提供了基本思路。1986年，我國(guó)深入推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革，成立了住房改革專門機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)全國(guó)各地住房改革。1991年，國(guó)家提出合作建房、加快公房出售等多種改革思路，并強(qiáng)調(diào)通過住房制度改革緩解城鎮(zhèn)居民住房緊張，改善住房條件，逐歩實(shí)行住房商品化，形成了租售并舉的綜合措施思路[3]。

2.城鎮(zhèn)住房制度改革深化階段(1994-1997年)

1994年，國(guó)家發(fā)布了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，明確了我國(guó)住房制度改革的目的及內(nèi)容，即“建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度，實(shí)現(xiàn)住房商品化、社會(huì)化；加快住房建設(shè)，改善居住條件，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長(zhǎng)的住房需求”。我國(guó)住房改革方向的政策思路是建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的住房制度；在住房保障方面，將經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)提上日程，明確保障對(duì)象為城鎮(zhèn)中低收入群體，并提出在全國(guó)建立住房公積金制度等配套措施。

3.全面實(shí)行住房分配貨幣化階段(1998-2002年)

1998年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革 加快住房建設(shè)的通知》確定了我國(guó)深化城鎮(zhèn)住房制度改革的總體目標(biāo)：“停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場(chǎng)?！?998年下半年開始停止住房實(shí)物分配，住房福利分配制度正式終結(jié)，宣告了住房全面貨幣化時(shí)代的到來。

4.加強(qiáng)宏觀調(diào)控、建立與強(qiáng)化住房保障制度階段(2003年至今)

2003年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一歩深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入快車道。但與此同時(shí)，房?jī)r(jià)的過快上漲超過了城鎮(zhèn)居民收入水平及購(gòu)買力。2005年3月，國(guó)務(wù)院提出了八項(xiàng)措施平穩(wěn)房地產(chǎn)市場(chǎng)，調(diào)解住房市場(chǎng)供需平衡，抑制投資性住房，滿足居民基本住房需求，對(duì)住房投機(jī)嚴(yán)厲打擊。2007年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中提出加快建設(shè)廉租住房，建立符合各收入階層的住房供應(yīng)體系，宏觀調(diào)控重心轉(zhuǎn)移到對(duì)低收入家庭住房問題的解決上。2011年9月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》確立我國(guó)“十二五”期間住房建設(shè)重心為“加快住房保障市場(chǎng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)建成保障性住房3600萬(wàn)套的目標(biāo)”。

綜上所述，我國(guó)逐步建立起了以商品房為主的住房供應(yīng)體系，房地產(chǎn)業(yè)成為支柱性產(chǎn)業(yè)，住房保障制度基本建立。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城市人均住宅面積已經(jīng)從1978年的6.7平方米提高至目前30平方米以上。同時(shí)，不合理消費(fèi)使得住房投機(jī)盛行，供應(yīng)結(jié)構(gòu)失衡使得住房矛盾加劇，住房制度改革的重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，這意味著我國(guó)住房保障制度實(shí)施階段的全面到來。

四、農(nóng)民工住房制度改革

住房是居民遮風(fēng)避雨的物質(zhì)空間，決定城市居民的生活環(huán)境和社會(huì)交往空間，為社會(huì)民眾獲得各種城市資源、積累人力資本和社會(huì)資本、融入城市主流社會(huì)提供機(jī)會(huì)?，F(xiàn)階段，農(nóng)民工聚居區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上的缺位是農(nóng)民工群體福利水平低下和人力資本積累緩慢的重要原因。

1.消除制度性障礙，使農(nóng)民工在城市安居樂業(yè)

我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元制度，各級(jí)政府壟斷了農(nóng)村集體土地的征收和城市建設(shè)用地的供應(yīng)，從而切斷了農(nóng)民宅基地和住房向城市流動(dòng)的渠道。而城市住房也無(wú)法回流到農(nóng)村，這樣就形成了分割的城鄉(xiāng)二元住房體系[4]。政府應(yīng)消除針對(duì)農(nóng)民工的各項(xiàng)制度性障礙，加快戶籍制度、土地制度、社會(huì)保障制度改革，保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，給予農(nóng)民工平等的市民待遇，為農(nóng)民工順利融入城市提供基本的制度環(huán)境[5]。

2.大力發(fā)展國(guó)家公共住房體系建設(shè)

目前我國(guó)政府提供的公共住房主要包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公共租賃住房等，而經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房由于戶籍等各方面條件限制，都把農(nóng)民工排除在外。政府應(yīng)承擔(dān)為中低收入農(nóng)民工家庭提供住房保障的職能和責(zé)任，提供公共服務(wù)和政策調(diào)控，以彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，并全面負(fù)責(zé)住房制度制定和政策規(guī)劃；建立以公共租賃房為主要保障的農(nóng)民工住房保障體系，完善住房保障制度。將公共住房建設(shè)與城市發(fā)展規(guī)劃結(jié)合，保障公共住房的質(zhì)量，避免公共住房演化成“貧民窟”。公共租賃住房要面向城鎮(zhèn)中等偏低收入住房困難家庭、新就業(yè)無(wú)房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員，解決進(jìn)城農(nóng)民工群體住房困難。公共租賃住房的產(chǎn)權(quán)所有性質(zhì)是由政府或公共機(jī)構(gòu)擁有，個(gè)人沒有所有權(quán)。公共租賃住房的租用家庭用相對(duì)低于市場(chǎng)同等租用價(jià)格或者以承租家庭承受得起的比較優(yōu)惠的價(jià)格租用，獲得一定時(shí)間期限的居住權(quán)。所以從短期來看，公租房(如農(nóng)民工公寓)比較適合向非特別困難農(nóng)民工家庭出租居住[6]

3.妥善規(guī)劃“城中村”的發(fā)展

“城中村”與城鄉(xiāng)結(jié)合部房租房?jī)r(jià)低、交通便利，是農(nóng)民工在城市長(zhǎng)期生活的一個(gè)重要選擇。實(shí)際上，流入城市的農(nóng)民工多數(shù)缺乏教育培訓(xùn)和謀生技術(shù)，很難馬上獲得穩(wěn)定的工作和收入，只好聚集在“城中村”，因此，“城中村”的存在一定程度上是具有積極意義的。目前我國(guó)大部分城市提供給農(nóng)民工等低收入群體的公共租賃住房十分有限，而“城中村”廉價(jià)的房屋租金和便利的交通為農(nóng)民工提供了一個(gè)在城市中的基本棲身地。農(nóng)民工如因“城中村”改造而失去廉價(jià)的住房，無(wú)異于被驅(qū)逐，這不僅無(wú)法從根本上解決農(nóng)民工的居住問題，也不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[7]。

目前我國(guó)“城中村”的治理和改造要避免單純從改善城市形象角度出發(fā)，急于實(shí)施大規(guī)模的“城中村”改造，而應(yīng)好好規(guī)劃，充分考慮農(nóng)民工的居住需求，降低居住成本。要考慮城中村在吸納進(jìn)城農(nóng)民工方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，將不同層面、不同類型的農(nóng)民工住房納入城中村改造規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施的全過程，切實(shí)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工提供住房保障，而不是通過大規(guī)模的拆遷將農(nóng)民工從“城中村”排除出去。

4.完善農(nóng)民工住房保障資金政策

公共住房資金的短缺是公共住房問題的核心原因。我國(guó)政府并沒有把住房保障清晰地納入公共財(cái)政體系，從而使其缺乏穩(wěn)定的資金渠道。第一，地方財(cái)政要將廉租住房保障資金納入年度預(yù)算安排。第二，適當(dāng)提高土地出讓凈收益用于保障性住房保障資金的比例。第三，政府可以利用資本市場(chǎng)籌集住房保障資金，如發(fā)行債券，為保障性住房建設(shè)進(jìn)行融資。第四，推動(dòng)稅收制度改革。目前我國(guó)房地產(chǎn)領(lǐng)域稅收是“重流轉(zhuǎn)，輕保有”，推行保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅，使地方政府有穩(wěn)定的財(cái)政收入來源，降低“土地財(cái)政”的沖動(dòng)，拿出更多的土地用于保障性住房?？傊?，政府應(yīng)通過安排一定的財(cái)政資金支持住房保障，運(yùn)用多種政策手段給予低收入群體不同的保障支持力度，幫助低收入群體獲得基本的住房，以實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”。

5.促進(jìn)城市化均衡發(fā)展，加快中小城鎮(zhèn)建設(shè)

我國(guó)農(nóng)民工住房問題存在很大的地區(qū)差異性。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)較大的差距，東部城市產(chǎn)業(yè)聚集，大量農(nóng)民工涌入東部城市，人多地少的矛盾更加突出，城市住房?jī)r(jià)格快速上漲，農(nóng)民工住房問題更加嚴(yán)重。國(guó)家人口計(jì)生委發(fā)布的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2010》顯示向東部沿海地區(qū)人口聚集的趨勢(shì)有所弱化，出現(xiàn)了以省會(huì)城市為中心的流動(dòng)態(tài)勢(shì)。企業(yè)也將向勞動(dòng)力成本低的地區(qū)轉(zhuǎn)移，如富士康科技集團(tuán)大規(guī)模遷往內(nèi)地。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能引導(dǎo)人口遷移到中西部地區(qū)，有效緩解農(nóng)民工住房問題。在中小城鎮(zhèn)，農(nóng)民工本地就業(yè)將大幅降低住房成本，提高居住質(zhì)量。政府可以因勢(shì)利導(dǎo)，主動(dòng)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)從發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，加快中小城鎮(zhèn)建設(shè)，讓更多農(nóng)民工離土不離鄉(xiāng)，更好地解決農(nóng)民工的住房問題，達(dá)到縮小差距、促進(jìn)全國(guó)城市化均衡發(fā)展的效果[7]。

[1]龔迪.城市化進(jìn)程中“農(nóng)民工”的住房問題探討——基于社會(huì)公平的角度[J].理論與當(dāng)代，2011(7).

[2]丁成日，邱愛軍，王瑾.中國(guó)快速城市化時(shí)期農(nóng)民工住房類型及其評(píng)價(jià)[J].城市發(fā)展研究，2011(6).

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[4]呂萍，丁富軍，馬異觀.快速城鎮(zhèn)化過程中我國(guó)的住房政策[J].中國(guó)軟科學(xué)，2010(8).

[5]李晶.“農(nóng)民工”住房問題及市民化發(fā)展趨勢(shì)下的住房政策調(diào)研[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2008(9).

[6]張國(guó)勝，王征.農(nóng)民工市民化的城市住房政策研究——基于國(guó)別經(jīng)驗(yàn)的比較[J].中國(guó)軟科學(xué)，2007(12).

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2014-01-08

武漢商學(xué)院校級(jí)科研規(guī)劃項(xiàng)目(2013G002)。

賈 晶(1983- )，女，湖北武漢人，武漢商學(xué)院機(jī)電工程與汽車服務(wù)學(xué)院講師，華中科技大學(xué)博士研究生，從事房地產(chǎn)管理研究。

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