托底性民生保障的重要遵循
——寫在《社會救助暫行辦法》頒布實施之際

本刊記者/耕 荒 大 鵬

托底性民生保障的重要遵循
——寫在《社會救助暫行辦法》頒布實施之際

本刊記者/耕 荒 大 鵬

2月21日，國務(wù)院發(fā)布第649號國務(wù)院令，正式公布《社會救助暫行辦法》，自2014年5月1日起施行。

《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）是我國社會救助領(lǐng)域法制建設(shè)的一項重要成果，是我國建立健全保民生、促公平的托底性、基礎(chǔ)性制度的一件大事，同時也是我國社會救助政策完善過程中邁向體系化、科學化、法制化的重要一步。在《辦法》頒布施行之際，梳理社會救助的歷史發(fā)展脈絡(luò)，分析《辦法》出臺的相關(guān)背景，解讀《辦法》的意義與特點，展望未來社會救助制度的發(fā)展趨勢，將有助于我們更好地認識《辦法》的重要指導(dǎo)作用，更加全面地把握《辦法》的內(nèi)容精髓，更好地在工作實踐中貫徹實施。

一、從互助慈善到社會救濟：社會救助歷史悠久

對貧困者施以援手、予以救濟的做法，可以追溯到原始社會末期。研究者認為，這種互助慈善行為通?；谌祟悙烹[之心或者宗教信仰。可以說，救貧濟困萌發(fā)于人類的良善之心，與宗教情懷、道德、倫理緊密相連?；ブ壬剖鞘澜缟献罟爬系纳鐣Ｕ闲螒B(tài)。隨著國家的誕生和發(fā)展，對貧困人群的救濟成為一項國家職責。國家對救濟事務(wù)的介入，豐富了救濟的內(nèi)容和形式。早在公元前1750年，巴比倫漢姆拉比國王發(fā)布的《公平法典》中就包括了要求人們在困難時互相幫助的條款。公元前500年，希臘語中意為“人類博愛行為”的慈善事業(yè)在希臘城邦國家里已經(jīng)制度化。它鼓勵公民為公益事業(yè)捐款并且在供貧民使用的公用設(shè)施中備有食物、衣服和其他物資。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，互助理念、施舍理念、公益理念也在社會救助發(fā)展史中逐步得到體現(xiàn)。

公私慈善、互助救濟和臨時性救濟是從遠古到近代社會救濟的主要形態(tài)。從互助慈善發(fā)展到有國家介入的社會救濟，其重要標志便是救濟的制度化。從世界歷史范圍看，這一形態(tài)出現(xiàn)在近代資本主義萌芽時期。在16世紀的歐洲，由國家通過立法，直接出面接管或興辦慈善事業(yè)、救濟貧民的國家濟貧制度（Poor Relief by State）逐漸建立。1601年英國制定了濟貧法案，后世稱“伊麗莎白濟貧法”（The Elizabeth Poor Law），它奠定了英國乃至歐美各國現(xiàn)代社會救助立法的基礎(chǔ)，開創(chuàng)了用國家立法推動社會救濟事業(yè)的先例。1832年，英國組織“濟貧行政與實施調(diào)查委員會”，通過了新濟貧法（The New Poor Law），進一步推進了社會救濟事業(yè)的制度化。

我國的社會救濟思想同樣源遠流長。慈悲濟世的思想情懷一直伴隨著中國歷史進程。無論是民間的自發(fā)救濟、互助救濟、施舍救濟，還是官方的開倉放糧、救災(zāi)備荒、賑災(zāi)濟民、振窮恤貧，都是我國濟貧制度的體現(xiàn)。歷代王朝采取的種種保民、賑窮、恤貧的政策措施，其理論基礎(chǔ)主要是儒家仁政學說。即孔子主張的“仁”，它要求統(tǒng)治者克制私欲，廣施恩澤以讓人民安居樂業(yè)，從而使社會秩序和諧。此外，西周以來的民本思想、佛家的慈悲觀念、道家的生養(yǎng)保民思想等也對社會救濟產(chǎn)生過重要影響。

近代以來，受西方社會思潮影響，社會救濟在古代濟貧制度的基礎(chǔ)上得到新的發(fā)展。孫中山提出的“三民主義”成為整個國家建設(shè)、社會建設(shè)的主要指導(dǎo)方針，其中民權(quán)主義與民生主義是社會救濟制度建設(shè)的主要指導(dǎo)思想。在立法方面，頒布了《社會救濟法》《社會救濟法實施細則》等法規(guī)；在機構(gòu)建設(shè)方面，建立了一批救濟院等救濟設(shè)施。可以說，在借鑒西方社會救濟經(jīng)驗基礎(chǔ)上，具有中國傳統(tǒng)特色的社會救濟制度開始從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變。

二、從社會救濟到社會救助：觀念與制度的重大變革

19世紀末，為了適應(yīng)工業(yè)革命和穩(wěn)定社會的需要，德國俾斯麥政府在英國濟貧制度的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建了社會保險制度，并為歐美各國普遍采用。20世紀初，以“助人自助”為旗幟的社會工作在歐美各國流行，社會工作者在實踐中創(chuàng)造的個案工作、團體工作和社區(qū)工作三大方法，使?jié)毷聵I(yè)發(fā)生了質(zhì)的變化?！肮苍≒ublic Aid）”代替“濟貧”概念?！肮苍币辉~以后又衍生出“社會救助（Social Assistance）”，兩者的涵義基本相同。在上世紀30年代遍及歐美各國的經(jīng)濟大蕭條中，社會保險所扮演的角色還是不及社會救助來得重要。這是因為面對大量現(xiàn)實存在的貧困現(xiàn)象，能夠?qū)⒂邢薜馁Y金有針對性地用到需求更為迫切的人身上的社會救助具有更大優(yōu)勢。例如英國政府面對300萬失業(yè)大軍，在1930年和1934年連續(xù)頒布了兩個失業(yè)救助法，擴大對失業(yè)者的救助范圍。在法國，主要依靠第一次世界大戰(zhàn)前建立的范圍廣泛的社會救助網(wǎng)來渡過難關(guān)。美國著名的羅斯福新政，主要的社會保障措施是以工代賑，即組織大批失業(yè)工人修建公共工程，這是典型的社會救助手段。由此可見，無論社會發(fā)展到何種水平，社會救助或者說公共援助都是其他社會保障制度所無法替代的滿足特殊群體需求的一種必要的保障制度。 二戰(zhàn)結(jié)束后，西方發(fā)達國家把社會保險制度作為社會保障體系的主體，但依然存在邊緣區(qū)域，社會救助仍有特定需求。英國在1966年將社會救助制度改稱“補充津貼”，美國則制定補充收入保障項目代替部分社會救助制度。在20世紀70—80年代，西方世界的經(jīng)濟進入“滯脹”時期，貧困問題日益突出，社會救助制度的作用更加明顯，負所得稅制理論應(yīng)運而生。所謂負所得稅制理論主要指這樣一種救助：“超過一定收入水平的家庭交給政府所得稅”，“收入低于一定水平的家庭，則從政府取得現(xiàn)金支付。負值和正值的稅金，由國內(nèi)稅務(wù)局管理”，這種“不論其個人特征如何，給一切窮人有保證的最低的收入”的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度，稱為“負值所得稅”。

總之，當今世界，市場經(jīng)濟國家都有一個普遍的社會救助（公共援助）制度，它的作用就是設(shè)置一道安全防線，確保每一個社會成員在因為各種原因陷入生存困境時，不至于陷入絕望。這對競爭激烈的市場經(jīng)濟社會的意義尤甚，可以說是維護社會穩(wěn)定的最基本的社會措施之一。

新中國成立后，黨和政府高度重視社會救濟工作。在傳統(tǒng)社會救濟制度基礎(chǔ)上進行了重大改革和推進。在國民經(jīng)濟恢復(fù)和社會主義改造時期（1949—1955年），面對數(shù)以千萬計的民眾遭受貧困、饑餓、瘟疫和死亡的威脅，開展了大規(guī)模的緊急救助。1950年4月，中央人民政府組織召開了中國人民救濟代表會議，成立了中國人民救濟總會，在財政異常困難情況下，撥出了大量物資和經(jīng)費，對不同類型的困難群眾給予不同的救濟，使掙扎在死亡線上的人員有吃、有住，擺脫了死亡威脅。隨著國家經(jīng)濟形勢的好轉(zhuǎn)，社會救濟開始由突擊性的緊急救濟走上了常態(tài)化、規(guī)范化軌道。進入全面建設(shè)社會主義時期（1957—1977年），城市有勞動能力的人員在國營或集體單位就業(yè)，享受吃住、醫(yī)療方面的福利，形成了就業(yè)與保障一體化的單位保障制度。農(nóng)村居民生老病死則主要由生產(chǎn)隊負責。同時，國家還下?lián)艽罅烤葷钗锞葷r(nóng)村貧困戶，以彌補集體經(jīng)濟力量的不足。這時期，社會救濟工作一項重要的創(chuàng)新發(fā)展是農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)制度的建立。即對農(nóng)村村民中無法定贍（扶）養(yǎng)人、無勞動能力、無生活來源的老人、殘疾人和未成年人在吃、穿、住、醫(yī)、葬和未成年人義務(wù)教育方面給予生活照料和物質(zhì)幫助，該制度最早在1956年建立，被稱為“農(nóng)村集體福利制度”。直到改革開放前期（1978—1992年），農(nóng)村貧困救濟一直是社會救濟工作的重點，1983年國務(wù)院第八次全國民政會議確定的救濟方針為“依靠群眾，依靠集體，生產(chǎn)自救，互助互濟，輔之以國家必要的救濟和扶持”。而城市社會救濟工作則處于恢復(fù)和發(fā)展當中?？傮w看，這一時期的社會救濟工作呈現(xiàn)出常態(tài)化、補充性和城鄉(xiāng)分野的特點。

改革開放以后，社會救濟工作開始進入新的發(fā)展時期。國家適時調(diào)整了城市農(nóng)村社會救濟政策和救濟辦法。社會救濟工作更加規(guī)范完善，特別是陸續(xù)出臺一批單項制度、法規(guī)。1994年頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》，1999年頒布《城市居民最低生活保障條例》，2002年，國務(wù)院第十一次全國民政會議明確要求，社會救助工作要著力建立以救災(zāi)工作分級負責、救災(zāi)經(jīng)費分級負擔制度為基礎(chǔ)，社會動員機制為補充，應(yīng)急措施相配套的災(zāi)害救助體系；建立以城市居民最低生活保障和農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)制度為基礎(chǔ)，臨時社會救濟為補充，各項政策優(yōu)惠相配套的社會救濟體系；建立以經(jīng)常性社會捐助制度為基礎(chǔ)，臨時幫困和送溫暖活動為補充，社區(qū)服務(wù)相配套的社會互助體系。之后又在全國城鄉(xiāng)開展醫(yī)療救助試點工作；改革城市流浪人口社會救助制度，頒布了《城市衣食無著流浪人口社會救助辦法》。到2002年底，將所有符合條件的城市救助對象納入最低生活保障范圍，基本實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。2007年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，同年底，農(nóng)村低保制度實現(xiàn)全國全面建制。到2010年底，已將所有符合條件的農(nóng)村救助對象納入最低生活保障范圍，基本實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。至此，在全國范圍，已建立和實施了城市居民最低生活保障制度、救災(zāi)制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、農(nóng)村特困戶救助制度和衣食無著的流浪人口社會救助制度以及醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、法律援助等專項救助制度。隨著社會救助單項制度的不斷健全完善，各項制度之間銜接配套、整體效率發(fā)揮的問題提上了日程，社會救助由單項制度向制度體系發(fā)展，進入了制度體系建設(shè)的新階段。可以說，20世紀90年代以來，隨著保障和改善民生政策的大力推進，特別是隨著城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的全面實施，我國社會救助體系建設(shè)進入了政府全面主導(dǎo)的新階段，確立了規(guī)范化、制度化的發(fā)展方向，在理念、制度、體系方面發(fā)生了根本性的變化。在理念上，從傳統(tǒng)的恩賜型救濟理念向現(xiàn)代的公民權(quán)利救助型理念轉(zhuǎn)變，從“一般救濟理念”、“生存保障理念”轉(zhuǎn)向了“法定救助理念”、“生活保障理念”。這樣的轉(zhuǎn)變凸顯了現(xiàn)代社會、法治國家的基本遵循：社會救助是政府的法定職責、公民的憲法權(quán)利。 在制度上，社會救助形式從臨時性、隨意式救濟轉(zhuǎn)向經(jīng)常性、制度化救助；在體系上，社會救助內(nèi)容從單一生活救助邁向多樣化的綜合救助，初步形成了以最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、自然災(zāi)害救助為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房等專項救助制度為支撐，以臨時救助、社會幫扶為補充的城鄉(xiāng)社會救助體系框架。以《社會救助暫行辦法》的頒布為標志，社會救助實現(xiàn)了重大變革，完成了從社會救濟到社會救助的根本性轉(zhuǎn)型。

三、 社會救助法治化：回顧與展望

社會救助是社會保障安全網(wǎng)體系的“兜底線”，就其制度性質(zhì)而言，它面向全體社會成員，是促進社會和諧發(fā)展的起點。只有實現(xiàn)有法可依，才能切實保護那些需要關(guān)注的困難群體。

從立法層面上說，社會救助的法治化進程實際上可以追溯至1994年。《社會救濟法》先后列入八屆、九屆、十屆全國人大常委會立法規(guī)劃。2005年更名為《社會救助法》。2006年全國人大內(nèi)司委介入立法工作并進行了相關(guān)調(diào)研。2008年民政部公布了《社會救助法（征求意見稿）》，列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃。2009年11月和2010年11月，國務(wù)院常務(wù)會議先后兩次審議，提出需要進一步論證。國務(wù)院法制辦和民政部針對有關(guān)問題對草案作進一步修改后，列入2011年全國人大立法工作計劃。2012年10月，民政部部長李立國在全國人大常委會上作了《國務(wù)院關(guān)于社會救助工作情況的報告》。在分組審議時，與會者提出，社會救助投入的資金巨大，沒有立法問題很大。全國人大內(nèi)司委強調(diào)要加快立法步伐，要求由國務(wù)院盡快提交全國人大常委會進行審議。2013年年中，《社會救助法》草案再次進行了修改。與舊版相比，新版中與城鄉(xiāng)最低生活保障制度相配套的醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等內(nèi)容沒有體現(xiàn)。10月30日，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，討論建立健全社會救助制度，明確提出要以法治方式織牢保障困難群眾基本生活的安全網(wǎng)。12月25日，李克強總理再次主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，審議《社會救助暫行辦法（草案）》，決定向社會公開征求意見。這意味著，擬議多年的《社會救助法》立法進程需要另辟蹊徑，直至2014年2月21日國務(wù)院令第649號發(fā)布，最終以國務(wù)院行政法規(guī)形式出臺《社會救助暫行辦法》。

從擬議中的《社會救助法》到《社會救助暫行辦法》出臺，經(jīng)過了長達20年的努力。這一方面表明《辦法》的出臺彌足珍貴，來之不易；另一方面也揭示出社會救助法制化過程的艱難復(fù)雜。第一，對社會救助法涵蓋的內(nèi)容存有分歧。在救助對象、救助范圍、救助標準、救助內(nèi)容、救助資源、救助方式等方面尚未完全達成共識，一時難以通過法律形式加以確定和規(guī)范，需要遵循立法規(guī)律，待條件相對成熟時才能加以立法。第二，整個社會救助事業(yè)處于發(fā)展當中。特別是一些專項救助制度如醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等制度還在實踐中探索，尚未成熟、定型，難以較快統(tǒng)一。囿于城鄉(xiāng)二元體制，由于財產(chǎn)、收入來源、經(jīng)營條件以及消費支出條件的不同，城鄉(xiāng)救助標準和水平完全統(tǒng)一還有一個歷史過程，一些具體的社會救助制度、政策需要較長時間來彌補長期形成的“城鄉(xiāng)差別”。第三，管理體制和職能分工尚未真正理順厘清。社會救助涉及民政、衛(wèi)生計生、教育、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源社會保障等多個部門，部門之間有各自的職責、各自的工作重點，在救助方面，部門之間既有職責交叉、重疊現(xiàn)象，也存在有些具體救助工作難以歸屬的情況。另外由于“制度依賴”，各部門對自己所轄工作難以割舍。多種因素導(dǎo)致了社會救助工作“九龍治水”的局面，部門之間權(quán)責不清、職責不明，且過于強調(diào)部門利益；牽頭社會救助工作的民政部門自身，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的職責分工也多有交叉。管理體制和職能分工尚未真正理順厘清。

以法治方式建立健全社會救助體系，織牢保障困難群眾基本生活的安全網(wǎng)，是《辦法》遵循的重要思路，代表著社會救助的發(fā)展方向。對法治的強調(diào)，表明我們在貫徹實施《辦法》，探索完善救助體系過程中，需要更加注重法治思維、更加強調(diào)法治方式、更加倚仗制度力量。

要堅持積極的救助取向。實現(xiàn)托底線、救急難、可持續(xù)的社會救助目標，堅持公平公正原則是一個重要方面。在當前城鄉(xiāng)發(fā)展存在差距的現(xiàn)實情況下，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推進理念，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會救助方面權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平，在逐步縮小城鄉(xiāng)救助標準和補助水平的基礎(chǔ)上實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一。要堅持積極的救助取向，將社會政策看作生產(chǎn)力要素，看作社會投資，注重“上游干預(yù)”，注重社會資本積累。使受助者享有必要的尊嚴，能借助外力實現(xiàn)“自助自立”和融入社會；要加強救助者與受助者之間的良性互動；要拓展有助于受助者社會參與和社會競爭力提高的服務(wù)項目。

要把完善制度、健全機制擺上重要位置。制度建設(shè)是體系完善的基礎(chǔ)，機制健全是體系運行的關(guān)鍵。貫徹落實《辦法》，需要把加強頂層設(shè)計和鼓勵基層創(chuàng)新結(jié)合起來。要用法治的方式將《辦法》已有的明確規(guī)定加以嚴格落實，做到依法救助；對于《辦法》中的原則性規(guī)定，需要鼓勵基層在實踐中積極探索，進一步規(guī)范完善。例如臨時救助是社會救助體系建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，需要總結(jié)實踐經(jīng)驗，完善相關(guān)政策，科學規(guī)范具體事項、對象范圍、審核審批程序、評議公示、救助標準、經(jīng)費籌措和資金使用管理等內(nèi)容，抓緊建章立制，全面實施。醫(yī)療救助制度仍需要在救助對象、救助程序、目錄范圍、制度銜接等方面積極探索，創(chuàng)新救助模式，不斷提高重特大疾病醫(yī)療救助水平。 在機制建設(shè)上，需要抓緊推動建立健全政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社會力量參與的工作協(xié)調(diào)機制，并切實發(fā)揮作用，以解決制度“碎片化”和銜接不緊密問題；需要抓緊全面建立居民家庭經(jīng)濟狀況核對機制，解決救助對象認定手段不完備、信息化水平低等問題。

要拓寬社會力量參與社會救助的渠道?！掇k法》明確國家鼓勵社會力量通過捐贈、設(shè)立幫扶項目、創(chuàng)辦服務(wù)機構(gòu)、提供志愿服務(wù)等方式，參與社會救助；明確社會力量參與社會救助，按照國家有關(guān)規(guī)定享受財政補貼、稅收優(yōu)惠、費用減免等政策；規(guī)定政府可以將社會救助中的具體服務(wù)事項，向社會力量購買服務(wù)等。這些規(guī)定，不僅有利于加強社會救助的力量，也有助于政府與社會形成良性互動。社會救助實踐表明，社會組織在獲取特定資源、改進資源傳遞效率、促進社會融合、提供個性化服務(wù)方面具有特殊優(yōu)勢。需要在《辦法》規(guī)定的框架內(nèi)制定具體的政策措施，暢通社會組織參與救助的機制和渠道，為其積極、自主、有效開展工作提供保障。政府與社會力量間的合作同樣也可能產(chǎn)生尋租行為，因此需要有效的監(jiān)管，以及程序設(shè)計的公平和透明。

要著力提升社會救助專業(yè)化水平。社會救助實際上有著社會照顧、社會規(guī)制、助人自助、社會公正、社會融合等多重目標。同時在救助過程中，涉及救助需求的測定、標準的調(diào)整、程序的設(shè)計和個性化服務(wù)的提供。這些要求相應(yīng)的專業(yè)知識和較高的專業(yè)技能，因此需要對社會救助工作進行合理的分工，將救助行政管理工作和專業(yè)化社會工作區(qū)分開來。一方面加強對行政管理人員的專業(yè)培訓(xùn)，另一方面需要采取政府扶持以及購買服務(wù)方式將專業(yè)性社會工作委托給社會組織和社會工作者。

一般來說，社會救助制度、體系法治程度越高，憲法規(guī)定的公民獲得物質(zhì)幫助權(quán)利的實現(xiàn)和救濟就越有保障；同樣，社會救助法律體系越完善，行政權(quán)力運行必將越規(guī)范，政府就更加能夠依法行政，社會救助工作就更加高效、務(wù)實和透明，全社會的公平正義就更能得以實現(xiàn)和維持。我們有理由相信，隨著《辦法》的貫徹落實，隨著各項救助制度的建立實施，隨著社會救助體系的逐步完善，社會救助法治化進程將逐步加快，《辦法》上升為法律將為期不遠。