過頭稅痼疾

2014年的日歷翻過近一個(gè)月，財(cái)政部公布了2013年的中國財(cái)政收入情況。2013年，全國公共財(cái)政總收入129143億元，同比增長10.1%。其中，中央財(cái)政收入60174億元，同比增長7.1%。

按照財(cái)政部的說法，2013年各級財(cái)政部門大力支持稅務(wù)、海關(guān)部門依法征收，全國財(cái)政收入預(yù)算順利完成，特別是中央財(cái)政扭轉(zhuǎn)了年初收入增速大幅下滑的局面，完成全年收入預(yù)算并略有超收。據(jù)了解，2013年中央公共財(cái)政收入預(yù)算數(shù)為60060億元，也就是說，實(shí)際上最終僅超收114億元。中央財(cái)政超收僅百億元，這在近年來已屬罕見。

不過，完成全年預(yù)算已然 “來之不易”。在2013年很長一段時(shí)間里，財(cái)政收入增長都是乏力的。從多個(gè)月份的情況看，全國公共財(cái)政收入的增長增幅都低于上年，中央收入更是罕見地多次出現(xiàn)下降。其中，3月同比下降5.2%，4月同比下降2.2%。

有鑒于此，去年6月27日，財(cái)政部部長樓繼偉在第十二屆全國人大常委會(huì)第三次會(huì)議上作2012年中央決算報(bào)告時(shí)表示，2013年以來世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，增長乏力，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行仍存在不少問題和潛在風(fēng)險(xiǎn)，特別是部分行業(yè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營仍比較困難。根據(jù)1月-4月中央財(cái)政收入情況測算，要實(shí)現(xiàn)年初預(yù)算確定的中央財(cái)政收入目標(biāo)，今年后幾個(gè)月收入平均增幅需達(dá)到11.3%。初步分析，制約后幾個(gè)月財(cái)政收入增長的因素仍然較多，因此完成全年中央財(cái)政收入預(yù)算壓力很大。

而后財(cái)政部每月公布財(cái)政收支情況時(shí)也多次稱，中央財(cái)政完成全年收入預(yù)算任務(wù)艱巨。從財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)來看也是如此，2013年中央財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入的46.6%，比上年下降1.3個(gè)百分點(diǎn)。中央財(cái)政收入下降是受“營改增”改革、消費(fèi)稅增速放緩、進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收下降等因素影響。

不過，到2013年9月時(shí)，樓繼偉在接受新華社記者采訪時(shí)說，中央財(cái)政收入近兩個(gè)月增幅已有所回升，后幾個(gè)月中央財(cái)政收入累計(jì)增幅將會(huì)逐步提高，所以不能說完不成全年預(yù)算?？傮w來看，今后一段時(shí)間財(cái)政收入可能轉(zhuǎn)入中速增長。

2013年財(cái)政收入任務(wù)之所以能夠完成，有后期經(jīng)濟(jì)活力逐步恢復(fù)、稅務(wù)部門正常加強(qiáng)征管的原因，但也有業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心，其中也不排除有個(gè)別地區(qū)收了企業(yè)的過頭稅。而關(guān)于對企業(yè)征收過頭稅，財(cái)政部和國稅總局多年來也曾三令五申發(fā)出禁令。經(jīng)濟(jì)增長緩慢，企業(yè)活力不足的情況下，企業(yè)需要的是減輕負(fù)擔(dān)輕裝上陣，對其征收過頭稅無疑是雪上加霜。

寅吃卯糧

過頭稅，是指稅收征管部門為完成稅收任務(wù)而過度地向納稅人征稅的做法。過頭稅問題在稅務(wù)部門由來已久，最突出的情況發(fā)生在1998年。

1997年下半年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，受其影響中國經(jīng)濟(jì)增長也出現(xiàn)下滑，當(dāng)年完成全年稅收任務(wù)就已經(jīng)有些吃力，共完成收入8200多億元。到1998年，當(dāng)年所定稅收任務(wù)要求比上一年增收500億元，危機(jī)影響下完成這一任務(wù)更加困難。而到了當(dāng)年10月中旬，全年稅收任務(wù)提前完成，很快又追加了500億元任務(wù)。也就是說，在余下的兩個(gè)多月時(shí)間里，全國稅務(wù)機(jī)關(guān)還要加征500億元稅收。

一位參與過1998年稅收征管的地方稅務(wù)官員對《財(cái)經(jīng)》記者表示，當(dāng)時(shí)稅務(wù)部門千方百計(jì)“做工作”力求完成任務(wù)，可以說是“踏遍千山萬水，歷盡千難萬險(xiǎn)，走進(jìn)千家萬戶，道盡千言萬語”，甚至提出了“四鐵”精神，即“鐵面無私、鐵石心腸、鐵的紀(jì)律、鐵的手腕”，用“擠檸檬”的辦法收稅。身為地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，這位官員還曾親自帶企業(yè)負(fù)責(zé)人找銀行談“貸款交稅”事宜。

據(jù)記者了解，不僅如此，當(dāng)年一些稅務(wù)干部為完成稅收任務(wù)甚至“集資交稅”，稅款不夠就先自掏腰包。

近年來隨著經(jīng)濟(jì)快速增長，稅收收入增長也突飛猛進(jìn)，其中不少年份增速都在20%以上。稅務(wù)機(jī)關(guān) “日子好過”，納稅人被征過頭稅的幾率下降，但2009年以來，隨著財(cái)政收入進(jìn)入低增長時(shí)期，此類消息又頻頻見諸報(bào)端。

其中最為引人注目的是，2012年下半年河北省多個(gè)縣出現(xiàn)征收過頭稅現(xiàn)象，甚至有稅務(wù)所負(fù)責(zé)人對企業(yè)稱，“中日就釣魚島會(huì)有一戰(zhàn)”，希望企業(yè)“多交稅支援國家”。

無獨(dú)有偶，一位財(cái)稅專家日前對《財(cái)經(jīng)》記者轉(zhuǎn)述浙江省一家民營企業(yè)的遭遇。該企業(yè)負(fù)責(zé)人說，2013年8月稅務(wù)部門給該企業(yè)指出“兩條路”，一是按照8%的稅率交營業(yè)稅，而營業(yè)稅法定稅率只有5%；二是仍舊按照5%交營業(yè)稅，但稅務(wù)部門要進(jìn)入企業(yè)進(jìn)行稽查，而且要稽查多年來的納稅情況，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)有偷漏稅行為就要進(jìn)行重罰。該企業(yè)迫于無奈，最后只好壓縮雇員降低經(jīng)營成本，按照8%的稅率交納了稅款。

2013年12月，央視《焦點(diǎn)訪談》也曝光了河北省河間市征收過頭稅的現(xiàn)象。當(dāng)?shù)啬赤l(xiāng)稅務(wù)干部要求個(gè)體戶補(bǔ)繳稅款時(shí)，在原有稅款上多加了5000元，理由是“稅收任務(wù)重，加了5000”。

中翰聯(lián)合（北京）咨詢服務(wù)有限公司業(yè)務(wù)總監(jiān)王駿對《財(cái)經(jīng)》記者表示，在稅收任務(wù)有壓力的時(shí)候，稅務(wù)部門往往會(huì)找一些企業(yè)商談，比如增值稅票需要在180天之內(nèi)認(rèn)證而后抵扣稅款，稅務(wù)部門就跟企業(yè)打招呼，讓企業(yè)盡量到180天期限的后期再去認(rèn)證，這樣可以推遲抵扣時(shí)間，稅款可以在稅務(wù)機(jī)關(guān)多保留一段時(shí)間。另外王駿認(rèn)為，國家給予的稅收優(yōu)惠在企業(yè)沒有得到落實(shí)，也是一種過頭稅。

王駿平時(shí)接觸到的大部分都是央企或大型國企，遇到過頭稅問題它們可以依靠談判能力進(jìn)行協(xié)調(diào)，另外它們對稅收并不十分敏感，承受能力也強(qiáng)。恰恰是一些規(guī)模不大的私企，它們稅收承受能力差，對稅負(fù)更為敏感，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)拿稅收任務(wù)去擠壓，很可能脫離企業(yè)的實(shí)際情況，造成過重的稅收負(fù)擔(dān)。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅收教育研究所所長賈紹華介紹，過頭稅分為兩種，一種是在時(shí)間上過頭，比如到年底看到任務(wù)吃緊，稅務(wù)機(jī)關(guān)就要求企業(yè)“幫幫忙”，把第二年初的稅交上，助稅務(wù)機(jī)關(guān)先完成稅收任務(wù)。更有甚者，企業(yè)不僅上交來年的，將來三年五年的都要交出，這都是“寅吃卯糧”、“吃子孫飯”。第二種情況是政策上過頭，稅務(wù)機(jī)關(guān)將納稅人不應(yīng)該交的稅解釋為必須交的稅，“在政策上找理由，從脅迫中找正義，在強(qiáng)制中談自愿”，企業(yè)同樣需要多交稅。

賈紹華認(rèn)為，多年來由于國稅總局的反復(fù)強(qiáng)調(diào)和嚴(yán)格考核，以及信息手段的應(yīng)用，稅務(wù)部門征收過頭稅的比例應(yīng)該是下降的，但從絕對數(shù)上講，有可能是增加的?！斑^頭稅已經(jīng)成為稅收治理的一個(gè)難點(diǎn)，也是一種頑疾?！彼f。

誘因種種

中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授安體富對《財(cái)經(jīng)》記者分析說，不管是稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅，還是納稅人納稅，都應(yīng)該遵循稅收法定原則，但這一原則在現(xiàn)實(shí)中似乎始終難以落實(shí)。

比如在實(shí)際征稅過程當(dāng)中，如何處理稅收任務(wù)和依法征稅之間的關(guān)系一直是個(gè)難題。一般而言稅務(wù)機(jī)關(guān)都有稅收任務(wù)或者稅收計(jì)劃，由于國家預(yù)算的剛性，稅收收入是財(cái)政預(yù)算收入當(dāng)中最主要的部分，所以制定年度稅收計(jì)劃也無可厚非。問題在于，全年的經(jīng)濟(jì)情況有可能發(fā)生變化，而稅收是經(jīng)濟(jì)變化的晴雨表，計(jì)劃在實(shí)際執(zhí)行過程中有可能完不成。在這種情況下，按道理就應(yīng)該修訂計(jì)劃。但實(shí)際情況往往是，一旦任務(wù)指標(biāo)和稅法之間發(fā)生矛盾沖突，任務(wù)指標(biāo)往往比稅法還要嚴(yán)格，稅務(wù)機(jī)關(guān)為完成硬性任務(wù)向企業(yè)征收過頭稅。尤其一些地方稅務(wù)部門將稅收任務(wù)和干部考核相掛鉤，問題就更大了，極易引發(fā)過頭稅問題。

安體富認(rèn)為，征收過頭稅首先是給企業(yè)造成進(jìn)一步的負(fù)擔(dān)，必然影響其發(fā)展壯大，另外由于收入有水分，還可能影響到財(cái)政收支全局，形成決策層的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，影響其對經(jīng)濟(jì)資源配置當(dāng)中一些因素的考量。“過頭稅不是一個(gè)小問題，是很大的問題?！?/p>

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員倪紅日對《財(cái)經(jīng)》記者表示，過頭稅問題表現(xiàn)出，稅務(wù)機(jī)關(guān)與企業(yè)之間并非法定關(guān)系，而是一種“討價(jià)還價(jià)”的關(guān)系，它暫時(shí)可能可以保稅務(wù)機(jī)關(guān)“渡過難關(guān)”，但長期來看政府和企業(yè)會(huì)雙輸，形成惡性循環(huán)。其背后，反映出稅收制度、預(yù)算體制、央地財(cái)政關(guān)系體制的不完善。

首先是稅法制度的不完善。目前中國只有三個(gè)稅種是通過人大立法后進(jìn)行征收，其余稅種僅為國務(wù)院條令或部門暫行條令，很多稅收制度的規(guī)定存在缺陷。正是由于稅制本身不完善，依法征稅就變得無“法”可依，對征納雙方存在過多的軟約束，實(shí)際操作過程中產(chǎn)生很多“變通的辦法”，易形成過頭稅。

另外從預(yù)算制度來看，倪紅日分析指出，中國的財(cái)政預(yù)算屬于年度預(yù)算，一般情況下年中不做調(diào)整，這也給過頭稅埋下誘因。比如年中突發(fā)經(jīng)濟(jì)過熱現(xiàn)象，稅收增長速度特別快，稅務(wù)機(jī)關(guān)唯恐由此增加來年的稅收任務(wù)基數(shù)，就要求企業(yè)緩交稅款，盡量不做到“應(yīng)收盡收”，不對來年征稅造成太大壓力；反之如果經(jīng)濟(jì)形勢突然下滑，全年預(yù)算收入并無彈性，稅收征管就會(huì)變得緊張，地方又不允許列赤字，有時(shí)就靠擠壓納稅人獲取更多稅款以完成任務(wù)。

財(cái)政部陜西省專員辦此前曾撰文表示，稅務(wù)機(jī)關(guān)屢征過頭稅的癥結(jié)所在主要是，地方政府和稅務(wù)機(jī)關(guān)無底線保增長；各層級政府之間事權(quán)劃分不合理，地方政府支出壓力過大；中國特色政績考核推波助瀾，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)是官員升遷的重要指標(biāo)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的核心指標(biāo)就是GDP和財(cái)政收入增長；地方政府和部門利益驅(qū)使，征過頭稅以獲取部分經(jīng)費(fèi)；部門監(jiān)督懲處不力；稅收計(jì)劃編制缺乏科學(xué)性。

稅收任務(wù)疑云

稅務(wù)機(jī)關(guān)征收過頭稅，稅收任務(wù)似乎是眾矢之的。國稅總局每年確定一個(gè)稅收任務(wù)，各個(gè)省還要在其基礎(chǔ)上層層加碼。

西部某省一名稅務(wù)干部對《財(cái)經(jīng)》記者表示，每年初國稅總局會(huì)給全國各省稅務(wù)部門下達(dá)一個(gè)稅收計(jì)劃總數(shù)，在此基礎(chǔ)上，省里會(huì)追加一個(gè)數(shù)字，“因?yàn)槿绻话凑湛偩值挠?jì)劃進(jìn)行分解，就很有可能完不成任務(wù)”。

盡管如此，該省2013年并未完成稅收任務(wù)，僅完成80%。主要原因是省內(nèi)重點(diǎn)稅源發(fā)生重大變化，一家石化公司增加大量儲(chǔ)備油所以進(jìn)項(xiàng)稅特別大，納稅比往年少了幾十億元，如此巨大的稅款，其他稅源“無論如何都補(bǔ)不上”。該稅務(wù)干部表示，以前該省也有沒有完成稅收任務(wù)的年份，但是極少。

該稅務(wù)干部說，從國家層面講，大量的民生支出都需要財(cái)政投入，所以總體下一個(gè)稅收計(jì)劃也是應(yīng)該的，但是在執(zhí)行計(jì)劃過程中不應(yīng)該按照任務(wù)的100%進(jìn)行考核，還要考慮地方的實(shí)際情況。國稅總局一直強(qiáng)調(diào)依法征稅不收過頭稅，地方政府每年都與總局進(jìn)行博弈。特別是地稅部門，它的稅收收入歸地方所有，干部任免權(quán)也歸地方，所以收稅的“能動(dòng)性”更強(qiáng)，彈性更大，征收過頭稅的可能性比國稅部門更大。

他認(rèn)為，這幾年國稅總局下達(dá)計(jì)劃也在考慮增加科學(xué)性。過去定計(jì)劃都是采取基數(shù)法，在上年完成情況的基礎(chǔ)上增加一定比例，這些年也在兼顧因素法，就是考慮到增收因素和減收因素，再進(jìn)行增減的調(diào)整。比如有的地方當(dāng)年要新增一條石油生產(chǎn)線，那么它的稅收計(jì)劃可以增長30%，是有稅源基礎(chǔ)的增長。如果沒有這樣的增收因素，只須定6%或8%即可。另外在年中遭遇重大稅源變化時(shí)，稅收計(jì)劃也需要調(diào)整。

王駿表示，“人無壓力輕飄飄”，稅務(wù)機(jī)關(guān)收稅也是如此，因此還是要有一個(gè)稅收指標(biāo)的約束，問題是把任務(wù)作為征稅指標(biāo)，應(yīng)大體符合實(shí)際情況。目前來看信息是嚴(yán)重不對稱的，這個(gè)問題需要著力解決。另外稅收任務(wù)也需要建立在一年內(nèi)合理調(diào)整的機(jī)制，比如一個(gè)季度過后發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)形勢與稅收任務(wù)相差較大，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)如何把相關(guān)信息迅速傳導(dǎo)到國稅總局或相關(guān)部門，目前的機(jī)制不是很靈活。

倪紅日透露，近年來國稅總局也在研究如何增強(qiáng)稅收任務(wù)的科學(xué)性，將任務(wù)指標(biāo)和稅法規(guī)定進(jìn)行有效銜接，降低稅收任務(wù)的指令性，增強(qiáng)指導(dǎo)性。

賈紹華表示，只有稅務(wù)部門能把指令性的稅收計(jì)劃改成指導(dǎo)性的稅收計(jì)劃，把有任務(wù)性的稅務(wù)稽查，改為執(zhí)法性稅務(wù)稽查，過頭稅問題才可能得到較好地解決。還要特別重視財(cái)政的長期均衡問題的研究。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，要考慮建立國家財(cái)政的調(diào)節(jié)基金，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的動(dòng)態(tài)平衡，盡可能做到以豐補(bǔ)歉，把稅務(wù)部門真正從以任務(wù)收稅的牢籠當(dāng)中解脫出來。

他認(rèn)為，還要重視頂層設(shè)計(jì)，合理界定中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)，理順政府間的財(cái)政分配關(guān)系，加快構(gòu)建地方稅體系。另外，要高度重視納稅人合法權(quán)益的保護(hù)，理解稅收“取之于民，用之于民”的真正內(nèi)涵，理解“大河有水小河滿、大河無水小河干”的意義。

2013年中，國稅總局局長王軍在地方調(diào)研時(shí)指出，堅(jiān)決不要收過頭稅，收過頭稅“害人害己害長遠(yuǎn)”。

此前，財(cái)政部部長樓繼偉在《人民日報(bào)》撰文表示，目前中國預(yù)算審批包括收入、支出和收支平衡三個(gè)方面內(nèi)容，但核心是收支平衡，而不是支出規(guī)模與政策，這在客觀上容易帶來預(yù)算執(zhí)行“順周期”問題。也就是說，當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，一些財(cái)稅部門為了完成收入任務(wù)可能收“過頭稅”，造成經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”；當(dāng)經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)，財(cái)稅部門完成收入任務(wù)后又容易搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟(jì)“熱上加熱”。這既不利于依法治稅，也會(huì)影響政府逆周期調(diào)控政策效果。因此，十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出，“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展?！迸c此同時(shí)，收入預(yù)算應(yīng)從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性。