構(gòu)建以農(nóng)民為主體的權(quán)益體系

2014年中央一號(hào)文件繼續(xù)聚焦“三農(nóng)問題”，其中關(guān)于農(nóng)民主體性地位的描述頗有新意，如果能夠在實(shí)踐中加以很好地落實(shí)，必將給中國城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展帶來新的面貌。

長期以來，中國農(nóng)民在中國現(xiàn)代化的進(jìn)程中處于失語的地位，經(jīng)常作為沉默的大多數(shù)“被新農(nóng)村”“被城鎮(zhèn)化”，其主要原因在于其對(duì)于土地等一些關(guān)鍵的生產(chǎn)和生活資料缺乏明確的財(cái)產(chǎn)權(quán)，因而無法有效捍衛(wèi)自身的權(quán)利。

曾幾何時(shí)，農(nóng)村曾因自身產(chǎn)權(quán)改革的“先進(jìn)性”而為人稱道。香港經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常上世紀(jì)80年代初在論及內(nèi)地由鄉(xiāng)入城的改革時(shí)曾斷言，國企改革將不如農(nóng)村改革那樣順?biāo)?，因?yàn)楫?dāng)時(shí)尚視“股份制改革”為畏途的國企面臨產(chǎn)權(quán)虛置的難題，而不能將資產(chǎn)折算為股權(quán)加以量化并落實(shí)給經(jīng)營者及職工作為激勵(lì)。

農(nóng)村改革之所以能夠回避這個(gè)問題，是因?yàn)橥恋匾子诜指?，可以輕松量化給農(nóng)戶，輔之以數(shù)十年的承包權(quán)，幾乎可以視同為“所有權(quán)”，如此一來產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的問題就可以得到解決，那么接下來根據(jù)科斯的產(chǎn)權(quán)理論，則生產(chǎn)效率沒有理由得不到提高。

然而“三十年河?xùn)|，三十年河西”，曾因可以暫時(shí)虛置而得以繞行產(chǎn)權(quán)難關(guān)的農(nóng)村地權(quán)制度安排如今也走到一個(gè)尷尬的關(guān)口，面對(duì)咄咄逼人的城市化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，那原本被視作制度創(chuàng)新的“準(zhǔn)產(chǎn)權(quán)”便顯得脆弱不堪——面對(duì)“國家”的征地，“集體”幾乎毫無議價(jià)能力；而面對(duì)資本的下鄉(xiāng)，由村干部具象化的“集體”又往往罔顧村民利益而有私相授受之嫌。

有鑒于此，此次中央一號(hào)文件指出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”。

此次一號(hào)文件對(duì)于各種土地的權(quán)屬及其流轉(zhuǎn)范圍和方式更加細(xì)化，也更加凸顯農(nóng)民的主體性地位，將有利于“細(xì)分、實(shí)施和保護(hù)”圍繞土地的農(nóng)民的各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)。但在凸顯農(nóng)民主體性地位的同時(shí)，如何提高農(nóng)民的自組織能力和組織化水平，以更好地與市場和資本對(duì)接，將在很大程度上真正決定農(nóng)民能否更好地實(shí)現(xiàn)土地等財(cái)產(chǎn)權(quán)的保值增值。

以承包地為例，針對(duì)承包地一號(hào)文件提出了“所有、承包、經(jīng)營三權(quán)分離”的新概念，指出“落實(shí)”農(nóng)村土地集體“所有權(quán)”的基礎(chǔ)上，“穩(wěn)定”農(nóng)戶“承包權(quán)”、“放活”土地“經(jīng)營權(quán)”，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。其實(shí)承包地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)在各地推行多年，但這其中的難點(diǎn)不在于如何流轉(zhuǎn)，而在于如何通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)“適度規(guī)模”經(jīng)營。

規(guī)模過小沒有規(guī)模效益，也難以經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，而大規(guī)模經(jīng)營在此前的實(shí)踐中多以地方政府和資本方為主要組織者，農(nóng)戶權(quán)益如何得到充分保護(hù)一直是待解難題。因此，一號(hào)文件提出要“扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，鼓勵(lì)發(fā)展專業(yè)合作、股份合作等多種形式的農(nóng)民合作社，引導(dǎo)規(guī)范運(yùn)行，著力加強(qiáng)能力建設(shè)”，可謂抓住了問題的關(guān)鍵。

在學(xué)界看來“美中不足”的是，針對(duì)離農(nóng)民最近、也最易變現(xiàn)的宅基地使用權(quán)，一號(hào)文件的口風(fēng)是一如既往地“偏緊”：強(qiáng)調(diào)“慎重穩(wěn)妥”推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，各地不得“自行其是、搶跑越線”，加之國土部此前嚴(yán)令禁止城里人下鄉(xiāng)買房，令此前一些學(xué)界人士所鼓與呼的農(nóng)民“帶產(chǎn)進(jìn)城”繼續(xù)押后。

此次一號(hào)文件所提出的“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”的說法似最具有突破性的，也最令人浮想聯(lián)翩。文件指出，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

但如何準(zhǔn)確定義“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，如何防止“集體建設(shè)用地”過快轉(zhuǎn)化為“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”之“出讓、租賃、入股”，要不要和國有土地一樣“進(jìn)場交易”，作為集體成員的農(nóng)戶對(duì)入市是否真正說了算，收益如何真正落實(shí)到農(nóng)戶的頭上等等，均有待于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度的“加快建立”。

遍覽各國現(xiàn)代化史，不難發(fā)現(xiàn)，土地資本化是一個(gè)繞不過去的檻，這個(gè)問題解決的好與壞，決定各國現(xiàn)代化進(jìn)程的順暢程度。令情形變得更為復(fù)雜的還有各國不同的歷史傳承，各異的人口和地理狀況，國家、市場和社會(huì)三者之間力量獨(dú)特的博弈軌跡等等。如何通過農(nóng)戶主體性地位的獲得和財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)來提升中國經(jīng)濟(jì)的整體效率，由此帶來全社會(huì)普惠式發(fā)展，在某種意義上決定著我們能否真正走出一條中國特色的現(xiàn)代化道路。