由遷到富還有多遠(yuǎn)？

“易地扶貧搬遷方式，是我國探索出的新時期扶貧工作的一個好辦法，今后它將發(fā)揮越來越大的作用。”13年前，在包頭召開的“全國易地扶貧搬遷試點(diǎn)工作座談會”上，時任國家計(jì)委地區(qū)司司長郭培章如此預(yù)測。

提出易地扶貧搬遷，為的是使不能靠傳統(tǒng)的救濟(jì)錢物等就地扶貧措施脫貧的群眾，永遠(yuǎn)擺脫“一方水土養(yǎng)不活一方人”的局面。2001年，國家計(jì)委首次在內(nèi)蒙古、寧夏、貴州、云南四省區(qū)啟動了“易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程”，為此，國家出臺了一系列優(yōu)惠政策和補(bǔ)助措施。

那時候國家易地扶貧搬遷補(bǔ)助資金標(biāo)準(zhǔn)為：北方省區(qū)人均3500？4500元，南方省區(qū)人均不超過5000元。這些資金主要用于群眾住房、改善生產(chǎn)條件及必要的教育、文化、衛(wèi)生等設(shè)施建設(shè)。涉及生產(chǎn)經(jīng)營范疇的內(nèi)容，主要依靠地方配套和群眾自籌，以及其它扶貧資金的渠道安排解決。

而現(xiàn)在，易地扶貧搬遷安置則涉及到了多種扶貧專項(xiàng)資金，主要包括易地扶貧搬遷專項(xiàng)資金、以工代賑資金、退耕還林還草工程補(bǔ)助資金等。隨著國家財力的增強(qiáng)，扶貧投放力度逐年加大，其中，中央財政專項(xiàng)扶貧資金、以工代賑資金、專項(xiàng)退耕還林還草工程補(bǔ)助、外資和社會資金持續(xù)增強(qiáng)。以工程投資按人均不超過2萬元計(jì)算，國家補(bǔ)助人均標(biāo)準(zhǔn)控制在了6000元以內(nèi)，其中4000元用于搬遷群眾建房補(bǔ)助，其余用于搬遷安置點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

現(xiàn)階段的易地扶貧搬遷安置方法主要有兩大方式，一種是靠近城鎮(zhèn)安置，依托城鎮(zhèn)的信息、技術(shù)、市場等優(yōu)勢建立蔬菜種植、農(nóng)產(chǎn)品加工等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，拓寬搬遷群眾的致富渠道，這一方式在西部地區(qū)采用較多。

另一種是找一塊土地平整、水源條件好的地方，開墾耕地，修建水利設(shè)施，讓貧困群眾來定居，這種一方式多用于西南地區(qū)。

據(jù)國務(wù)院扶貧辦統(tǒng)計(jì)，在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001？2010）年》實(shí)施期間，全國已累計(jì)實(shí)施易地扶貧搬遷770萬人?？傮w而言，搬遷人口的生產(chǎn)生活條件得到了極大改善，生活水平也明顯提高。實(shí)踐證明，易地扶貧搬遷對于貧困人口脫貧致富能發(fā)揮積極的促進(jìn)作用。

“搬得出”仍需翻過三座大山

易地扶貧搬遷堅(jiān)持自愿原則，要想“搬得出”，需要做好三方面工作。

其一是搬遷群眾的主觀思想。在貧困山區(qū)抑或是自然條件極端惡劣的地區(qū)，大部分群眾搬出去尋求發(fā)展的愿望十分迫切，當(dāng)然，在我國西南一些少數(shù)民族地區(qū)，群眾不愿意離開自己故居的現(xiàn)象也時有發(fā)生，這對于他們自己來說也是十分矛盾的問題。

其二是決搬遷群眾需要負(fù)擔(dān)的成本問題。大部分異地搬遷主要有3項(xiàng)成本：一是新建或購買房屋、取得宅基地使用權(quán)，平均需要10萬元以上；二是搬遷“入戶費(fèi)”，平均每人1000？3000元；三是搬遷運(yùn)輸費(fèi)等支出，一般在5000元左右。多數(shù)農(nóng)戶搬遷資金缺口在10萬元以上。也由于搬遷費(fèi)用過高，個別地方出現(xiàn)了搬富不搬窮的現(xiàn)象。

地處四川盆地東部邊緣的云陽縣蘭溪鎮(zhèn)金銀村不通路、飲水難，生存條件極其惡劣。為幫助當(dāng)?shù)厝罕娒撠?，縣扶貧部門和當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府曾多次動員村里100多名貧困群眾易地搬遷，但無人響應(yīng)，群眾反映最大的困難是搬遷資金缺口大。

“讓農(nóng)民‘搬得起，不單是政府多投錢的問題。”重慶市發(fā)改委主任沈曉鐘說，資源整合、農(nóng)村改革措施可以起到“四兩撥千斤”的作用，對政府投入形成補(bǔ)充，讓更多貧困群眾享受得起扶貧搬遷好政策，加快搬遷進(jìn)度。

在這方面，重慶的做法是：大幅提高政府專項(xiàng)扶貧搬遷補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，減輕貧困群眾經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；改變過去部門資金“各自為政”的局面，將國土整治、危舊房改造、道路建設(shè)等資金“打捆”使用，加大搬遷支持力度；創(chuàng)新農(nóng)村宅基地復(fù)墾“地票”制度，彌補(bǔ)資金缺口。

除了扶貧部門給予貧困群眾搬遷補(bǔ)助外，重慶的國土、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門也提供政策和資金支持，主要集中用于搬遷農(nóng)民聚居區(qū)的道路整修、供水、通電、村容環(huán)境治理等公共設(shè)施建設(shè)和服務(wù)配套。他們把39項(xiàng)涉及高山生態(tài)扶貧搬遷的專項(xiàng)資金和路水電污訊等項(xiàng)目資金整合，做到項(xiàng)目、資金、政策全部跟著扶貧搬遷走。

另外，搬遷中農(nóng)民可以退出宅基地，通過重慶全市統(tǒng)一的土地交易平臺實(shí)現(xiàn)“地票”交易。目前，平均一畝宅基地退出，農(nóng)民可以獲得12萬元以上的收益，以每戶農(nóng)民騰退0.3畝？0.5畝宅基地計(jì)，可大大減輕其搬遷和建新房的壓力。

通過整合幫扶資源和土地交易制度創(chuàng)新，重慶貧困戶搬遷資金缺口可從10萬元以上降低到3萬元以內(nèi)，大大提高了搬遷受益覆蓋范圍。

其三是移民搬遷安置的用地指標(biāo)不足問題。下山移民是解決山民貧困問題的重要方式，但是在資本市場極端活躍，房價直逼一線城市的地方，土地已經(jīng)成為當(dāng)?shù)氐闹饕斣?，以指?biāo)不足排斥山民已經(jīng)成為某些地方的老把戲。

長角井是浙江瑞安市馬嶼鎮(zhèn)大南社區(qū)的一個行政村，村子分散于一座座連綿起伏的大山中。論貧困程度，長角井可以說是集百家所長，5個自然村700多戶人，晚上走夜路一不小心就會摔下山，種點(diǎn)谷物常常被野豬吃掉，以前電線常被水電站的工作人員收走，因?yàn)榇鍍?nèi)的用電量還不及途中的耗電量，娶不上媳婦的人家更是比比皆是。

然而瑞安卻在全國百強(qiáng)縣中名列第28位，被喻為溫州南翼中心區(qū)的縣級市。正是因?yàn)檫@華麗的外衣，長角井的命運(yùn)被鎖在遙遠(yuǎn)的高山深谷中，即便群眾們有著強(qiáng)烈的搬遷愿望，卻無法實(shí)現(xiàn)。

通常，政府希望通過增減掛鉤的項(xiàng)目來解決農(nóng)民落地的問題。因?yàn)檫@不會占用計(jì)劃指標(biāo)，本質(zhì)上只是指標(biāo)的互換。具體到移民宅基地的問題，就是找到了新的宅基地，同時將老的宅基地退出。

麻煩在于，退宅還耕的第一年要拆掉30%，隨后兩年也按照一定比例拆除舊宅。如果沒有完成，這個指標(biāo)被收回，項(xiàng)目被撤走。先拆的跟著倒霉，更會造成難以挽回的結(jié)果。endprint

另外，不肯拆的村民有兩種：一是溫州很多民房起的大都是高層，房屋面積很大，有的面積平攤下來，甚至多達(dá)一畝。拆除后，實(shí)際擁有的宅基地面積最多200平方米，群眾不肯。二是下山移民需要成本，農(nóng)民需給得起造房的成本價，即使每平方米二三千元，一套房也要20？30萬元，對困難戶給不起。

溫州情況并非個例，即便是我國易地扶貧搬遷的典型樣板——陜南避災(zāi)移民中，也曾經(jīng)出現(xiàn)這樣的問題。一份合陽縣以工代賑的內(nèi)部調(diào)研報告中顯示，土地問題已成為易地扶貧搬遷工作的瓶頸，“國家嚴(yán)禁在耕地上建設(shè)住宅，各村又沒有公共用地，搬遷中的土地問題就難以解決”。

“穩(wěn)得住”關(guān)鍵靠制度

搬出來只是第一步，穩(wěn)得住是緊隨而來的關(guān)鍵問題。

雖然通過易地扶貧搬遷，一些原有的勞動力得以轉(zhuǎn)移，但環(huán)境的變化也讓他們遷徙后增加了成本和風(fēng)險，一些特殊“福利”還未讓他們受益，戶籍的壁壘也還依然堅(jiān)固。

這些年來，無戶籍、人戶分離和人戶不符等問題，在易地移民中已非個別現(xiàn)象，這類群體在搬遷人口中所占的比重盡管很低，但由于在數(shù)量和規(guī)模上的不斷膨脹，對其進(jìn)行社會管理的難度以及該群體對社會穩(wěn)定的影響卻不能小視。

以甘肅省酒泉市為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自1983年至今當(dāng)?shù)毓步邮瞻仓靡泼?.53萬戶15.75萬人，其中，由外來租地農(nóng)民形成的非計(jì)劃事實(shí)移民達(dá)5771戶21144人。截至2012年，外來移民已占酒泉市農(nóng)村人口的29.8%，成為該市農(nóng)村社會管理中不可忽視的一大社會群體。酒泉市外來移民中尚未解決戶籍問題的有3335戶10473人（其中非計(jì)劃移民中有1952戶、7396人；在計(jì)劃移民中，玉門市疏勒河項(xiàng)目移交的獨(dú)山子鄉(xiāng)、柳湖鄉(xiāng)、六墩鄉(xiāng)等3個移民鄉(xiāng)未辦理落戶手續(xù)的移民達(dá)1383戶3077人），據(jù)估計(jì)，酒泉市外來移民中無當(dāng)?shù)貞艏娜藬?shù)已超過兩萬人，不僅如此，在已取得當(dāng)?shù)貞艏囊泼裰校叭藨舴蛛x”“人戶不符”現(xiàn)象嚴(yán)重。

外來移民不能落戶的主要原因有：一是遷入酒泉市的東鄉(xiāng)族移民中許多在原籍就無戶籍關(guān)系，無法實(shí)行戶籍遷移；二是酒泉市的外來租地農(nóng)民在當(dāng)?shù)匦鲁錾男『⑽催M(jìn)行戶口登記，形成實(shí)際上的“黑人”；三是城鎮(zhèn)戶口沒有向進(jìn)城移民完全敞開。其帶來的后果也是決定易地扶貧搬遷后能否“穩(wěn)得住”的重要條件，子女上學(xué)、高考、婚姻、生產(chǎn)貸款等問題尤其為重。另外，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民因爭奪土地、水源等引發(fā)的糾紛也時有發(fā)生。

對此，甘肅行政學(xué)院發(fā)展研究所所長周克全認(rèn)為，省政府應(yīng)委托省上有關(guān)職能部門牽頭，聯(lián)合公安等相關(guān)部門，對于因種種原因造成的原籍無戶口者，采取特事特辦方式，直接在遷入地建立戶籍檔案，并核發(fā)居民身份證。而對于原籍有戶口者，由遷入和遷出地雙方政府職能部門牽頭，聯(lián)合公安等相關(guān)部門，盡快完成戶口轉(zhuǎn)移交接手續(xù)，徹底解決移民的行政歸屬和管理問題。

另外，對于“農(nóng)場”租地移民戶籍問題，周克全認(rèn)為，應(yīng)由農(nóng)墾公司和公安等有關(guān)部門解決，并研究創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)政策，在確定好土地權(quán)屬關(guān)系的前提下，給移民劃撥承包地、宅基地，并盡快妥善解決土地租賃中遺留的歷史問題，給移民與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶以同等待遇。同時，在國家農(nóng)村新土地政策出臺前，禁止所有單位和個人將土地承包給外來租地者。他同時強(qiáng)調(diào)，應(yīng)利用國家放開中小城鎮(zhèn)戶口、提倡把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民等政策機(jī)遇，將易地扶貧搬遷與城鎮(zhèn)化兩大工程進(jìn)行有機(jī)整合，給業(yè)已進(jìn)城居住、工作和生活的移民以完全的市民待遇（包括城鎮(zhèn)戶籍）。

“能致富”還需看思路

通過扶貧搬遷，群眾的住房條件、生活環(huán)境得到較大改善。但同時，不少搬遷群眾由于家底薄、缺乏實(shí)用技術(shù)和專業(yè)技能，后續(xù)發(fā)展比較困難。

“搬遷群眾安穩(wěn)致富是個大問題?！敝貞c市扶貧辦主任劉戈新認(rèn)為，農(nóng)民搬遷后，后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持如果沒有“硬項(xiàng)目”，沒有能夠落實(shí)的規(guī)劃，而只是口頭上提政府會扶持，不僅不能“穩(wěn)農(nóng)”，反而可能“傷農(nóng)”。

對此，重慶按照扶貧搬遷與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合的原則，對繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的搬遷對象通過專業(yè)合作、股份合作等方式，發(fā)展蔬菜、優(yōu)質(zhì)糧油種植和特色養(yǎng)殖、鄉(xiāng)村旅游等，推動農(nóng)民收入增長；對自愿進(jìn)城的農(nóng)戶，則鼓勵其主要向旅游景區(qū)周邊、工業(yè)園區(qū)附近、中心鎮(zhèn)延伸地帶集中，力爭配套穩(wěn)定的就業(yè)崗位和公共服務(wù)。

巫山縣騾坪鎮(zhèn)茶園安置點(diǎn)近兩年安置了近500名搬遷農(nóng)民?？h扶貧辦副主任唐述德說，政府在安置搬遷群眾的同時，也配套進(jìn)行了工業(yè)扶貧項(xiàng)目建設(shè)。通過招商引資，山東煙臺一家紡織企業(yè)已在當(dāng)?shù)芈鋺?。搬遷群眾以戶為單位，通過小額貸款，購買毛衣編織機(jī)，貸款利息和3年后需償還的本金由公司承擔(dān)。公司向農(nóng)戶提供原料和技術(shù)，老百姓在家加工毛衣，賺取加工費(fèi)，解決了安居過后的生計(jì)問題。

重慶市扶貧辦資金計(jì)劃處處長盧賢煒介紹，為促進(jìn)后續(xù)產(chǎn)業(yè)配套，重慶堅(jiān)持將產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金優(yōu)先安排到扶貧戶身上，重點(diǎn)支持農(nóng)民創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)微型企業(yè)，扶持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，為貧困農(nóng)民提供創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)。

“我們所有的政策創(chuàng)新，都圍繞增加貧困群眾就業(yè)機(jī)會，提高其創(chuàng)業(yè)、就業(yè)能力來進(jìn)行?！北R賢煒說，政府可以幫貧困戶一時，幫不了一世，所以最應(yīng)該做的是為他們創(chuàng)造更好的發(fā)展條件。

在陜西，一排排白墻藍(lán)瓦的現(xiàn)代化廠房點(diǎn)綴在群山環(huán)繞、綠樹掩映的晏壩鎮(zhèn)竹園村山水之間，顯得別有一番詩情畫意。依社區(qū)而建的冠鑫生態(tài)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)公司，為搬遷群眾帶來了“在家門口就業(yè)”的希望。

按照“就近就業(yè)是根本”原則，安康市漢濱區(qū)在把新型社區(qū)布局到城鎮(zhèn)周圍、園區(qū)附近、景區(qū)附近、交通樞紐地帶的同時，著力培育致富產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入。對搬遷群眾原有的山林土地依法流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)有特長和開發(fā)能力的農(nóng)戶進(jìn)行集中連片種植經(jīng)濟(jì)作物及林木，搞規(guī)?；?jīng)營，引導(dǎo)群眾參加農(nóng)技知識、實(shí)用技術(shù)等技能培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變他們的就業(yè)觀念，增強(qiáng)社區(qū)群眾的“造血”功能。此外，對沒有能力發(fā)展產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶，政府在聯(lián)系企業(yè)安排就業(yè)崗位的同時，還開發(fā)社區(qū)公共管理服務(wù)崗位及村級道路管護(hù)、農(nóng)村清潔、社區(qū)管理等工作，實(shí)現(xiàn)多方就業(yè)，徹底解決了搬遷群眾的后顧之憂。

作為陜南移民搬遷工程的示范點(diǎn)和移民安置的先行者，大竹園鎮(zhèn)七堰社區(qū)采取三大辦法促進(jìn)移民增收，即：山上建產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)住在山下，掙在山上；小區(qū)創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)住在小區(qū)，掙在小區(qū)；園區(qū)就業(yè)（鄰近陜煤集團(tuán)富硒礦泉水項(xiàng)目區(qū)），實(shí)現(xiàn)住在社區(qū)，掙在企業(yè)。

牛蹄鎮(zhèn)通過引入京康房產(chǎn)、陽晨牧業(yè)等企業(yè)，把海拔500米以下的土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)搞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，搬遷群眾則通過培訓(xùn)，替企業(yè)管理土地；對于海拔500米以上的坡地，鼓勵農(nóng)民種植核桃等經(jīng)濟(jì)林，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)增收。

茨溝鎮(zhèn)抓住小康高速過境并設(shè)有出口的機(jī)遇，以發(fā)展生態(tài)觀光業(yè)為突破口，在組織搬遷群眾修建新房的同時，鼓勵他們參與500畝“荷塘月色”農(nóng)業(yè)觀光園的建設(shè)和入股，并準(zhǔn)備建800畝優(yōu)質(zhì)核桃林果園，提前謀劃搬遷后的生計(jì)問題。endprint