揭開行政檢查面紗
——以檢查結(jié)果為主線

陶志剛

（浙江財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，浙江 杭州 310018）

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揭開行政檢查面紗
——以檢查結(jié)果為主線

陶志剛

（浙江財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，浙江 杭州 310018）

［摘要］行政檢查作為一種獨立的行政法律行為，在秩序行政和法治政府建設(shè)中發(fā)揮著重要功能，但卻未受到實務(wù)界與理論界的應(yīng)有重視。目前，學(xué)界對行政檢查的性質(zhì)、行政檢查與行政調(diào)查的關(guān)系以及行政檢查應(yīng)否納入行政救濟范圍等存在較大分歧。這些分歧的癥結(jié)在于行政檢查程序完結(jié)后缺少一個確定性的結(jié)果。因此，完善行政檢查，應(yīng)當(dāng)著眼于實體、程序、救濟等方面，特別是應(yīng)當(dāng)要求行政機關(guān)在行政檢查程序完結(jié)之后，形成檢查結(jié)果，達(dá)到規(guī)范行政檢查，促進依法行政，實現(xiàn)法治政府的目標(biāo)。

［關(guān)鍵詞］行政檢查；法律行為；行政調(diào)查；行政救濟

一、前言

行政檢查作為一種行政行為，廣泛存在于國家行政管理活動的各個領(lǐng)域，比如消防、稅務(wù)、工商、環(huán)保、海關(guān)、衛(wèi)生防疫，等等，在秩序行政和法治政府建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。如同行政機關(guān)的觸角，行政機關(guān)通過開展行政檢查，深入社會生活的各個方面，收集、提汲、獲取本領(lǐng)域、行業(yè)的信息，以確保完成行政任務(wù)，服務(wù)公共利益，促進依法行政。同時，行政機關(guān)將通過行政檢查獲得的有關(guān)法律實施情況的信息反饋給立法機關(guān)，進而推動立法機關(guān)修改和完善現(xiàn)有法律規(guī)范，使之更加符合社會發(fā)展的需要。故此，行政檢查是連接行政機關(guān)與相對人、立法機關(guān)與社會發(fā)展需要的重要橋梁，在維護社會秩序、建設(shè)法治政府過程中占據(jù)不可替代的地位。

“也正因如此，作為獲取資訊手段的行政檢查幾乎存在于所有的行政活動之中，理應(yīng)屬于行政法學(xué)的中心課題。無論是以追求法治行政為目標(biāo)的傳統(tǒng)行政法制，還是以追求良好行政為目標(biāo)的現(xiàn)代行政法制，都十分關(guān)注行政檢查權(quán)的授予和控制，行政檢查手段的認(rèn)可和限制?！保?］然而，在我國，行政檢查在教科書中所占篇幅比較短，以行政檢查為主題的學(xué)術(shù)專著和論文也比較少，并且存在較多分歧。與此同時，現(xiàn)實生活中，行政檢查往往是“運動式”、“走馬觀花”、“雷聲大雨點小”的做法?？梢姡蝗輼酚^的行政檢查實踐呼喚行政檢查的完善與發(fā)展。

二、以檢查結(jié)果為主線對學(xué)術(shù)分歧的回應(yīng)

目前，學(xué)者們對“行政檢查”眾說紛紜，“特別是深受大陸法系傳統(tǒng)行政法學(xué)上行政行為形式論的影響，行政檢查的研究常常陷入‘概念外延寬窄'及‘行為性質(zhì)定位'的泥潭而無法取得實質(zhì)性進展?！保?］具體來說，學(xué)者們對以下三個問題存在明顯分歧：第一，行政檢查的性質(zhì)是行政法律行為，還是行政事實行為，或者是區(qū)分不同情況對待；第二，行政檢查與行政調(diào)查之間是從屬關(guān)系還是并列關(guān)系；第三，如果對行政檢查行為不服，是否能夠提起行政救濟以及如何救濟。上述三個問題像一層層的“面紗”籠罩著行政檢查，不僅阻礙行政檢查理論的發(fā)展，而且還阻礙了人們對它的認(rèn)知。因此，唯有以檢查結(jié)果為主線，才能撥開層層“面紗”，還原行政檢查的真面目。

（一）檢查結(jié)果在判定行政檢查行為性質(zhì)上的作用

關(guān)于行政檢查的性質(zhì)，行政法學(xué)界主要有行政事實行為說、行政法律行為說以及區(qū)分說三種觀點。即：（1）行政事實行為說。如有學(xué)者認(rèn)為“對行政事實行為類型化研究，將其歸納為四種類型，即程序型行政事實行為，處理型行政事實行為，服務(wù)型行政事實行為，告知型行政事實行為。并把程序性行政事實行為分為準(zhǔn)備性行政事實行為和執(zhí)行性行政事實行為，而行政檢查行為、行政調(diào)查行為就歸屬于準(zhǔn)備性行政事實行為?！保?］（2）行政法律行為說。也有學(xué)者認(rèn)為，“行政監(jiān)督有時又稱行政監(jiān)督檢查，是一種依職權(quán)的單方具體行政行為，是一種獨立的法律行為。”［4］還有學(xué)者認(rèn)為“行政檢查具有單方意志性和法律上強制性。行政檢查是行政主體的職權(quán)行為，檢查行為的實施無須征得相對人的同意，并以國家的強制力為保障，相對人有服從的義務(wù)，否則將會導(dǎo)致一定權(quán)利的被限制和剝奪?！保?］（3） 區(qū)分說?！坝械男姓z查是行政機關(guān)基于特定的行政目的為行政相對人設(shè)定了必須履行的義務(wù)，對行政相對人具有法效力，它是一個獨立的行政決定。此時，行政檢查本身包含了執(zhí)行力，由行政機關(guān)在行政過程中自己執(zhí)行，以達(dá)成行政檢查的目的。有的行政檢查是行政機關(guān)實施的事實行為，它不產(chǎn)生對行政相對人的法效力，但它可能會影響或者改變行政相對人的法律狀態(tài)，從而產(chǎn)生特定的法效果。”［6］

如何判定行政檢查的性質(zhì)，關(guān)系到如何區(qū)分行政事實行為和行政法律行為。有學(xué)者認(rèn)為，“作為具體行政行為構(gòu)成要件的法律效果，必須是行為本身所具有的法律效果，而不是借助于其他行為才發(fā)生的法律效果。行為本身沒有法律效果的，屬于行政事實行為”［7］。也有學(xué)者認(rèn)為，“行政事實行為是行政主體在行政管理過程中實施的不以產(chǎn)生行政法效果為目的，但卻直接或間接地影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的行政行為”［8］由上可知，行政法律行為與行政事實行為的關(guān)鍵區(qū)分點在于是否產(chǎn)生了法律效果。而一般來說，法律效果是指主體通過意志行為直接建立、變更、消滅或者確認(rèn)某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其本質(zhì)是一種狀態(tài)。

筆者認(rèn)為，學(xué)界對行政檢查的性質(zhì)之所以莫衷一是、無法統(tǒng)一，很重要的一個原因是行政檢查不像行政許可等行政決定，在所有程序結(jié)束后，有一個確定的結(jié)果。若是行政機關(guān)在每次行政檢查結(jié)束之后都能形成檢查結(jié)果，并且及時送達(dá)相對人，給相對人一個確定的說法，則這樣的情況會有很大不同。譬如說，相對人得到的是“肯定性的評價結(jié)果”，則相對人在檢查的有效期內(nèi)有權(quán)利繼續(xù)從事生產(chǎn)、經(jīng)營活動；若是相對人得到的是“否定性的評價結(jié)果”，此時相對人則有義務(wù)限期改正，并在規(guī)定的期限內(nèi)將改正結(jié)果上報檢查機關(guān)，由檢查機關(guān)再次檢查。當(dāng)然，相對人若對檢查結(jié)果表示不服，可以向有管轄權(quán)的行政機關(guān)或者是法院尋求救濟。而且，理論上，行政檢查是行政機關(guān)的一項行政職權(quán)，檢查過程中相對人更是有協(xié)助、配合義務(wù)。行政機關(guān)作出檢查結(jié)果并送達(dá)給相對人后，行政機關(guān)與相對人之間權(quán)利義務(wù)內(nèi)容得以明確，產(chǎn)生了具體的法律效果，建立了行政法律關(guān)系。反觀現(xiàn)實中的行政檢查，行政機關(guān)往往并未制作檢查記錄，檢查結(jié)束后經(jīng)常不了了之；即使發(fā)現(xiàn)相對人沒有通過檢查，也很少再度檢查或者要求相對人限期改正。換言之，行政機關(guān)開展檢查活動往往流于形式，在行政檢查之后很少留下具有實效性的說明，即使附有情況說明經(jīng)常也是口頭形式。這樣一來，行政檢查就像一陣風(fēng)，風(fēng)過之后，沒有留下任何印跡，事后追問也難以有證據(jù)來佐證。長此以往，不僅行政機關(guān)會滋生懈怠之情，不盡力去履行檢查職責(zé)，權(quán)責(zé)意識淡化，影響政府在民眾心中的形象，而且相對人的防范意識也隨之下降。這將會為災(zāi)難的發(fā)生埋下伏筆，給公共安全、人身健康、財產(chǎn)安全帶來直接或間接損失。

所以，要不斷完善現(xiàn)行行政檢查行為，行政機關(guān)在每次檢查結(jié)束之后，必須保留檢查記錄，并且根據(jù)檢查記錄形成書面的檢查結(jié)果。檢查結(jié)果應(yīng)該制作多份，其中一份給相對人，一份由行政機關(guān)留存。檢查結(jié)果送達(dá)相對人之后，同行政處罰等行政決定一樣，就對相對人產(chǎn)生了形式效力，未經(jīng)有權(quán)機關(guān)撤銷之前，其他任何組織都應(yīng)承認(rèn)和服從，相對人不能根據(jù)自己的判斷予以否定或者作出抵抗行為。行政機關(guān)在檢查之后，如果出具“否定性的評價結(jié)果”，則必須附上充分的理由，以便獲得相對人的理解和支持。畢竟，通過不斷完善的行政檢查程序，可以適度地緩和行政任務(wù)與私權(quán)保障之間的沖突。如若相對人沒有通過檢查，則行政機關(guān)必須作出限期改正的行政命令，并且在相對人逾期沒有改正時，通過行政處罰、行政強制措施等更加嚴(yán)厲的方式來督促其改正。行政處罰、行政強制措施作為行政檢查的后盾，與行政檢查是高位階與低位階的關(guān)系。相對人如果對檢查結(jié)果不服，可以依照法定程序提起救濟?？傊?，行政檢查是行政機關(guān)依照法定職權(quán)作出的獨立的行政法律行為，通過檢查結(jié)果的送達(dá)和生效，行政機關(guān)與相對人之間建立起行政法律關(guān)系。

綜上所述，行政檢查的性質(zhì)之所以“橫看成嶺側(cè)成峰”，其癥結(jié)是在行政檢查程序完結(jié)之后，缺少檢查結(jié)果。行政機關(guān)若能每次檢查都能做好檢查記錄，并制成檢查結(jié)果，送達(dá)相對人，而相對人也有相應(yīng)的權(quán)利對檢查結(jié)果提出質(zhì)疑，那么行政檢查的功能就能夠淋漓盡致地發(fā)揮出來了。

（二）檢查結(jié)果在區(qū)分行政檢查與行政調(diào)查兩者關(guān)系上的作用

學(xué)界關(guān)于行政檢查與行政調(diào)查的關(guān)系存在著較大分歧。比如，有學(xué)者認(rèn)為：“用行政（監(jiān)督）檢查是無法涵蓋行政調(diào)查的意義，行政檢查只是行政調(diào)查的一種方式而已。”［9］顯然，這一觀點認(rèn)為行政檢查從屬于行政調(diào)查，把行政檢查定位于行政調(diào)查的一種手段。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為，“行政檢查與行政調(diào)查是兩種不同的行政行為，分別有自己不同的適用條件，兩者之間并不是包含與被包含關(guān)系，而是并列關(guān)系。并從是否有作出行政決定的目的，是否有督促行政相對人守法作用，以及是否可確定的行政相對人三個方面論述了兩者之間的不同?！保?0］其實，不僅在理論界存在著較大的分歧，在制定法上也經(jīng)常將行政檢查與行政調(diào)查混同，不加區(qū)分。如，《消防法》第十五條規(guī)定“公眾聚集場所在投入使用、營業(yè)前，建設(shè)單位或者使用單位應(yīng)當(dāng)向場所所在地的縣級以上地方人民政府公安機關(guān)消防機構(gòu)申請消防安全檢查。公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起十個工作日內(nèi)，根據(jù)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定，對該場所進行消防安全檢查。未經(jīng)消防安全檢查或者經(jīng)檢查不符合消防安全要求的，不得投入使用、營業(yè)?！边@里的“檢查”，是為了獲得許可而對特定的公共聚集場所進行事實認(rèn)定，故此處應(yīng)該“調(diào)查”更加合適，屬于行政事前調(diào)查。

筆者認(rèn)為，行政檢查與行政調(diào)查是并列關(guān)系，雖然兩者有一些相似之處，比如收集信息。但通過檢查結(jié)果的視角，兩者的不同之處清晰可辨。具體來說，包括如下三點：

1.檢查結(jié)果包含了行政機關(guān)的價值判斷。

如前文所述，行政檢查是行政機關(guān)依照法定職權(quán)作出的獨立的行政法律行為。行政檢查結(jié)束之后，都應(yīng)該根據(jù)檢查記錄而形成檢查結(jié)果。行政機關(guān)依據(jù)法律等規(guī)范性文件，對相對人守法和履行義務(wù)的情況進行了解、監(jiān)督，所得到的檢查結(jié)果不僅僅是根據(jù)客觀實際作出的事實判斷，而且也包含了行政機關(guān)的意思表示。不管是“肯定性的評價結(jié)果”亦或“否定性的評價結(jié)果”，其間都帶有行政機關(guān)的價值判斷和主觀成分。這好像工商行政機關(guān)面對相對人提出的工商營業(yè)執(zhí)照申請，對申請材料經(jīng)過審查之后，無論是“許可”還是“不予許可”，都包含了行政機關(guān)的意思表示，相對人也得到了一個確定答復(fù)。檢查結(jié)果就是包含了行政機關(guān)的價值判斷，給相對人一個確定答復(fù)。

與檢查結(jié)果不同，調(diào)查結(jié)果是行政機關(guān)在發(fā)現(xiàn)客觀事實，挖掘事實本來面目，為此后的行政決定提供事實認(rèn)定證據(jù)而形成的記錄，并不包含行政機關(guān)的價值判斷和主觀成分?！靶姓{(diào)查只是對將作為具體行政行為的事實要件的查明，不具有直接的法律效果，僅為行政預(yù)備行為，屬于行政事實行為。”［11］由此可知，行政調(diào)查是與行政決定有直接關(guān)系的、先于行政決定的、并為行政機關(guān)作出行政決定而收集證據(jù)的行為。如《行政處罰法》第三十條規(guī)定“公民、法人、或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機關(guān)必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰?！贝颂幍摹安槊魇聦崱本褪切姓{(diào)查，為行政機關(guān)作出處罰決定收集信息、提供證據(jù)。又如，在交通事故發(fā)生之后，交通警察對事故現(xiàn)場加以固定，獲取現(xiàn)場證據(jù)，以及查看視屏監(jiān)控等也是行政調(diào)查，其目的是為事故責(zé)任認(rèn)定做準(zhǔn)備。

2.檢查結(jié)果形成之前不存在特定的相對人。

行政機關(guān)在作出檢查結(jié)果之前，并沒有確定要檢查哪一位特定的相對人。比如公安機關(guān)消防機構(gòu)往往會在重要的節(jié)假日來臨之前，對酒店、餐廳、公共娛樂場所的消防措施進行檢查，監(jiān)督這些場所的消防安全是否達(dá)標(biāo)。又如交通警察在某一路段對往來車輛的駕駛?cè)藛T進行酒精含量檢查，監(jiān)督其是否酒后駕車。在行政機關(guān)作出檢查結(jié)果之前，并沒有事先確定要檢查哪個特定的相對人。誠然，“有時行政機關(guān)為了節(jié)約成本或者受行政成本的限制，隨機檢查是行政檢查的通常做法?！保?2］所以，有時相對人的數(shù)量可能偏少甚至只有個位數(shù)，但這并不表示事先確定了相對人。行政機關(guān)考慮到行政成本，減少檢查對象的數(shù)量，但是在其管轄范圍內(nèi)的相對人仍有被檢查的可能，只是概率降低了。

相比較之，行政機關(guān)在調(diào)查結(jié)果形成之前，事先就有已經(jīng)確定了相對人，行政機關(guān)通常是圍繞已經(jīng)確定相對人展開事實調(diào)查?！靶姓{(diào)查的實質(zhì)在于是行政主體為了實現(xiàn)一定的行政目的，依其職權(quán)對特定的行政相對人進行的了解有關(guān)信息、收集有關(guān)證據(jù)或認(rèn)定處理有關(guān)行政事件所依據(jù)的事實活動。”［13］行政調(diào)查完結(jié)之后，應(yīng)該形成調(diào)查結(jié)果，為之后的行政決定提供信息和證據(jù)?！靶姓C關(guān)作出決策、決定都是在對客觀事實進行充分分析之后作出的，遵循‘先取證、后裁決'的辦事流程?！保?4］所以，行政機關(guān)在啟動行政調(diào)查程序之前，調(diào)查相對人就已經(jīng)確定，和行政檢查程序有所不同。

3.檢查結(jié)果必須獨立送達(dá)相對人。

行政機關(guān)在行政檢查結(jié)束之后，必須給相對人送達(dá)檢查結(jié)果。也許會有人質(zhì)問，如果真的是要一一送達(dá)相對人，會不會給行政機關(guān)增加過多的成本？其實，某些簡單的行政檢查都能夠即時形成檢查結(jié)果，可以當(dāng)場送達(dá)相對人，因此并不會增加行政成本。另外，一一送達(dá)檢查結(jié)果也并不一定會徒增行政成本。因為在檢查結(jié)果有效期內(nèi)，相對人可以向檢查機關(guān)出示檢查結(jié)果，證明其符合檢查標(biāo)準(zhǔn)，進而不僅可以避免行政機關(guān)的重復(fù)檢查，節(jié)省不必要的檢查費用，而且可以使相對人盡快地投入到生產(chǎn)、經(jīng)營當(dāng)中，降低了其時間成本。必須重申的是，之所以應(yīng)當(dāng)向被實際檢查過的相對人一一送達(dá)檢查結(jié)果，是因為行政檢查程序啟動之后，行政機關(guān)和相對人之間就建立起行政法律關(guān)系；如果檢查結(jié)果未送達(dá)相對人，則兩者間的關(guān)系將一直處于不確定狀態(tài)。而調(diào)查結(jié)果則不必須送達(dá)相對人，正如前文所述，行政調(diào)查是一種預(yù)備行為，為其他的行政行為做準(zhǔn)備，其本身并不是獨立的行政行為。所以，對于調(diào)查結(jié)果并不必須送達(dá)相對人。

綜上所述，通過檢查結(jié)果能夠很好地區(qū)別行政檢查和行政調(diào)查。不過，雖然行政檢查與行政調(diào)查之間存在如上區(qū)別，但是這并不意味著兩者之間是絕然對立、分離的。“當(dāng)行政檢查發(fā)現(xiàn)有需要作出行政決定的初步事實時，行政機關(guān)基于立案程序也可以轉(zhuǎn)入行政調(diào)查?！保?5］與此同時，相對人也從不特定轉(zhuǎn)向特定。

（三）檢查結(jié)果在解決行政檢查應(yīng)否納入行政救濟范圍爭議上的作用

對應(yīng)否將行政檢查納入行政救濟范圍，學(xué)者之間也存在較大分歧。比如有學(xué)者認(rèn)為：“行政調(diào)查不可以作為訴訟客體受到司法審查，即不具有可訴性，但是，行政檢查是一種獨立的行政行為，行政相對人不服行政檢查的，可以對之提起行政訴訟［16］。也有學(xué)者認(rèn)為，“行政檢查屬于行政事實行為，根據(jù)我國現(xiàn)有行政訴訟受案范圍之規(guī)定，行政檢查不屬于行政訴訟的受案范圍。”［17］還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該分不同情況區(qū)別看待，“如果行政主體基于行政檢查而做出了某種處理行為的一個部分或環(huán)節(jié)，就不能將它視作一個獨立完整的行政行為；如果沒有作出處理行為，則行政檢查可構(gòu)成一個獨立的行政行為，行政相對人如果不服依法可以單獨就行政檢查行為提起復(fù)議或訴訟?！保?8］

不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們的分歧依然是對行政檢查的性質(zhì)沒能達(dá)成一致。正如前文所述，通過對檢查結(jié)果的分析顯示，行政檢查是一種獨立的行政法律行為，是行政機關(guān)以行政管理為目的，服務(wù)于公共利益，運用法定職權(quán)開展的行政活動。在檢查過程中行政機關(guān)或?qū)θ嘶驅(qū)ξ?、場所進行檢查，必然會對相對人的權(quán)利產(chǎn)生影響，相對人更是負(fù)有配合、容忍和協(xié)助的義務(wù)。行政檢查結(jié)束之后，檢查結(jié)果及時送達(dá)相對人，行政機關(guān)與相對人之間的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容因檢查結(jié)果的送達(dá)而得以確定，即建立起行政法律關(guān)系，產(chǎn)生了具體的法律效果。因此，筆者認(rèn)為，行政檢查理應(yīng)納入行政救濟的范圍，相對人若是對檢查結(jié)果不服，可以依照法定程序申請行政救濟。

法諺道：“有權(quán)利，必有救濟”。“在法治社會，司法是正義的最后一道防線。因此對國民訴權(quán)的保障程度就成為衡量一國法治化過程的重要標(biāo)尺?！保?9］而具體到行政法與行政訴訟法領(lǐng)域，“行政救濟所要救濟的是行政相對人被行政行為損害的權(quán)利，所以行政行為是引起行政救濟的主因；沒有行政行為，也就不存在所謂的行政救濟?！保?0］如果相對人認(rèn)為行政機關(guān)不當(dāng)行使行政檢查，損害其權(quán)利，可以依照法定程序向有權(quán)機關(guān)提起行政救濟。相對人在選擇救濟類型時，既可以選擇行政復(fù)議，也可以選擇行政訴訟。多元化的行政糾紛解決途徑，賦予相對人選擇權(quán)，可以根據(jù)自身的實際情況作出理性選擇。這就好像消費者在購買商品或者接受服務(wù)時，能夠根據(jù)自己的經(jīng)濟實力，作出不同檔次的選擇。

行政復(fù)議由復(fù)議機關(guān)按照法定程序?qū)π姓z查行為進行合法性、合理性審查?！跋啾扔谛姓V訟，行政復(fù)議的突出優(yōu)點是行政復(fù)議機關(guān)有管理經(jīng)驗和專門知識，它所利用的行政程序及時、有效和便利，行政機關(guān)首長負(fù)責(zé)制和層級制的決策體制可以使?fàn)幾h迅速得到處理，公民、法人和其他組織受到侵害的合法權(quán)益得到迅速救濟?！保?1］由于行政檢查領(lǐng)域的廣泛，各個行政機關(guān)都有自己管轄的領(lǐng)域（稅務(wù)檢查、消防檢查、海關(guān)檢查等等），而且各領(lǐng)域都具有極強的專業(yè)性。比如，環(huán)境保護部門對企業(yè)排污情況進行檢查，其中涉及到對許多污染源的鑒定以及濃度和比例監(jiān)測，必須要由具有專業(yè)知識的人員來操作。因此，行政復(fù)議在專業(yè)性上占據(jù)有較大優(yōu)勢。當(dāng)然，其不足之處也非常明顯，即復(fù)議程序往往以書面審查為主，缺少爭辯環(huán)節(jié)，加之都是行政系統(tǒng)內(nèi)部，容易產(chǎn)生“官官相護”之嫌疑，很難排除申請人的“合理懷疑”。而行政訴訟具有信息公開、平等對抗、較強的公正性以及司法終局的優(yōu)點。通過司法對行政的監(jiān)督，對行政檢查的合法性再度審查，既有助于加強行政機關(guān)的權(quán)責(zé)意識，也有助于保護相對人的合法權(quán)益。但根據(jù)司法審查有限原則，法院對行政檢查只能進行合法性審查，如上文所提到的行政檢查具有較強的專業(yè)性，而法官往往不具備某一方面的專業(yè)知識，所以審查范圍較為有限。其實在多元的行政糾紛解決機制當(dāng)中，各種行政救濟類型都有其優(yōu)勢與不足，由相對人根據(jù)自身情況選擇，更加符合行政救濟的保護權(quán)利的目的。

三、規(guī)范行政檢查行為

以檢查結(jié)果為主線，確實能夠?qū)Α靶姓z查行為性質(zhì)”、“行政檢查與行政調(diào)查之間的關(guān)系”以及“行政檢查是否納入行政救濟范圍”等學(xué)術(shù)爭議進行有利回應(yīng)，以完善行政機關(guān)執(zhí)法實踐?；蛘哒f，檢查結(jié)果的確能夠起到撥開層層“面紗”，實現(xiàn)對行政檢查的再認(rèn)識，使行政檢查在秩序行政和法治建設(shè)的功能得到最大發(fā)揮。然而，行政檢查也是一把雙刃劍，過度使用行政檢查會嚴(yán)重影響社會經(jīng)濟的發(fā)展?！靶姓z查是對社會經(jīng)濟秩序維護的重要手段，在一定程度上是行政權(quán)對社會經(jīng)濟的適度干預(yù)。一旦這種干預(yù)超出必要的限度，就會對正常的社會經(jīng)濟秩序造成嚴(yán)重的影響或破壞。”［22］現(xiàn)實生活中，此類現(xiàn)象也時發(fā)生，有些行政機關(guān)濫用行政檢查權(quán)，損害相對人的合法權(quán)益，假借“行政檢查”之名，行“酒局、拿卡”之實，嚴(yán)重破壞了法治建設(shè)和政府形象。因此，下文將通過對檢查結(jié)果的完善，盡可能做到環(huán)環(huán)相扣，剔除行政檢查中包含的可能侵害公民、法人和其他組織合法權(quán)益的因素，以規(guī)范行政檢查行為。

主要從實體方面、程序方面、救濟方面來規(guī)范行政檢查權(quán)。實體方面、程序方面的規(guī)定主要從行政機關(guān)的角度出發(fā)來規(guī)范行政檢查行為。行政機關(guān)啟動行政檢查，其過程中的程序性事項都應(yīng)當(dāng)記錄在檢查結(jié)果之中，比如事前預(yù)先通知，事中聽取陳述申辯，事后告知救濟渠道等。救濟方面的規(guī)定主要從相對人的角度出發(fā)來規(guī)范行政檢查行為。通過檢查結(jié)果的制作與送達(dá)，相對人的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容得以確定，行政機關(guān)與相對人之間建立了行政法律關(guān)系。如若對檢查結(jié)果不服，可以提起行政救濟來維護自己的合法權(quán)益。行政檢查的有些步驟可以從《行政處罰法》當(dāng)中尋找到源泉，因為行政檢查與行政處罰相似，主要是行政機關(guān)依職權(quán)作出的行政行為。還有些環(huán)節(jié)可以從《行政許可法》當(dāng)中尋找到根據(jù)，一方面相對人若得到“肯定性的評價結(jié)果”則與獲得行政許可相似，可以繼續(xù)從事生產(chǎn)經(jīng)營，另一方面相對人若得到“否定性的評價結(jié)果”，則說明沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，需要限期改正。

首先，檢查結(jié)果中實體方面的設(shè)想，“行政檢查是行政機關(guān)的一項法定職權(quán)，在依法行政原理框架之下當(dāng)然要有法的依據(jù)。”［23］即行政機關(guān)啟動行政檢查必須以法為依據(jù)，此處的“法”，主要包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章。排除現(xiàn)實生活中大量存在的行政規(guī)范性文件對行政檢查作出首次性的、為被檢查人增設(shè)義務(wù)的規(guī)定。因為行政機關(guān)制定行政規(guī)范性文件主要是從自身行政管理、秩序行政的角度出發(fā)，而且程序粗糙，公共參與程度不夠，缺少民意基礎(chǔ)。但若是對上位法進行具體化規(guī)定的行政規(guī)范性文件，只要與上位法相一致，就可以接受其規(guī)定的行政檢查行為。關(guān)于檢查項目也必須要有法源依據(jù)，能夠讓相對人容易查詢、知曉，比如環(huán)保部門對企業(yè)排污情況進行檢查的項目包括有污染源種類、濃度比例，以及檢查依據(jù)、時間、地點等都應(yīng)當(dāng)記錄在檢查結(jié)果之中，并由檢查人員簽字或者蓋章，以防止行政機關(guān)超越職權(quán)、濫用職權(quán)情形的發(fā)生，損害相對人權(quán)益。此外，當(dāng)行政機關(guān)作出“否定性的評價結(jié)果”時，要求相對人限期改正。相對人必須改正結(jié)果，并在規(guī)定期限內(nèi)提交給行政機關(guān)再次檢查，是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。

其次，檢查結(jié)果中程序方面的設(shè)想，行政機關(guān)在啟動檢查程序之前，應(yīng)該獲得機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，說明檢查的必要性。行政檢查過程中，行政機關(guān)應(yīng)該主動表明身份、出示證件、說明理由，包括事實根據(jù)和法源依據(jù)，并聽取相對人的陳述。檢查結(jié)束之后，為了行政效率和相對人生產(chǎn)、經(jīng)營的考慮，一般應(yīng)當(dāng)及時作出檢查結(jié)果立即送達(dá)，并注明檢查結(jié)果有效期限。在有效期限內(nèi)，不允許行政機關(guān)重復(fù)檢查，造成多重浪費。若是“否定性的評價結(jié)果”，應(yīng)該及時向相對人指明、解釋，并限期要求改正。行政機關(guān)忘記或者逾期未作檢查結(jié)果，從便利于相對人生產(chǎn)、經(jīng)營等角度出發(fā)，推定檢查合格。檢查機關(guān)若接收到舉報應(yīng)該及時啟動檢查程序，檢查過程中，若發(fā)現(xiàn)相對人有從事生產(chǎn)、經(jīng)營有毒、有害的產(chǎn)品或者服務(wù)等威脅公共安全的行為，應(yīng)該及時向社會公布有關(guān)信息，并告知有關(guān)行政機關(guān)采取相關(guān)措施。相對人若沒有在規(guī)定期限內(nèi)改正同時也沒有提起行政救濟，行政機關(guān)原則上不能直接采取如行政處罰或行政強制等更嚴(yán)厲擔(dān)保措施，必須先再次催告相對人。

最后，檢查結(jié)果中救濟層面的設(shè)想，行政檢查權(quán)作出一種法定職權(quán)，如果行政機關(guān)不依法正確行使，勢必會對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生損害。此時，相對人將有權(quán)對行政檢查提出質(zhì)疑，在法定期限內(nèi)按照程序提起救濟，來實現(xiàn)保護權(quán)利，也是現(xiàn)代法治社會的內(nèi)在要求。另外，相對人提起行政救濟也便監(jiān)督行政機關(guān)依法行使檢查權(quán)，促進依法行政。

四、結(jié)語

在全面推進中國行政法治的過程中，政府權(quán)力的規(guī)范行使和私權(quán)保障之間的關(guān)系越來越受到關(guān)注。私權(quán)主體的法律意識不斷提升，行政機關(guān)的權(quán)責(zé)觀念也不斷加強。行政檢查是行政機關(guān)了解社會生活的觸角，是獲取信息的方式之一，理應(yīng)得到實務(wù)界和理論界的重視。通過完善檢查結(jié)果，使行政檢查朝著規(guī)范化、法治化的方向發(fā)展，保障公民、法人和其他組織的人身安全和財產(chǎn)安全，從而促進依法行政，建設(shè)法治政府。

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［中圖分類號］D630.1

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）03-0091-06

［收稿日期］2016-03-19

［作者簡介］陶志剛（1991—），男，浙江縉云人，浙江財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生，研究方向為行政法學(xué)。