財政權的轉移對英國民主發(fā)展的影響
——13至16世紀英國財政史分析

朱 萌

（北京大學政府管理學院，北京100871）

財政權的轉移對英國民主發(fā)展的影響
——13至16世紀英國財政史分析

朱 萌

（北京大學政府管理學院，北京100871）

筆者以財政權的轉移為切入點去探索英國民主的生成。通過分析歷史上英國從依賴王室財產(chǎn)的家計財政向依賴稅收的公共財政轉移過程，從兩方面研究這一轉變與民主的關系，一是財政來源與民主，其中包括稅源的變化和納稅主體的變化對民主的影響；二是由此導致的財政權的轉移帶來的近代早期民主萌芽。在此基礎上，總結公共財政與代議制民主的內在關系以及西方自由民主的內涵。

公共財政；財政權；代議制；民主

說起“民主”，不僅是政治學領域的熱點，還是一個世界性的話題。特別是近些年來，“民主”被西方政治理論家提煉成政治制度的唯一真諦，將其理論化、模式化，并以此為標準對他國政治績效進行評價；更有甚者，將其演變成一種政治宗教，對外進行政治輸出。民主被普世化、標簽化，甚至被神圣化、宗教化。本文認為，民主作為一種價值，的確具有普適性；但作為一種治理機制，在不同的地域條件下，由于生成的土壤不同，民主的內涵各異。如今，幾乎所有人都認可，作為一種價值理念，民主具有正當性，但是落實到具體的治理機制和統(tǒng)治形式上，民主的生成是有條件的，西方的自由民主模式也不例外，而本文欲研究的正是影響西方民主生成的因素，在此基礎上總結西方民主的本質和內涵。

文章選擇從財政權變遷的角度探索西方民主的生成，以財政權為自變量，探究其對民主這一因變量的影響。筆者認為，民主生成有兩種類型和途徑，即主動要求和派生或伴隨機制，本文討論的是后一種，意義在于雖然民主作為價值觀可以主動培育，但也可以隨著某種利益的獲取及分配方式而得到創(chuàng)制，并形成相應的制度，后一種方式更加重要。一定的財政制度就提供了這樣一種機制，并且是一種很重要的影響因素。本文選擇從這一角度研究民主，不僅有助于說明民主形成的內在主導因素，為民主理論研究提供新的切入點，而且也有助于理解和擴展財政的政治屬性和功能，進而了解民主的生成和財政制度變遷的關系。因為近代英國民主憲政的形成與既定的政治經(jīng)濟結構尤其與公共財政制度密不可分，在這方面的特征比較突出，所以本文選擇英國的情況。

一、英國民主分析的邏輯起點

（一）封建制度下的契約分析

分析英國民主的路徑起點，首先要追溯到西方中世紀的封建制度。中世紀歐洲大陸的封建制度是在加洛林王朝瓦解后自下而上發(fā)展而來的，其發(fā)展路徑可以歸納為封建領主割據(jù)——封建公國集權——封建王權，而英國的封建制度是在諾曼征服之后，國王自上而下“設計”的。所以英國的封建制度有其自身的特點，即國王的土地數(shù)量超過了任何一個貴族，而且成分散狀，任何一個單個貴族都無力抵抗。在這種封建結構下，雖然國王看似仍處于核心地位，但王權并沒有完全取代貴族對國家政治生活的影響，國王與世俗貴族之間的關系是一種契約關系，契約規(guī)定了彼此間的權利和義務，貴族通過這種契約制的安排，獲得了一定的政治權利，但是這種契約又是不固定的，貴族因其巨大的權力欲望，與王權本質上存在一定程度的利益沖突，當其自身權利受到侵犯時，封建制下的契約關系使他們能夠維護自己的利益。其次，不同于法國和西班牙等國的貴族，英國的貴族同其他階層一樣需要繳納賦稅。試想，如果貴族不交稅，還享受著國王給予的俸祿，就不會形成約束國王的政治力量；而交稅的英國貴族就要時刻看緊自己的財產(chǎn)，維護自己的權益，這就為后來貴族抗稅以及代議制民主政治的興起埋下了伏筆。

（二）習慣法傳統(tǒng)

任何社會的經(jīng)濟制度，只有內化到人們的價值理想的信念系統(tǒng)結構中，才能具有一種發(fā)自內心的約束力量，而意識形態(tài)正提供了這樣一種價值和信念，它可以起到節(jié)省交易費用的作用。英國的習慣法傳統(tǒng)正是這樣一種意識形態(tài)，對民主的生成有極大的潛在影響。

英國的國王是由戰(zhàn)爭中的部落首領發(fā)展而來的，起初國王和貴族在人身價值上沒有太大的差異，殺死國王同殺死普通人一樣，只需要繳納罰金而已，按《麥西亞法》規(guī)定，國王的生命同大主教一樣值72 000先令?！巴踉诜ㄏ隆钡膫鹘y(tǒng)觀念使得國王為了確保自己能夠有效行使政治權力而必須遵守習慣法，國王不能制定新的法律，只能夠依慣例行事、對法律作出解釋，除非得到社會的許可，國王也不能對現(xiàn)狀進行任何改變，可以說，“王在法下”的傳統(tǒng)一定程度上限制了國王的政治權力［1］。

依據(jù)諾思的路徑依賴理論，傳統(tǒng)的行為習慣會對當下的制度產(chǎn)生影響。放在英國的民主生成的路徑中去考察，我們有理由認為，在封建制度中國王與諸侯分擔著有限的權力和有限的義務，政治權力本身受到來自制度層面的約束；其次，“王在法下”和“國王靠自己的收入過活”的思想也成為了約束王權的又一道防線，這些都為后來英國民主生成與發(fā)展奠定了基礎。

二、財政來源與民主

（一）財政壓力的釋放

中世紀王室的財政來源大體分為兩個部分：一是封建性收入，包括王領中的地產(chǎn)收入、司法罰金、教職空缺期間主教區(qū)與修道院的收入等等；另一個是尚未成熟的國稅。諾曼政府后，英王繼承和發(fā)展了前盎格魯——薩克孫王國的遺風，繼續(xù)征收丹麥金；還逐漸征調一些新稅，如“薩拉丁什一稅”、動產(chǎn)稅與貨物進出口稅等等。這時的財政具有明顯的“家計財政”特征，無論在觀念上還是在事實上，“公”“私”不分，以方便為主。稅款征收（征收項目、征收稅額、征收時間以及征收次數(shù)等）由王廷小會議商議，國王最后決定；財政花費（支出項目、數(shù)額以及開支方式等）由國王隨意而定。既沒有部門作精確的預算，也沒有“公”與“私”的嚴格界限。除了沒錢以外，對國王的開支沒有任何控制，這是王權財政的本質。

表1 中世紀歷代國王的王領收入①James H．Ramsay，A History of the Revenues of the Kings of England，1066—1399，Vol．1，pp．1－4，60，234，274；Vol．2，pp．293，426，432；S．K．Mitchell，Studies in Taxation under John and HenryⅢ，p．16；Michael．Prestwich，War，Politics and Finance under Ed ward I，p．178；Natlie Fryde，The Tyranny and Fall of EdwardⅡ，pp．98——99；A．L．Brown，The Governance of Late Medieval England 1272—1461，p．62．Charles Ross．Edward IV，p．373；Richard Mortimer，Angevin England，p．31；E．F．Jacob，The Fifteenth Century，Oxford University Press，1961，p．444．

隨著民族國家的建立，王室的財政基礎，即王室土地收入無法支撐其擴大自己的統(tǒng)治范圍。導致英國王室財政危機的因素可以歸結為以下幾點：一是英國建立了中央集權的專制王權，需要管理更多的地方司法、行政事務，豢養(yǎng)大批政府官員，擴大中央的財政能力成為必然；二是價格革命引發(fā)的通貨膨脹，迫使以出租土地收取固定地租為主要收入來源的封建王室和封建貴族不得不出賣土地［2］172；第三個原因，也是最重要的原因，即為戰(zhàn)爭，原有的國王收入對于浩大的軍費來說不過是杯水車薪，巨大的財政壓力使國王不得不出賣自己的政治權力，用自己的政治權力換取貴族和平民的經(jīng)濟權力就成為當時的權宜之計。戰(zhàn)爭導致國家的稅收對象和方式在一點一滴的改變，尤其是當城市平民通過征稅取得在議會中的表決權進而掌握更大的政治權力時，他們就開始作為一種新興政治力量登上了舞臺，客觀上促進了民主范圍的擴大。

（二）稅源的變化

當一個國家面對財政壓力時，最容易想到的辦法就是開源，例如稅項的增加、稅率的提高等等，在英國，“國王靠自己過活”的路徑依賴，以及國王—貴族相互制約的結構使得國王緩解財政壓力的政策受到了許多約束條件的限制，“經(jīng)濟性財政收入無法克服財政壓力的風險時，以政治性權力的交換來獲取經(jīng)濟性權力，便成為一種無奈卻又理性的選擇”［2］175?！?696年，英國的土地稅征收了兩百五十二萬八千磅；但是到了1814年，動產(chǎn)稅則達到了兩千七百五十萬，關稅則為一千四百四十萬，而土地稅只有七百九十萬磅”［3］。關稅、動產(chǎn)稅在國家財政收入中所占比重的不斷攀升，與此相伴生的就是商人和產(chǎn)業(yè)階級地位的提升，即納稅主體的權利得到生長和滿足，維護其民主的機制得到加強，民主由領主、貴族地主逐漸擴大到了作為納稅主體的商業(yè)和工業(yè)階級［4］。

（三）納稅主體的擴大

稅源的變化直接反映了納稅主體的變化，隨著土地稅的減少以及關稅、動產(chǎn)稅的逐年攀升，市民階級成為納稅主體，來自不同階層的納稅者交出其經(jīng)濟權力的同時，必然會為自己爭取相應的政治權利，而國王為了獲得財政收入，也一定會給予其政治權利，在這樣一個交換過程中，民主的主體從領主擴大到工商業(yè)市民階層。

“在1221—1257年間，中央政府征收了9次騎士免役稅，其總額只有2．8萬磅，而在1225年，一次城市平民征收的財產(chǎn)稅就達到了5．8萬磅。隨著城市平民經(jīng)濟實力的增強，他們在政治上的影響力也在增加。1213年的牛津大會議中，約翰國王就召集了各郡的騎士代表。亨利三世在位時，也多次使用平民代表估產(chǎn)征稅，考察地方官員”［5］49，鄉(xiāng)村騎士階層因為稅收問題進入議會。“在1265年的西門議會中，貴族集團首領西門讓各市派兩名市民代表參加議會，以求得市民的支持”［5］51，至此，市民階層開始步入議會，很多學者將這次議會稱之為未來英國議會制度的起點。到了1283年，出席議會的世俗貴族達110人，連同19位官員、42名市民代表、若干騎士和172名城市代表，若干騎士和宗教界人士，總數(shù)在300人以上。在1295年召開的“模范議會”，出席的400人當中，包括91宗教界人士、50伯爵和男爵、而騎士和城市代表已分別達到63位和172位。從13世紀晚期至14世紀初，議會中三個階層（教士、貴族和平民）的數(shù)額由不穩(wěn)定趨于相對穩(wěn)定。高級教士中，愛德華三世時減至20余人，2名大主教和19名主教成為宗教界固定代表。世俗貴族80至100人左右。而平民代表雖然不太穩(wěn)定，卻在大體上呈現(xiàn)出上升趨勢：在愛德華一世召開的52屆議會中，騎士出席了12屆，市民出席11屆。愛德華二世時期，被迫成立貴族立法團，大貴族自1311年起主動吸收平民代表參加，以提高立法團的權威性，而國王為加強王權，也樂意召集平民，從1313—1325年，只有兩屆沒有平民代表［5］52。直到1325年，“無平民代表即可召開議會的時代結束了”。

可見，英國民主的發(fā)展并不是自上而下的推動過程，而是隨著對國王收入作出貢獻的階層的變化緩慢發(fā)展的。如果將民主定義為一種非個人獨裁，那么歐洲封建制的權力結構安排本身就限制了國王的權力，最初的民主被限定在國王和貴族之間，貴族對國王的最高權力進行契約性的限制，而隨著納稅階層的擴大，納稅者為了維護自身權益，必然運用民主、法律機制約束王權，民主的范圍在光榮革命前后擴大到了商人階層，也就是說，社會階級結構推動了公共財政制度模式的轉型，隨著納稅人權利意識的覺醒，就會形成一支能夠在經(jīng)濟上影響并制約國家權力的民主力量，這是內生型民主的內在驅動力。

三、財政權轉移與代議制的演進

上文提到，國家遇到財政危機需要收稅，而收稅這一國家行為本身是需要交易費用的，國家應該采取什么機制向市民階級收稅才能達到交易成本最小化？建立一個代議制機構是比較方便的一種做法，而所謂的代議機構，即議會，即為英國民主機制的載體和雛形。

（一）議會基于財政權轉移的需要而產(chǎn)生

議會產(chǎn)生之時的功能只是征收稅收，并不是民主的載體。在諾曼征服后，英國逐步建立起封建國家的財政制度，這一時期的財政具有明顯的“家計財政”特征，無論在觀念上還是在事實上，“公”“私”不分，稅款征收由王廷小會議商量，國王最后決定；財政支出也由國王隨意決定，既沒有財政預算，也沒有“公”“私”之分，這時，財政權完全由國王掌握［6］45。此時財政機關主要有國庫、財政署等，是為了國王加強政治集權和財政控制而設立的，因而當時的英國是沒有公共財政及其相應制度的，即使有，公共財政也沒有常設機構，即沒有制度化。直到12、13世紀英國等級議會的出現(xiàn)，議會才初見雛形，而這一等級議會，從功能上來講就是一種稅收征收協(xié)商機制，未經(jīng)等級議會同意，國王不得征收新稅。盡管此時的稅收征收機制都是臨時性的，但它確實推動了一種新型財政體制建構方式——代議制的萌芽，通過這種形式，納稅人不再以個人身份，而是聯(lián)合起來通過組織的形式同國王進行協(xié)商征稅。

可以說，最早的代議機構從功能上來講是為了收取公共性稅收，代議制的建構源于財政權從王室向議會的轉移。

（二）議會通過公共財政的組建成為民主載體

議會最初是為了收取公共性稅收而成立的臨時性機構，而后逐漸制度化，擔負起對公共財政進行組建的作用，在這個過程中，議會逐漸成為英國民主的載體。

其一，議會是納稅人的代議機構。

在英國議會發(fā)展史上，中世紀的世俗貴族擁有巨大的財產(chǎn)，教會貴族擁有巨大的財政支配能力，他們以此為基礎共同組成上院；在下院興起之時，并沒有明確要求選舉人和被選舉人的財產(chǎn)資格，但到1429年以后，這一限制也被考慮在內，下院是隨著以新興農業(yè)和商業(yè)資本為基礎的騎士、鄉(xiāng)紳、市民階層的興起而興起的。

因為上述原因，英國議會的議員必須首先是納稅人的代表?！霸谕恋厥俏ㄒ坏亩愒磿r，‘御前會議’只包括大的土地所有者；對動產(chǎn)征稅時，動產(chǎn)的納稅人進入御前會議；中小貴族、市民在參加議會之前就已經(jīng)開始繳稅了，因為‘征稅需經(jīng)納稅人同意’，國王的財政官員們需要與每個城鎮(zhèn)的長官、每個郡的郡長和郡法庭、每個教區(qū)的負責人逐一協(xié)商；后來，隨著中小貴族、市民納稅量增加，次數(shù)增多，就讓他們派代表來參加議會，下院隨之產(chǎn)生”［6］45。下院通過選舉方式產(chǎn)生議員，并且具有一定的代表性，由此開啟了英國所謂的代議制時代。

其二，議會的賦稅審批權是約束王權的手段。

代議制民主性的另一個體現(xiàn)就是對行政權力的限制，而早期這一限制主要體現(xiàn)在議會的賦稅審批權上，它是議會最重要的權力，也是它賴以存在和發(fā)展的基礎。國王召集議會的主要目的是尋求納稅人的同意而爭取稅收，至于議會的其他職能，是后來慢慢發(fā)展起來的。為了和國王的橫征暴斂斗爭，下院利用權利請愿書的辦法和國王討價還價，逐漸形成了“先糾錯，后供給”的慣例。最初，向議會請愿都是個人提出的，都是一些小事，后來出現(xiàn)了由下院集體提交的請愿書。愛德華三世（1327～1377年）時期，議會下院啟動了“先改正，后供給”的程序，即要國王先同意議會的一些請愿書的要求，然后才同意納稅。由于國王迫切需要錢來支持其活動，這一辦法時有奏效，直到“光榮革命”后為止。

從財政史的角度去看英國民主的發(fā)展歷程，英國通過建立議會對稅收和國家財政的控制，取消了君主在財務上的專制地位，最終通過控制國家政治資源而漸進性地取消了專制統(tǒng)治，使政府由向君主負責轉向對人民負責，走上了民主的道路。

四、結論與討論：西方民主的本質

正如英國政治學家Keith Graham所說：“十八世紀以前，每個人對民主是什么都有一個清晰的概念，但很少有人擁護它；而現(xiàn)在的情況正好相反：每個人都擁護它，但對民主到底是什么卻不再有那樣清晰的概念了”［7］。20世紀以來，民主已然成為了一個評價標準，似乎誰掌握了民主的話語權，誰就占領了道德的制高點。而從目前國內外對民主的研究來看，許多研究都將西方的民主理論直接應用于中國的現(xiàn)實，卻不考慮西方民主的產(chǎn)生、演變過程和中國的現(xiàn)實情況，陷入了西方民主理論的“陷阱”。文章在最后試圖說明，民主的演進是與一國的政治發(fā)展相統(tǒng)一的。

第一，英國民主的生成發(fā)展并不是自上而下的設計和推動，也不是法國大革命式的突變，而是隨著對國王收入作出貢獻的階層的變化緩慢發(fā)展的，是一種自下而上的漸進性的發(fā)展。這種漸進性的發(fā)展歷程，既保證了民主化轉型的成功，同時保證了政治秩序的穩(wěn)定。民主作為一種追求和訴求，僅僅是一種政治理想；而民主作為一種現(xiàn)實手段，要落實到制度安排之中去，在這個意義上，民主的道德化訴求和民主的制度化安排之間，必須達成一種微妙的平衡，它才可能從理想形態(tài)落為現(xiàn)實過程。而代議制正提供了這樣一種可行性，代議制的產(chǎn)生是因為國家采取交易費用最小的方式向市民階層收稅，但其一旦產(chǎn)生，便肩負起了限制行政權力，保護個人權利的積極作用，而隨著納稅者的增加，代表的范圍不斷擴大，這種機制終成為民主的載體。通過這種漸進性的發(fā)展歷程，英國既完成了民主化轉型，同時保證了政治秩序的穩(wěn)定。

第二，我們無法對民主下一個精確的定義，所以文章傾向于用排除法對民主下定義：民主首先是指非個人獨裁。英國民主并不是一個從無到有的過程，而是一個從少到多、范圍上不斷加深的過程?！洞髴椪隆泛炗喓竺裰鲀H限于貴族與國王，光榮革命前后擴大到了商人階層。

第三，筆者認為，西方民主的本質就是一場交易，所謂的“個人權利”是在交換之中產(chǎn)生的。被治者交出其經(jīng)濟權力，換取政治權力，并最終以代議制的形式將這一交換行為制度化，使專制權力得以限制，市民權利得以保護，民主機制因此而得到維系。

關于民主的完美訴求是難以落實到制度安排上來的，因為作為人為設計出來的制度，不是以理想來聚集制度實施的資源，而是以可行的秩序作為制度安排的基礎，因此，制度從來不給人理想的滿足感，只給人現(xiàn)實秩序的保障性，任何政治理想只要落實到制度的層面，就走的是務實的道路，而不是玄想的捷徑。西方的民主并不僅僅是我們日常所宣揚的自由、平等、人權，而是有其自身獨特的發(fā)展脈絡，這一脈絡至少告誡人們，民主雖然可以作為一種價值觀而主動培育，但更重要的是要順應社會的發(fā)展而在政治制度上進行相應的變革。這樣不僅民主可以有所附麗，有其實效，社會也可以減少動蕩。

［1］［美］派普斯．財產(chǎn)論［M］．北京：經(jīng)濟科學出版社，2003：150．

［2］賴勤學．轉型與立序：公共財政與憲政轉軌［M］．北京：知識產(chǎn)權出版社，2007．

［3］付景濤．論英國民主財政的生成及其對我國的啟示［J］．湖北行政學院學報，2007（6）：19．

［4］付景濤．論英國民主財政的生成原理及其對我國的政策啟示［J］．長沙理工大學學報：社會科學版，2008（2）：19．

［5］閻照祥．英國政治制度史［M］．北京：人民出版社，1999．

［6］焦建國．英國公共財政制度變遷分析［M］．北京：經(jīng)濟科學出版社，2009．

［7］Keith Graham．The Battle of Democracy［M］．Wheat sheaf Books Ltd，1986：1．

Analysis on the Transformation of the Financial System Impact on the Development of Democracy in England

ZHU Meng
（College of Government Administration，Peking University，Beijing 100871，China）

This paper tries to explore the formation of democracy from the changes in the financial system．By analyzing the process of transformation from the household finance depending on monarch's property to public finance depending on taxation in English history，I'll study the relationship between the change of financial system and democracy in two points of view：the first is financial resources and democracy，including the changes in sources of taxation and taxpayer impacting on democracy．The second is the change of public finance and democracy．On the basis of these，the paper summarizes the essence of Western liberal democracy．

Financial System；Democracy；Taxation；Financial Powers

F813／817．9

A

1001－6201（2014）04－0053－05

［責任編輯：秦衛(wèi)波］

2013－11－24

教育部人文社會科學重點研究基地重大項目（13JJD810001）。

朱萌（1988－），女，吉林長春人，北京大學政府管理學院博士研究生。