我國城鄉(xiāng)關(guān)系的失衡及其調(diào)整

徐學(xué)慶

摘 要：城鄉(xiāng)關(guān)系是我國全面建設(shè)小康社會進(jìn)程中必須正確處理的重大關(guān)系。由于自然環(huán)境、農(nóng)業(yè)自身的弱質(zhì)性、生產(chǎn)力發(fā)展水平差異等客觀原因以及城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、城鄉(xiāng)改革不同步、城市通過“剪刀差”剝奪農(nóng)村、城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品分配的城市偏向等重城輕鄉(xiāng)的制度安排，我國城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)失衡。城鄉(xiāng)關(guān)系失衡不符合公平正義的要求，必須加以調(diào)整，以構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系。為此，必須明確構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的目標(biāo)，堅(jiān)持構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的原則，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針，實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動戰(zhàn)略，破除城鄉(xiāng)二元體制并實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)關(guān)系；失衡；調(diào)整

中圖分類號：C912.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2014）04-0073-05

黨的十八大報(bào)告指出：“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系?！雹龠@一論述不僅明確了我國新型城鄉(xiāng)關(guān)系的內(nèi)涵和發(fā)展方向，而且明確了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的著力點(diǎn)，對調(diào)整我國失衡的城鄉(xiāng)關(guān)系、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。

一、我國城鄉(xiāng)關(guān)系失衡的表現(xiàn)

城鄉(xiāng)關(guān)系是指存在于城市和鄉(xiāng)村之間的相互依存、相互矛盾、相互影響、相互制約的普遍聯(lián)系。雖然改革開放以來，我國城鄉(xiāng)關(guān)系朝著平等、和諧的方向發(fā)展，但是城鄉(xiāng)關(guān)系失衡現(xiàn)象仍較突出。

1.城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系失衡

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系是城鄉(xiāng)在生產(chǎn)力布局、資源配置和生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)等方面的狀況和聯(lián)系狀態(tài)。我國的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系長期處于失衡狀態(tài)，城鄉(xiāng)差距巨大。從收入差距看，2002年以來，城鄉(xiāng)居民收入差距保持在3倍以上；在絕對量上，城鄉(xiāng)居民收入差距更為明顯，1978年城鄉(xiāng)居民收入相差為210元，2012年為16648元。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距看，大量資金流向城市，大量農(nóng)村土地被占用，大量農(nóng)民仍滯留在農(nóng)村，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后于城市經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)一直是國民經(jīng)濟(jì)體系中最薄弱的環(huán)節(jié)。從城鄉(xiāng)人口關(guān)系看，兩者的失衡現(xiàn)象更為突出。長期以來我們片面理解城鎮(zhèn)化，“要地不要人”（只要農(nóng)民土地，不讓農(nóng)民市民化）使土地城鎮(zhèn)化速度大大快于人口城鎮(zhèn)化速度，這也導(dǎo)致農(nóng)村人口過多、剩余勞動力大量出現(xiàn)，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不相匹配。

2.城鄉(xiāng)政治關(guān)系失衡

城鄉(xiāng)政治關(guān)系是“城鄉(xiāng)關(guān)系在政治層面的表現(xiàn)，是建立在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系之上由于國家政治資源在城鄉(xiāng)之間的配置導(dǎo)致的包括城鄉(xiāng)之間的利益特別是政治利益分配、城鄉(xiāng)居民的政治權(quán)利分享和城鄉(xiāng)之間地位改變所形成的一種政治關(guān)系”②。當(dāng)前我國城鄉(xiāng)政治關(guān)系存在的一個突出問題是“數(shù)量悖論”，即農(nóng)民人數(shù)巨大但政治影響力微弱。我國農(nóng)民

是最大的弱勢群體，各種歧視農(nóng)民的措施甚至可以明目張膽地以制度或政策的名義長期推行，農(nóng)民卻沒有自己的社會組織和維權(quán)能力。在城市，工人有工會組織；而在農(nóng)村，農(nóng)民沒有農(nóng)會組織，農(nóng)民缺少政治參與的渠道，沒有話語權(quán)，很多政治權(quán)利被剝奪，成為社會地位低下的弱勢群體。

3.城鄉(xiāng)文化關(guān)系失衡

城鄉(xiāng)文化關(guān)系是城鄉(xiāng)在文化設(shè)施、文化生活等方面的存在狀況和聯(lián)系狀態(tài)。當(dāng)前我國農(nóng)村文化比較落后，城鄉(xiāng)文化差距較大，城鄉(xiāng)文化發(fā)展失衡現(xiàn)象嚴(yán)重。一是城鄉(xiāng)文化發(fā)展資金投入失衡。投入集中在城市，農(nóng)村資金短缺已成為制約其文化發(fā)展的重要因素。二是城鄉(xiāng)文化資源配置失衡。幾乎所有一流的文化設(shè)施都集中在城市特別是大城市，農(nóng)村尤其是中西部地區(qū)農(nóng)村文化設(shè)施落后，公共文化資源短缺。三是城鄉(xiāng)文化服務(wù)失衡。城市公共文化服務(wù)體系日益健全，文化產(chǎn)品日益豐富，農(nóng)村公共文化服務(wù)體系不健全，公共文化產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足且供需矛盾突出。四是城鄉(xiāng)文化消費(fèi)失衡。城市居民文化生活比較豐富，文化消費(fèi)水平較高，農(nóng)民文化生活貧乏，消費(fèi)水平偏低，文化消費(fèi)結(jié)構(gòu)單一，與城市文化消費(fèi)差距不斷拉大。五是城鄉(xiāng)文化人才分布失衡。大量文化人才集中在城市，農(nóng)村優(yōu)秀文化人才奇缺。

4.城鄉(xiāng)社會關(guān)系失衡

城鄉(xiāng)社會關(guān)系是城鄉(xiāng)之間在人際關(guān)系、婚姻家庭、社會身份、社會地位、社會福利等方面的存在狀況和聯(lián)系狀態(tài)。我國城鄉(xiāng)社會關(guān)系的主要特征是長期實(shí)行城鄉(xiāng)分治的重城輕鄉(xiāng)的“一國兩策”，市民和農(nóng)民在勞動就業(yè)、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、社會保障等方面享受不同的待遇，農(nóng)民受到較多歧視。從就業(yè)看，城鄉(xiāng)二元戶籍制度下的城鄉(xiāng)就業(yè)制度呈現(xiàn)二元特征，來自農(nóng)村的勞動力與城鎮(zhèn)勞動力相比在就業(yè)準(zhǔn)入、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、勞動待遇等方面存在很大差距。農(nóng)民大多從事那些市民不愿干的臟、險(xiǎn)、累且收入偏低的行業(yè)，而且同工不同酬。從教育看，城鄉(xiāng)教育資源配置嚴(yán)重失衡，優(yōu)質(zhì)教育資源集中在城市，農(nóng)村優(yōu)質(zhì)教育資源短缺，教育質(zhì)量差。從醫(yī)療衛(wèi)生看，城鄉(xiāng)資源分布嚴(yán)重不均，高水平的醫(yī)生和先進(jìn)的醫(yī)療設(shè)備主要集中在城市，占全國人口總量70%的農(nóng)村只占有全國20%的衛(wèi)生資源。從社會保障看，在城鄉(xiāng)二元社會體制下，農(nóng)民長期被排斥在國家社會保障體系之外，雖然近年來我國在農(nóng)村社會保障方面做了許多努力，但農(nóng)村社會保障與其他社會保障制度的協(xié)調(diào)和銜接仍存在許多問題。

5.城鄉(xiāng)生態(tài)關(guān)系失衡

城鄉(xiāng)生態(tài)關(guān)系是城鄉(xiāng)在資源、環(huán)境及區(qū)位層面的存在狀況和聯(lián)系狀態(tài)。當(dāng)前我國城鄉(xiāng)生態(tài)關(guān)系存在的主要問題是：一是本應(yīng)由城市企業(yè)承擔(dān)的污染排放治理成本變成了社會成本和農(nóng)業(yè)成本，農(nóng)民的生態(tài)權(quán)益得不到應(yīng)有保護(hù)。二是在片面追求GDP的政績觀驅(qū)動下，一些地方降低企業(yè)開工建設(shè)的環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)甚至根本就不進(jìn)行環(huán)評，為農(nóng)業(yè)環(huán)境污染埋下隱患。三是缺少對“三農(nóng)”生態(tài)利益的關(guān)懷，一旦遇到較大的生態(tài)問題，政府首先考慮的是城市居民的利益，較少關(guān)注“三農(nóng)”的生態(tài)利益。

二、我國城鄉(xiāng)關(guān)系失衡的原因

目前我國城鄉(xiāng)關(guān)系的失衡是由各種主客觀因素及內(nèi)外部條件共同作用的結(jié)果。

1.客觀因素是造成城鄉(xiāng)關(guān)系失衡的基本原因

（1）自然環(huán)境原因。自然環(huán)境深刻影響著城鄉(xiāng)關(guān)系的建構(gòu)。它對人類的生產(chǎn)方式、生活方式、文化影響很大。從自然區(qū)位看，城市一般處于沿海、平原或交通要道，地理?xiàng)l件優(yōu)越，資金、人才、信息、技術(shù)等要素自然向城市聚集，有利于城市發(fā)展；鄉(xiāng)村則比較分散，許多農(nóng)村地處邊緣山區(qū)，交通不便，信息閉塞，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先天條件較差。從自然變遷效應(yīng)看，工業(yè)生產(chǎn)不容易受到自然災(zāi)害的影響；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在自然災(zāi)害面前則顯得十分脆弱，雖然科技的發(fā)展使得人類應(yīng)對自然的能力大為提高，但是人類依賴和從屬于自然的地位并沒有改變。

（2）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)自身的原因。農(nóng)業(yè)與工業(yè)的關(guān)系是城鄉(xiāng)關(guān)系的核心內(nèi)容。

農(nóng)業(yè)是自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)相交織的過程，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者面臨著自然和市場雙重風(fēng)險(xiǎn)，使得農(nóng)業(yè)具有先天的弱質(zhì)性。

從自然風(fēng)險(xiǎn)看，作為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中心的種養(yǎng)殖業(yè)是個生物生產(chǎn)的過程，受自然界生物成長規(guī)律的控制和天氣變化的影響較大。從市場風(fēng)險(xiǎn)看，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者面臨近乎完全競爭型的市場結(jié)構(gòu)，農(nóng)產(chǎn)品供給彈性大、需求彈性小的市場特點(diǎn)，使得在買方市場條件下很容易形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者過度競爭的不利局面，從而造成豐產(chǎn)不豐收，即谷賤傷農(nóng)現(xiàn)象。這也意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率必然明顯低于工業(yè)生產(chǎn)效率，工強(qiáng)農(nóng)弱的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系難以避免。

（3）生產(chǎn)力水平差異原因。生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾推動著人類社會的進(jìn)步與發(fā)展。馬克思指出：“某一民族內(nèi)部的分工，首先引起工商業(yè)勞動和農(nóng)業(yè)勞動的分離，從而也引起城鄉(xiāng)的分離和城鄉(xiāng)利益的對立。”③城市的出現(xiàn)、城鄉(xiāng)分離與對立是整個社會分工的產(chǎn)物，是生產(chǎn)力“有所發(fā)展但又發(fā)展不足”的必然結(jié)果和客觀要求。我國城鄉(xiāng)關(guān)系失衡是舊社會城鄉(xiāng)對立和城鄉(xiāng)差別的延續(xù)，是發(fā)展中國家工業(yè)化起步階段不可避免的社會現(xiàn)象，是農(nóng)村生產(chǎn)力落后帶來的結(jié)果。我國仍是發(fā)展中國家，仍處于社會主義初級階段，人多地少的矛盾決定了農(nóng)業(yè)發(fā)展主要依靠勞動力投入；工業(yè)化水平低要求我們只能采取趕超式發(fā)展戰(zhàn)略，依靠科技進(jìn)步進(jìn)行工業(yè)化建設(shè)。因此，我國形成了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)并存的局面，城鄉(xiāng)處在不同的發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)體系和社會環(huán)境之下，城鄉(xiāng)居民分處在兩個不同的經(jīng)濟(jì)社會。正是生產(chǎn)力水平差異導(dǎo)致了城鄉(xiāng)關(guān)系失衡，同時城鄉(xiāng)關(guān)系失衡也阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。

2.重城輕鄉(xiāng)的制度安排是城鄉(xiāng)關(guān)系失衡的根本原因

（1）城鄉(xiāng)分割的戶籍制度限制了農(nóng)民向城市流動。戶籍制度是決定城鄉(xiāng)居民身份和地位的一項(xiàng)根本制度，也是城鄉(xiāng)二元社會得以形成和長期保持的重要制度保障。自1958年頒布《中華人民共和國戶籍管理?xiàng)l例》起，我國就將全國人口分成了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩大類。具有城市戶口的居民，由城市勞動部門安排工作，由國家配給基本生活資料，并享受各種福利待遇。這就把城鄉(xiāng)居民分割為發(fā)展機(jī)會和社會地位嚴(yán)重不平等的兩個社會集團(tuán)，形成了城鄉(xiāng)分割體制，農(nóng)民被牢牢束縛在土地上。這是典型的等級制和身份歧視。雖然近年來戶籍制度有所松動，附著在戶籍上的各種福利正在剝離，但以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)分割體制還沒有根本改變，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移。

（2）不同步的城鄉(xiāng)改革制約了農(nóng)村發(fā)展，拉大了城鄉(xiāng)差距。近年來，國家改革的重點(diǎn)從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，這使得城市在優(yōu)厚的政策支持下迅速發(fā)展，而農(nóng)村改革基本上處于停滯狀態(tài)，造成農(nóng)村發(fā)展乏力，城鄉(xiāng)居民收入差距日益擴(kuò)大。市場經(jīng)濟(jì)改革對于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)起到關(guān)鍵性作用，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系逐漸密切，但改革重心轉(zhuǎn)移到城市后，農(nóng)村市場化改革嚴(yán)重滯后于城市市場化改革，“三農(nóng)”未能完全參與到市場經(jīng)濟(jì)改革中，生產(chǎn)要素價(jià)格沒能正確反映供求關(guān)系變化，農(nóng)民利益受損嚴(yán)重。

（3）城市通過“剪刀差”剝奪農(nóng)村是造成城鄉(xiāng)關(guān)系失衡的直接原因。我國長期實(shí)行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市的工業(yè)和城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，造成了農(nóng)村的落后和城鄉(xiāng)發(fā)展失衡。如今農(nóng)民的利益仍在流失，原因在于要素價(jià)格政策不公和農(nóng)業(yè)比較效益低下。第一，工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”，造成農(nóng)民利益損失。一方面，農(nóng)產(chǎn)品需求是剛性需求，國家不可能大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格；另一方面，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格漲幅過大，抵沖了農(nóng)民種糧補(bǔ)貼的收益，使農(nóng)民處于種地?zé)o利可圖甚至虧損的局面。第二，金融存貸“剪刀差”，使農(nóng)村資金大量流入城市，削弱了農(nóng)村自我發(fā)展的能力。第三，征地價(jià)格“剪刀差”，使農(nóng)民利益受到極大損失。政府用計(jì)劃手段低價(jià)從農(nóng)民手中征地，按市場規(guī)則高價(jià)出售土地，從中獲得買賣之間的巨大差價(jià)，而被征地農(nóng)民得到的征地補(bǔ)償很低，生計(jì)缺乏有效安置，很容易陷入失地又失業(yè)的困境。第四，工資“剪刀差”使農(nóng)民工與城市職工同工不同酬，付出與回報(bào)不成比例，農(nóng)民工工資過低導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。

（4）城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品分配的城市偏向?qū)е鲁青l(xiāng)關(guān)系嚴(yán)重失衡。新中國成立以來，我國公共產(chǎn)品分配實(shí)行城市優(yōu)先政策，致使農(nóng)村和農(nóng)民被邊緣化。第一，重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略造成城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡。市民無償享受政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，農(nóng)民則實(shí)行“自給自足”型公共產(chǎn)品供給制度。第二，財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對等造成城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品分配失衡。實(shí)行分稅制以來，我國重新界定了中央政府和地方政府之間財(cái)權(quán)和事權(quán)的范圍，中央政府宏觀調(diào)控能力增強(qiáng)，但省級以下卻出現(xiàn)了財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分相背離的局面，省級以下政府層層向上集中財(cái)權(quán)，事權(quán)卻層層下放，財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重錯位，政府級別越低，財(cái)權(quán)就越小，財(cái)政就越緊張，無力為農(nóng)村提供足夠的公共產(chǎn)品。第三，自上而下的供給決策機(jī)制，造成城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品資源配置失衡。公共決策是社會財(cái)富的權(quán)威性分配活動。決策是人制定的，不同利益背景的人對決策的利益取向偏好是不一樣的。作為我國公共產(chǎn)品供給決策者的官員和機(jī)構(gòu)都生活在城市，他們很容易在城市公共產(chǎn)品的供給上采取“搭便車”的行為，從而致使城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的資源配置不均衡。

三、我國調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系的思路

城鄉(xiāng)差距過大、城鄉(xiāng)關(guān)系失衡，不符合公平正義的要求，影響了我國政治和社會的穩(wěn)定。必須調(diào)整業(yè)已失衡的城鄉(xiāng)關(guān)系，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

1.明確調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系的目標(biāo)

要解決我國城鄉(xiāng)關(guān)系存在的不平等、不和諧與失衡等問題，必須首先明確調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系的目標(biāo)。黨的十八大和十八屆三中全會確定的目標(biāo)是形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

2.堅(jiān)持調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系的原則

（1）以人為本原則。人是城鄉(xiāng)發(fā)展的主體、中心和目的，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系必須把增進(jìn)城鄉(xiāng)居民的安全健康、生活富裕、自由平等、幸?？鞓泛腿姘l(fā)展作為根本宗旨和最高原則。在農(nóng)民處于弱勢和被歧視地位的情況下，要特別強(qiáng)調(diào)農(nóng)民本位和保障農(nóng)民的主體地位，凡是涉及“三農(nóng)”問題的改革都必須尊重農(nóng)民的意愿，保障農(nóng)民的權(quán)益。

（2）公平正義原則。構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系必須貫徹公平正義精神，消除對農(nóng)民的歧視和不公，全面實(shí)現(xiàn)人權(quán)平等、機(jī)會均等、等價(jià)交換和普遍社會保障。

（3）同異應(yīng)然原則。世界上任何國家的城市和農(nóng)村在自然環(huán)境、生產(chǎn)和生活方式等方面都存在差異，鄉(xiāng)村具有獨(dú)立于城市的特殊價(jià)值。因此，在調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系時要明確城鄉(xiāng)的共同點(diǎn)和差異點(diǎn)，增加共同點(diǎn)，保留合理的天然差別，減少人為差別。在共同點(diǎn)上，要在人權(quán)平等、機(jī)會平等、社會保障平等和公共產(chǎn)品等方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共享；在差異點(diǎn)上，要對具有天然合理性的天然差別予以肯定、保持或改善，對由思想、制度、政策等社會因素造成的、體現(xiàn)利益關(guān)系和價(jià)值偏好的不合理的人為差別予以摒棄。構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系既要縮小城鄉(xiāng)差別，增加城鄉(xiāng)共同性，又要尊重、保留和發(fā)展城鄉(xiāng)之間應(yīng)有的差異性。

3.堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針

實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針對于調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系、建立新型城鄉(xiāng)關(guān)系具有歷史必然性和現(xiàn)實(shí)針對性。

（1）我國人口眾多、資源短缺的基本國情要求我們必須堅(jiān)持這一方針。我國是個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占人口的大多數(shù)，即使將來城鎮(zhèn)化水平趕上發(fā)達(dá)國家，仍會有數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民生活在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)的地位始終不能忽視。目前，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村社會事業(yè)滯后、農(nóng)民收入不高的狀況仍未改變。只有堅(jiān)持這一方針，不斷加大對“三農(nóng)”的支持力度，才能逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差距。

（2）我國目前所處的發(fā)展階段決定我們必須堅(jiān)持這一方針。經(jīng)過35年的改革開放，我國綜合國力大大增強(qiáng)，已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)的時期，具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的實(shí)力。我們要準(zhǔn)確把握我國所處的發(fā)展階段，遵循經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀規(guī)律，通過以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展。

（3）國際、國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)證明了堅(jiān)持這一方針的正確性。從國際經(jīng)驗(yàn)看，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一般規(guī)律。當(dāng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，大力支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，整個國民經(jīng)濟(jì)就會健康發(fā)展，從而順利實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化；否則會造成農(nóng)業(yè)萎縮，農(nóng)村凋零，農(nóng)民貧困，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，社會矛盾加劇。從我國的實(shí)踐探索看，黨在提出實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略、實(shí)行多予少取放活的方針后，陸續(xù)出臺一系列惠農(nóng)政策，極大地調(diào)動了農(nóng)民積極性，使農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位得以加強(qiáng)，農(nóng)村生產(chǎn)力得以發(fā)展，農(nóng)民生活水平得以提高。

4.實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略

黨的十六屆五中全會作出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的決定。這是黨中央審時度勢、借鑒國際經(jīng)驗(yàn)作出的科學(xué)決策。建設(shè)新農(nóng)村是個世界性話題。從國際經(jīng)驗(yàn)看，只要有傳統(tǒng)村莊存在，有小規(guī)模農(nóng)場存在，就應(yīng)當(dāng)實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略。當(dāng)然，實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略需要有一定的客觀條件，那就是國家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段。只有到達(dá)這一階段，國家才有能力、有條件做到工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村。我國是個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占大多數(shù)，現(xiàn)在又處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，既有必要，又有可能。在目前我國城鄉(xiāng)差距還比較大、農(nóng)村還相當(dāng)落后的現(xiàn)實(shí)面前，開展新農(nóng)村建設(shè)，通過農(nóng)村自身的變革來縮小城鄉(xiāng)差距，有助于平衡城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的又一重要舉措。農(nóng)村的根本出路在于非農(nóng)化，新農(nóng)村建設(shè)不能就農(nóng)村抓農(nóng)村，要跳出農(nóng)業(yè)抓農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，通過城鎮(zhèn)化帶動“三農(nóng)”問題的解決，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。2013年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議指出，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。所謂城鎮(zhèn)化，簡單地說就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程。從這個定義來看，城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)應(yīng)放在農(nóng)村，尤其應(yīng)放在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口上，通過轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口來減少農(nóng)村人口，使轉(zhuǎn)移出農(nóng)村的人過上城市人的生活。同時，留在農(nóng)村的人通過土地規(guī)?；?jīng)營和加快農(nóng)村工業(yè)化、非農(nóng)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化。

5.破除城鄉(xiāng)二元體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

（1）實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化。科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃是城鄉(xiāng)持續(xù)健康發(fā)展的前提。城鄉(xiāng)要協(xié)調(diào)、持續(xù)、一體化發(fā)展，規(guī)劃必須先行。在制定城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃時，必須統(tǒng)籌兼顧，牢固樹立城鄉(xiāng)發(fā)展一盤棋的思想，堅(jiān)決克服重視城市發(fā)展規(guī)劃、忽視農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃的錯誤行為。要擴(kuò)大規(guī)劃范圍，變單一的“城市規(guī)劃”為全面的“城鄉(xiāng)規(guī)劃”，要遵循優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置、增進(jìn)城鄉(xiāng)居民福祉的原則，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，把城鄉(xiāng)作為一個整體進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。

（2）實(shí)施城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化。基礎(chǔ)設(shè)施是方便城鄉(xiāng)居民生活的必備條件。長期以來，我國實(shí)施的是各種資源向城市傾斜的政策，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)在城市，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金從農(nóng)村向城市單向流動，結(jié)果是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過于集中在城市，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，農(nóng)民生產(chǎn)生活極其不便，農(nóng)村環(huán)境存在“臟、亂、差”現(xiàn)象。要改變這種狀況，必須變“向城市傾斜”為“向農(nóng)村傾斜”，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政支持力度，同時通過優(yōu)惠政策引導(dǎo)社會力量參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（3）實(shí)施城鄉(xiāng)戶籍管理一體化。城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成和固化的主要制度根源。改革戶籍管理制度、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口管理一體化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要途徑。戶籍管理制度改革的關(guān)鍵在于解決隱藏在戶籍背后的各種城鄉(xiāng)差異問題，剔除附著在戶口上的各種隱性福利，恢復(fù)戶口的人口統(tǒng)計(jì)功能。當(dāng)前最主要的任務(wù)是促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住城市的這部分農(nóng)村人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，解決好他們的落戶問題。

（4）實(shí)施城鄉(xiāng)勞動就業(yè)一體化。就業(yè)是民生之本。要使城鄉(xiāng)居民安居樂業(yè)，必須建立城鄉(xiāng)勞動者平等的就業(yè)制度，讓農(nóng)民與市民在統(tǒng)一的勞動力市場上進(jìn)行公平、公正、公開的就業(yè)競爭。

（5）實(shí)施城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。農(nóng)村公共服務(wù)是城鄉(xiāng)公共服務(wù)的“短腿”。要改變這一狀況，必須采取向農(nóng)村傾斜的政策，把公共服務(wù)建設(shè)的重點(diǎn)放在農(nóng)村。一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展。合理配置教育資源，并重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜。落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”管理體制的要求，明確各級政府保障農(nóng)村義務(wù)教育投入的主體責(zé)任，確保相關(guān)教育經(jīng)費(fèi)落到實(shí)處；推進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)教師人事制度改革，通過加強(qiáng)編制管理、教師和校長聘任制、加大培訓(xùn)力度、引導(dǎo)和鼓勵城市優(yōu)秀教師到農(nóng)村任教等措施提高農(nóng)村教師隊(duì)伍素質(zhì)。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。加大衛(wèi)生支農(nóng)和扶貧力度，組織城市醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展“一幫一”活動，對口支援農(nóng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)；健全農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)保證機(jī)制，加大財(cái)政對農(nóng)村公共衛(wèi)生的投入，健全農(nóng)村衛(wèi)生專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，提高農(nóng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力。三是統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)。堅(jiān)持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系。改革的重點(diǎn)任務(wù)是：打破城鄉(xiāng)二元社會保障格局，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)整合為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)整合為居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度上的平等和資源共享；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)住房制度改革，建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，不斷滿足包括農(nóng)民工在內(nèi)的城市中低收入家庭的住房保障需求，為農(nóng)民工市民化掃除住房方面的障礙。

注釋

①《十八大報(bào)告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，學(xué)習(xí)出版社，2012年，第21頁。

②朱玉偉、黃莉：《當(dāng)前中國政治關(guān)系現(xiàn)狀分析》，《中共銀川市委黨校學(xué)報(bào)》2009年第3期。

③《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社，1995年，第68頁。

責(zé)任編輯：海 玉