法治為金融改革護(hù)航

文/朱小川

法治為金融改革護(hù)航

文/朱小川

舉世矚目的中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)后發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)全面深化改革決定》（以下簡(jiǎn)稱“《決定》”），全面研究和分析了全面深化改革的若干重大問題，要求在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)等領(lǐng)域進(jìn)行充分的變革。其中，經(jīng)濟(jì)體制改革被確定為全面深化改革中的重點(diǎn)。

鄧小平同志曾經(jīng)說過，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。作為全面深化改革重點(diǎn)中的核心，十八屆三中全會(huì)后的金融市場(chǎng)體系改革尤為引人注目。《決定》在“加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系”中單獨(dú)對(duì)完善金融市場(chǎng)體系提出要求，指出未來我國(guó)金融市場(chǎng)體系的改革將朝著更開放、更市場(chǎng)化和完善監(jiān)管的方向發(fā)展。這意味著以往一直處于壟斷狀態(tài)的金融體制開始松動(dòng)，中國(guó)金融業(yè)發(fā)展將進(jìn)入到一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。《決定》將金融市場(chǎng)體系的改革舉措集中歸納為以下三個(gè)方面。

以開放倒逼金融業(yè)市場(chǎng)化

30多年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)和金融業(yè)取得的重大成就都離不開改革開放。但即便到了今天，由于脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，我國(guó)金融領(lǐng)域依然存在著大量顯性或隱性的拒絕開放的領(lǐng)域，比如，民間資本進(jìn)入金融業(yè)就存在各種隱形的壁壘、行政管制的“負(fù)面清單”模式還未完全推行。金融業(yè)的開放意味有更多的資源可以進(jìn)入到金融領(lǐng)域，并且隨著越來越多主體的進(jìn)入，金融業(yè)的市場(chǎng)化程度也將逐步提高。當(dāng)市場(chǎng)化達(dá)到一定程度之后，市場(chǎng)對(duì)資源的有效配置作用也將能更好地體現(xiàn)出來。

比如，《決定》要求允許民間資本進(jìn)入銀行業(yè)就是為了鼓勵(lì)銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，破除國(guó)有資本在銀行業(yè)的壟斷。對(duì)其他金融領(lǐng)域的開放，如證券、基金、信托、保險(xiǎn)等，《決定》雖沒有直接作出規(guī)定，但既然作為我國(guó)金融體系中最重要的銀行業(yè)都可以讓民間資本進(jìn)入，那么民間資本進(jìn)入到其他金融領(lǐng)域估計(jì)也只是個(gè)時(shí)間問題了。《決定》同樣對(duì)資本市場(chǎng)的開放提出了要求。資本市場(chǎng)改革將從資本市場(chǎng)寬度、資本市場(chǎng)深度、交易制度、發(fā)行退出機(jī)制四大方向推進(jìn)。其中新三板擴(kuò)容、交易品種完善與注冊(cè)制改革都是通過擴(kuò)大市場(chǎng)的開放程度來加速資本市場(chǎng)的市場(chǎng)化進(jìn)程。

形成反映供需關(guān)系的價(jià)格機(jī)制

《決定》著重提到了推進(jìn)我國(guó)利率和匯率的市場(chǎng)化改革。利率和匯率是引導(dǎo)金融資源有效配置的最重要市場(chǎng)信號(hào)。如果這兩個(gè)價(jià)格信號(hào)不準(zhǔn)確或者滯后，那么，在其引導(dǎo)下的金融市場(chǎng)必然會(huì)發(fā)生資源錯(cuò)配的情況。當(dāng)前，我國(guó)管制的利率和匯率體系與市場(chǎng)化的金融市場(chǎng)（比如離岸市場(chǎng)）并存。這些事實(shí)上的金融雙軌制已經(jīng)帶來了種種問題，比如地下錢莊、泛濫的網(wǎng)絡(luò)金融、民營(yíng)企業(yè)的融資難問題等。《決定》要求必須通過進(jìn)一步市場(chǎng)化來改進(jìn)和解決這些問題。市場(chǎng)化的改革方向就是盡量通過市場(chǎng)自發(fā)形成能夠反映市場(chǎng)供需關(guān)系的價(jià)格機(jī)制，而不是依賴于政府管制價(jià)格。當(dāng)然，對(duì)于公共物品的提供，還需要政府的支持。

《決定》特別將市場(chǎng)在資源配置中的作用由原來的“基礎(chǔ)性”改為“決定性”，大大提升了改革對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的重視程度，也充分表明中央對(duì)市場(chǎng)化改革的重大決心。

監(jiān)管方式改進(jìn)

過去的數(shù)次金融改革都被稱為“雷聲大、雨點(diǎn)小”，究其根源是因?yàn)檫@些改革源于監(jiān)管體制內(nèi)部，而監(jiān)管體制本身的桎梏制約了改革的力度。金融監(jiān)管部門一般都是風(fēng)險(xiǎn)厭惡者，所以，他們主導(dǎo)的金融改革一般都是求穩(wěn)，而不能完全反映市場(chǎng)的要求，有時(shí)甚至?xí)种平鹑谑袌?chǎng)的創(chuàng)新。而且，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)重行業(yè)發(fā)展輕金融消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管模式也很難在現(xiàn)有監(jiān)管體制內(nèi)得到改善。

從國(guó)際上來看，許多國(guó)家的金融監(jiān)管部門都將金融消費(fèi)者保護(hù)與防范金融風(fēng)險(xiǎn)作為金融監(jiān)管的兩大首要目標(biāo)。但在過去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)金融監(jiān)管部門的職責(zé)都較多關(guān)注于金融風(fēng)險(xiǎn)的防范、金融行業(yè)的發(fā)展以及金融對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略的支持，而忽視對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。另外，目前我國(guó)分業(yè)監(jiān)管的體制與事實(shí)上大量涌現(xiàn)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式背道而馳，與以大資產(chǎn)管理為代表的跨領(lǐng)域金融實(shí)踐也極不相配，并且造成了中央銀行與各具體金融監(jiān)管部門，以及監(jiān)管部門之間的行政分割，出現(xiàn)監(jiān)管真空、監(jiān)管沖突和監(jiān)管重復(fù)并存，以及協(xié)調(diào)難度加大等問題。

面對(duì)這種情況，《決定》強(qiáng)調(diào)落實(shí)金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)完善監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制，明確要界定中央和地方對(duì)金融業(yè)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。這是一個(gè)明確的監(jiān)管改革信號(hào)，過去那種垂直化和命令式的監(jiān)管方式已經(jīng)不能適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)性的自由市場(chǎng)環(huán)境。開放和市場(chǎng)化的應(yīng)有之義是要求監(jiān)管可以更好地為金融發(fā)展服務(wù)。監(jiān)管職責(zé)的分權(quán)化改革將成為一道新的風(fēng)景線。與分權(quán)監(jiān)管相輔相成的是對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的處置問題，即建立存款保險(xiǎn)制度。這其實(shí)也是一種市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)化解途徑，在存款保險(xiǎn)制度到位后，金融市場(chǎng)將充分發(fā)揮優(yōu)勝劣汰的作用，將經(jīng)營(yíng)失敗的金融機(jī)構(gòu)逐出市場(chǎng)。

論點(diǎn)

十八屆三中全會(huì)將“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”寫入了《決定》，重申了維護(hù)憲法法律權(quán)威，強(qiáng)調(diào)憲法法律的至上性和最高權(quán)威性。要有法治先行的改革理念，而不再走制度脫節(jié)或者“無法可依”的老路。法治可以為我國(guó)的其他改革提供最終保障，它與金融改革的成敗息息相關(guān)。

法治為金融改革護(hù)航

法治其實(shí)是一個(gè)法律原則和法律追求。簡(jiǎn)單而言，是指在社會(huì)中法律是最高的行為規(guī)則，沒有人和機(jī)構(gòu)可以“凌越”于法律之上。

十八屆三中全會(huì)將“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”寫入了《決定》，重申了維護(hù)憲法法律權(quán)威，特別指出憲法是保證黨和國(guó)家興旺發(fā)達(dá)、長(zhǎng)治久安的根本法，強(qiáng)調(diào)憲法法律的至上性和最高權(quán)威性。

在金融改革大潮中，法治對(duì)政府部門的基本要求就是要求各級(jí)政府部門堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解金融市場(chǎng)中的各類矛盾。這也反映在《決定》對(duì)“加快轉(zhuǎn)變政府職能”的表述中。對(duì)于司法部門而言，金融改革則意味著越來越多的金融糾紛需要司法部門進(jìn)行裁決。作為社會(huì)公平正義的“最后防線”，司法機(jī)構(gòu)需要為金融改革保駕護(hù)航，其“定爭(zhēng)止紛”的權(quán)威性也只能依靠法治來完成。

盡管《決定》將法治改革與金融改革分開而述，但無論是金融改革，還是法治改革，都是一個(gè)系統(tǒng)的社會(huì)工程，而這些社會(huì)工程本身就具有系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性因素。法治改革與金融改革之間的關(guān)系是相互交錯(cuò)的居多，而不是彼此完全獨(dú)立?！稕Q定》中提到的對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)體系的完善，對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)變，對(duì)公開公平公正社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的追求等內(nèi)容既是法治改革的要求，也是金融改革的要求；目的都是為了培育和促進(jìn)各類市場(chǎng)主體的發(fā)展，讓市場(chǎng)在資源配置中起到?jīng)Q定性的作用?，F(xiàn)任證監(jiān)會(huì)主席肖剛甚至發(fā)出了“法治強(qiáng)則市場(chǎng)興”的感嘆。

《決定》明確了發(fā)展是解決我國(guó)所有問題的關(guān)鍵。因此，包括法治改革和金融改革在內(nèi)的各類改革都必須與發(fā)展緊密相連。發(fā)展過程中肯定會(huì)出現(xiàn)各種利益分配不平等、市場(chǎng)預(yù)期難滿足等的情況，但不能因?yàn)橛羞@種情況而否定或者拒絕發(fā)展，而是需要更加深化改革，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，通過改革跨越發(fā)展中不和諧的障礙，使得我國(guó)的金融市場(chǎng)體系可以越發(fā)健全和充滿活力。

其次，法治追求權(quán)利與義務(wù)相互對(duì)應(yīng)以及對(duì)公權(quán)力的有效約束和監(jiān)督。因此，金融市場(chǎng)中濫用權(quán)利或者權(quán)力的行為都將受到法治的約束。對(duì)政府而言，依法行政是法治的最基本要求?！稕Q定》的目標(biāo)是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，任何沒有法律依據(jù)和授權(quán)的政府行為都會(huì)成為法治改革的對(duì)象。

再次，法治對(duì)合理的權(quán)利和權(quán)力行使也會(huì)給予保障?！稕Q定》不僅僅是要求政府“放權(quán)”，同時(shí)也要求政府更好地行使權(quán)力，特別是在市場(chǎng)規(guī)則的制定以及對(duì)違法違規(guī)行為的懲戒方面。這與金融改革對(duì)行政執(zhí)法的要求也是一致的。

最后，法治的形式要件還要求對(duì)《決定》中的內(nèi)容落實(shí)到國(guó)家的制度層面，而不僅僅停留在黨的文件中。如果相關(guān)制度缺失，一味強(qiáng)調(diào)開放和市場(chǎng)化的變革可能只能帶來混亂和無序，而不能帶來發(fā)展的福利。2008年發(fā)生在美國(guó)的次貸危機(jī)就證明了無序的金融市場(chǎng)最終會(huì)帶來何等嚴(yán)重的后果。因此，金融改革中所要求的開放、市場(chǎng)化以及監(jiān)管制度完善都必須建立在公平開放透明的市場(chǎng)規(guī)則和有效的法治基礎(chǔ)之上，否則這些改革措施最終都有可能會(huì)走入歧途，而使得前期積累的改革成果毀于一旦。

在這點(diǎn)上，我國(guó)不少政府部門都已經(jīng)開了個(gè)好頭。比如，在地方政府層面，浙江省人大常委會(huì)就正式表決通過了我國(guó)首部規(guī)范民間融資的《溫州民間融資管理?xiàng)l例》；再比如，近期《中國(guó)人民銀行關(guān)于金融支持中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》也體現(xiàn)了金融改革依靠的是制度先行，法治先行的改革理念，而不再走制度脫節(jié)或者“無法可依”的老路。法治可以為我國(guó)的其他改革提供最終保障，它與金融改革的成敗息息相關(guān)。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com