行政視野下廣州市社會(huì)工作組織運(yùn)營(yíng)困境與對(duì)策

譚 磊，朱媛媛，何劍東

(廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院，廣東廣州，510090)

在我國(guó)，社區(qū)工作引入社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)是社區(qū)治理創(chuàng)新的重要手段。廣州市家庭綜合服務(wù)中心的創(chuàng)辦，得益于本地政府對(duì)新加坡“政府主導(dǎo)”模式的借鑒。目前世界范圍內(nèi)，社區(qū)治理方式有三種典型模式，分別以美國(guó)、日本和新加坡為代表，美國(guó)代表自治模式，新加坡代表政府主導(dǎo)模式，日本代表的則是前兩者的混合模式。不管何種模式，社區(qū)治理的共同特性是非贏利組織高度發(fā)達(dá)，在社區(qū)服務(wù)供給、居民參與方面發(fā)揮了政府和自治組織無(wú)法替代的作用。［1］175-179

近年來(lái)，以家庭綜合服務(wù)中心為依托的社會(huì)工作組織在廣州的發(fā)展急速而迅猛。2012年，廣州市在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，全面啟動(dòng)以家庭綜合服務(wù)中心為載體的社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新工作。100余條街道均以一年200萬(wàn)元的合同金額，公開(kāi)向民辦社會(huì)工作服務(wù)組織招標(biāo)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，先后成立的160多家組織承接了政府外包的150個(gè)家庭綜合服務(wù)中心項(xiàng)目，也催生出多家社會(huì)工作評(píng)估機(jī)構(gòu)與行業(yè)協(xié)會(huì)。歐洲學(xué)者S．Kuhnie和R．Selle依據(jù)非贏利組織與政府互動(dòng)的狀態(tài)及財(cái)務(wù)依賴(lài)與控制狀態(tài)，將組織分為四類(lèi):整合依賴(lài)型、分離依賴(lài)型、整合自主型、分離自主型。［2］顯然，在我國(guó)本土化語(yǔ)境中，廣州市社會(huì)工作服務(wù)組織多數(shù)屬于整合依賴(lài)型，即組織與政府溝通頻繁，接觸密切，財(cái)務(wù)高度依賴(lài)于政府，同時(shí)在法律上受到高程度控制，部分組織與政府溝通較少，帶有分離依賴(lài)型特點(diǎn)。

以民辦社會(huì)工作服務(wù)組織為依托的家庭綜合服務(wù)中心作為新生事物，運(yùn)作三年以來(lái)，備受社會(huì)廣泛關(guān)注，在行業(yè)創(chuàng)新與成效令人欣慰的同時(shí)，依附色彩濃厚、管理不透明、從業(yè)者不穩(wěn)定等問(wèn)題頻頻見(jiàn)于報(bào)端①。行政管理合理規(guī)范與否對(duì)社會(huì)工作從業(yè)者與專(zhuān)業(yè)服務(wù)造成的影響極大，而近年來(lái)社會(huì)工作組織內(nèi)部行政卻“猶抱琵琶半遮面”，學(xué)界鮮有相關(guān)論述。本文試圖從行政角度出發(fā)，以G街道家庭綜合服務(wù)中心為實(shí)證案例，探索廣州市家庭綜合服務(wù)中心內(nèi)部管理現(xiàn)狀，以促進(jìn)廣州市家庭綜合服務(wù)中心內(nèi)部管理規(guī)范化和科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)為國(guó)內(nèi)其他地區(qū)民辦社會(huì)工作組織的發(fā)展提供參考借鑒。

一、有關(guān)概念、研究對(duì)象與研究方法

本文所指的“行政”，專(zhuān)指社會(huì)工作行政。在美國(guó)著名社會(huì)學(xué)者雷克斯·A·斯基德莫爾看來(lái)，社會(huì)工作行政是指組織工作人員將組織的社會(huì)政策轉(zhuǎn)化為社會(huì)服務(wù)的行為，涉及行政人員、領(lǐng)導(dǎo)者與所有其他職員，基本過(guò)程通常是計(jì)劃、組織、人事、指揮和控制。［3］4本研究選取 S 社會(huì)工作服務(wù)組織下設(shè)的G街家庭綜合服務(wù)中心為研究對(duì)象，基于以下考慮。第一，高校教師創(chuàng)辦民辦社工機(jī)構(gòu)是廣州市社會(huì)工作行業(yè)發(fā)展的特色。S組織成立于2011年，為廣州某高校社工專(zhuān)業(yè)教師創(chuàng)辦，能體現(xiàn)行業(yè)發(fā)展的本土化特色。第二，廣州市大規(guī)模采購(gòu)民辦社工組織的家庭綜合服務(wù)中心服務(wù)興起于2012年，G街家庭綜合服務(wù)中心運(yùn)營(yíng)起點(diǎn)時(shí)間與此吻合，時(shí)間雖短，卻代表了廣州市150間家庭綜合服務(wù)中心大多數(shù)運(yùn)營(yíng)時(shí)長(zhǎng)。在探索過(guò)程中，廣州市各家庭綜合服務(wù)中心政策背景的相似性和運(yùn)營(yíng)方式的同質(zhì)性，也使得G街家庭綜合服務(wù)中心行政模式具備典型性。

本研究采用參與觀察的方式進(jìn)行，在社會(huì)工作組織的真實(shí)工作場(chǎng)景中進(jìn)行直接、無(wú)結(jié)構(gòu)式觀察，以全面、深入地描述社會(huì)工作組織的行政狀態(tài)。研究者的角色定位于“作為參與者的觀察者”［4］。近五年來(lái)，本文研究者作為廣州市多家社會(huì)工作服務(wù)組織的專(zhuān)業(yè)督導(dǎo)，對(duì)本地社會(huì)工作服務(wù)組織的行政運(yùn)營(yíng)具有生動(dòng)具體的感性認(rèn)識(shí)，能夠公開(kāi)詢問(wèn)相關(guān)問(wèn)題，并獲取各類(lèi)運(yùn)營(yíng)資料，因此，身份的便利性使研究開(kāi)展具備充分的優(yōu)勢(shì)。在參與觀察中，本文研究者重點(diǎn)研究了作為個(gè)案的G街道家庭綜合服務(wù)中心的運(yùn)行方式，反思現(xiàn)狀，并尋求改進(jìn)之道。本研究亦屬于社會(huì)工作行動(dòng)研究的合作模式。行動(dòng)研究起源于第二次世界大戰(zhàn)期間美國(guó)社會(huì)工作者柯立爾、社會(huì)心理學(xué)家勒溫對(duì)社會(huì)科學(xué)的反思，目前已成為社會(huì)工作研究和實(shí)務(wù)的重要方法。本研究中，社會(huì)工作組織的社會(huì)工作者已不是簡(jiǎn)單地作為研究對(duì)象，而是和研究者一起共同參與整個(gè)研究過(guò)程，并運(yùn)用研究結(jié)果干預(yù)問(wèn)題情境，促進(jìn)從業(yè)人員自我反思和專(zhuān)業(yè)成長(zhǎng)，提高其社區(qū)服務(wù)能力。

二、廣州市社會(huì)工作組織的運(yùn)營(yíng)困境

(一)組織架構(gòu)同質(zhì)性偏高，本土化不足

目前廣州市社會(huì)工作服務(wù)組織普遍采用直線參謀式架構(gòu)，即組織層級(jí)之間存在水平和垂直的關(guān)系，而參謀(如督導(dǎo)、顧問(wèn)、研究部門(mén)等)作為專(zhuān)家協(xié)助直線部門(mén)的管理者，其優(yōu)勢(shì)在于接近特羅普曼(Tropman)所描述的組織結(jié)構(gòu)的“扁平”形態(tài)，［3］108能避免層層控制的等級(jí)制度的束縛，使組織服務(wù)工作開(kāi)展更具執(zhí)行力和變化性，便于一線社工與管理層之間建立交叉互動(dòng)關(guān)系，進(jìn)而調(diào)動(dòng)全體人員的工作熱情。但這種“扁平”的寬三角形，在應(yīng)對(duì)一定的工作量，特別是下設(shè)家庭綜合服務(wù)中心的龐大指標(biāo)量時(shí)，多采用延伸底邊，即多設(shè)職能部門(mén)的方式。這就比較容易出現(xiàn)各職能部門(mén)服務(wù)領(lǐng)域不清晰，工作互相重疊(如家庭部和婦女部)或留有真空的現(xiàn)象(如義工專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)無(wú)管理)，這一問(wèn)題一般還會(huì)隨著職能部門(mén)的增加而越發(fā)突出。目前廣州市社會(huì)工作服務(wù)組織的部門(mén)設(shè)置，尤其是一線服務(wù)領(lǐng)域的設(shè)置，多為服務(wù)合同限定的青少年部、家庭部、長(zhǎng)者部、義工部等，這種部門(mén)劃分方法在服務(wù)實(shí)踐中并非完全吻合本街道或社區(qū)的服務(wù)需求，雷同性高而本土化不夠。

(二)社會(huì)工作者數(shù)量偏少，出現(xiàn)“職業(yè)倦怠”

社會(huì)工作人員配置偏少是廣州市家庭綜合服務(wù)中心人力資源配置中的共性難題。數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底，廣州市共有2 618名持證社工，其中大部分為機(jī)關(guān)事業(yè)單位或街道社區(qū)任職人員，真正從事一線社工工作的人數(shù)估計(jì)僅600名。按照有關(guān)規(guī)劃，廣州市到2015年每萬(wàn)人(常住人口)擁有5名社工，亦即全市需要7 500名持證社工。［5］以G家庭綜合服務(wù)中心為例，根據(jù)項(xiàng)目協(xié)議要求，目前社工人員配置數(shù)量為20人，但該街道總?cè)丝跀?shù)量為11．3萬(wàn)人，社工與居民的數(shù)量比例為1∶5 650。而截至2007年3月，在香港社會(huì)工作者注冊(cè)局注冊(cè)的社工人數(shù)已超過(guò)1．3萬(wàn)人，也就是說(shuō)，香港平均每530人中就有一名社工。［6］研究者關(guān)注的G家庭綜合服務(wù)中心的社工數(shù)量不足20人，難以全方位覆蓋到轄區(qū)內(nèi)11．3萬(wàn)常住人口，只能以特殊人群或生活困難家庭為服務(wù)對(duì)象，難以將專(zhuān)業(yè)服務(wù)擴(kuò)展至“有需要”的社區(qū)居民身上。在工作壓力過(guò)大以及激勵(lì)機(jī)制不足等因素催生下，家庭綜合服務(wù)中心從業(yè)者隊(duì)伍容易出現(xiàn)“職業(yè)倦怠”，導(dǎo)致工作低效或頻繁離職現(xiàn)象的發(fā)生。

(三)組織決策的長(zhǎng)遠(yuǎn)性、科學(xué)性不夠

一般情況下，廣州市各社會(huì)工作組織下設(shè)的家庭綜合服務(wù)中心會(huì)根據(jù)合約規(guī)定和需求調(diào)研來(lái)制定各部門(mén)年度工作計(jì)劃，但部分家庭綜合服務(wù)中心缺乏建立在中心使命和愿景基礎(chǔ)上的長(zhǎng)期戰(zhàn)略性規(guī)劃，部門(mén)基本只圍繞自身的需求調(diào)研和工作指標(biāo)量來(lái)開(kāi)展工作，對(duì)組織服務(wù)使命和發(fā)展目標(biāo)欠缺深入了解，出現(xiàn)指標(biāo)導(dǎo)向的工作模式。作為基本需求調(diào)研工具的問(wèn)卷，本身也會(huì)存在問(wèn)題:一方面是調(diào)查總體不明晰。由于部分家庭綜合服務(wù)中心尚未與街道行政部門(mén)建立起信息資源共享，掌握的樣本總體信息不全面，數(shù)據(jù)缺失較多。另一方面是抽樣方式和操作流程不夠科學(xué)，較難避免人為因素的干擾，這些因素大大影響了需求問(wèn)卷調(diào)查的可信度，進(jìn)而影響所制定計(jì)劃的科學(xué)性。

(四)資金來(lái)源單一，且有效利用程度偏低

廣州市所有家庭綜合服務(wù)中心都以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式運(yùn)營(yíng)，所使用資金基本來(lái)源于政府撥款。這種資金籌集的優(yōu)勢(shì)十分明顯——來(lái)源穩(wěn)定，但是資金的來(lái)源單一化的劣勢(shì)也同樣明顯——缺乏靈活性和自主性。一方面，家庭綜合服務(wù)中心只能根據(jù)合同約定的服務(wù)項(xiàng)目來(lái)謹(jǐn)慎使用資金，難以應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的居民需要或者突發(fā)性居民需求，社工也缺乏根據(jù)居民具體需求的變化開(kāi)拓新的服務(wù)領(lǐng)域的興趣。另一方面，更為嚴(yán)重的是，在資金來(lái)源上過(guò)分依賴(lài)政府的現(xiàn)狀使得廣州市家庭綜合服務(wù)中心缺乏獨(dú)立性，行政色彩濃厚，依附性高。從微觀角度來(lái)講，家庭綜合服務(wù)中心在財(cái)務(wù)上受制于社會(huì)工作服務(wù)組織。盡管部分家庭綜合服務(wù)中心也會(huì)爭(zhēng)取其他社會(huì)渠道的資金支持，但這些資金的數(shù)量有限，對(duì)家庭綜合服務(wù)中心資金的來(lái)源結(jié)構(gòu)影響甚微。

在調(diào)研中亦發(fā)現(xiàn)部分家庭綜合服務(wù)中心存在突擊花錢(qián)的現(xiàn)象。開(kāi)啟服務(wù)時(shí)大多數(shù)社工都力行“節(jié)儉”，在不影響服務(wù)質(zhì)量的前提下，盡量減少活動(dòng)預(yù)算，無(wú)疑值得肯定。但因每個(gè)部門(mén)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)有既定金額，所以，當(dāng)出現(xiàn)資金有結(jié)余時(shí)，便會(huì)出現(xiàn)短期內(nèi)集中使用資金的行為，這從側(cè)面反映出社會(huì)工作組織對(duì)資金的有效利用程度偏低。

(五)信用監(jiān)督機(jī)制尚處于缺失狀態(tài)

澳門(mén)理工學(xué)院研究員李燕萍認(rèn)為，社團(tuán)信用是社團(tuán)在嚴(yán)格自律基礎(chǔ)上誠(chéng)信守法而獲得的社會(huì)認(rèn)同與尊重。［7］152內(nèi)、外監(jiān)督機(jī)制的完善是社團(tuán)信用構(gòu)建的基本保障。信用監(jiān)督組織的構(gòu)建，既遵循了法治社會(huì)的制衡規(guī)律，又有效克制了社會(huì)工作組織于公益與私益(組織與成員)間存在的矛盾。各國(guó)實(shí)踐亦表明，有效的制度約束是非贏利組織健康發(fā)展的前提。目前國(guó)內(nèi)社會(huì)工作組織的信用監(jiān)督機(jī)制仍然不夠完善和透明。從內(nèi)部看，廣州市社會(huì)工作服務(wù)組織中少有組織設(shè)立監(jiān)事會(huì)或及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)財(cái)務(wù)信息與服務(wù)報(bào)告，內(nèi)部自律機(jī)制尚未健全;從外部看，尚未有第三方組織或行業(yè)組織承擔(dān)起有效的監(jiān)督職責(zé)，評(píng)估組織做出的評(píng)估報(bào)告多數(shù)只向民政部門(mén)或社會(huì)工作組織報(bào)告，并未有向社會(huì)公示、接受社會(huì)監(jiān)督的先例。從國(guó)際來(lái)看，非贏利組織普遍缺乏能力回應(yīng)資金提供者、政府和服務(wù)對(duì)象多方期望，沒(méi)有評(píng)價(jià)自身績(jī)效的能力。［8］然而，廣州市作為我國(guó)社會(huì)工作服務(wù)實(shí)踐的先行地，為引領(lǐng)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，亟需在組織信用監(jiān)督機(jī)制完善方面做出積極探索，為國(guó)內(nèi)其他地區(qū)提供示范。

三、G街家庭綜合服務(wù)中心個(gè)案研究

(一)G街家庭綜合服務(wù)中心簡(jiǎn)介

G街家庭綜合服務(wù)中心位于廣州市海珠區(qū)某街道，成立于2012年4月，以政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的方式，由廣州市S社會(huì)工作服務(wù)中心承接營(yíng)運(yùn)。目前該社會(huì)工作服務(wù)中心已承接廣州市6條街道的家庭綜合服務(wù)中心項(xiàng)目，G街家庭綜合服務(wù)中心為其中之一。目前該中心配備含社工在內(nèi)的20名工作人員，為轄區(qū)內(nèi)19個(gè)社區(qū)的老人、兒童、青少年、殘障人士等提供綜合性社會(huì)工作服務(wù)。主要運(yùn)營(yíng)場(chǎng)地為街道政府提供的一棟四樓建筑，室內(nèi)面積約1 500平米，設(shè)有包括個(gè)案室、小組室、多功能活動(dòng)室、職員辦公室、儲(chǔ)物空間、檔案室在內(nèi)的功能區(qū)(室)20余間，設(shè)備完善，功能齊全。

(二)G街道家庭綜合服務(wù)中心運(yùn)行管理狀況

1．人力資源配置——中心管理和服務(wù)團(tuán)隊(duì)

圖1為G家庭綜合服務(wù)中心運(yùn)營(yíng)架構(gòu)圖，從中可了解該家庭綜合服務(wù)中心的組織結(jié)構(gòu)與人員配置情況。

圖1 G家庭綜合服務(wù)中心運(yùn)營(yíng)架構(gòu)圖

從圖1可見(jiàn)，G家庭綜合服務(wù)中心采用直線參謀式組織架構(gòu)，同時(shí)存在水平和垂直的關(guān)系。在垂直結(jié)構(gòu)中，由項(xiàng)目總監(jiān)至中心主任、主任助理、部門(mén)主管到一線社工，存在由上至下的指揮關(guān)系;同時(shí)，在中心主任層面存在水平關(guān)系，督導(dǎo)團(tuán)隊(duì)作為專(zhuān)家參謀，協(xié)助直線部門(mén)的管理者完成管理團(tuán)隊(duì)、提升服務(wù)的任務(wù)。各層級(jí)人員資質(zhì)大體如下:項(xiàng)目總監(jiān)為具備企業(yè)管理背景的S社會(huì)工作服務(wù)組織高層管理者，督導(dǎo)團(tuán)成員為來(lái)自香港、澳門(mén)和內(nèi)地社會(huì)工作行業(yè)或?qū)I(yè)的教育資深人士;中心主任一名，為中級(jí)社會(huì)工作師，有3年以上社會(huì)工作一線服務(wù)經(jīng)驗(yàn)和1年社工組織管理經(jīng)驗(yàn);副主任職位暫時(shí)空缺:兩位主任助理均為助理社會(huì)工作師，有著2到5年的社會(huì)工作一線服務(wù)經(jīng)驗(yàn);長(zhǎng)者部等部門(mén)主管基本為社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)畢業(yè)，有1年以上的一線服務(wù)經(jīng)驗(yàn);各部門(mén)根據(jù)指標(biāo)數(shù)量的不同配備2—4名社會(huì)工作、心理學(xué)等相關(guān)專(zhuān)業(yè)背景的社工從事一線服務(wù)。

在組織架構(gòu)上，可圍繞本社區(qū)居民的主要需求設(shè)立職能部門(mén)，突出社區(qū)自身的特殊性，不必生搬硬套其他組織的部門(mén)設(shè)定，同時(shí)鼓勵(lì)家庭綜合服務(wù)中心內(nèi)部積極進(jìn)行部門(mén)分工調(diào)試，避免出現(xiàn)服務(wù)的死角或重疊區(qū)。G街家庭綜合服務(wù)中心在服務(wù)人員配置中注重跨專(zhuān)業(yè)人員之間的合作，這種所謂的“個(gè)案管理”②方式符合社會(huì)工作服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)。2013年，G街家庭綜合服務(wù)中心曾在處理某婚姻家庭個(gè)案時(shí)，由法學(xué)專(zhuān)業(yè)背景的社工負(fù)責(zé)法律法規(guī)的解釋工作，而由社會(huì)工作和心理學(xué)專(zhuān)業(yè)的社工負(fù)責(zé)處理服務(wù)對(duì)象的資源鏈接和情緒疏導(dǎo)工作。這種一站式打包服務(wù)的個(gè)案管理方式有效提升了G街家庭綜合服務(wù)中心專(zhuān)業(yè)服務(wù)的效率和服務(wù)層次。

2．計(jì)劃與決策

G街家庭綜合服務(wù)中心具有明確的年度計(jì)劃，暫時(shí)缺乏宏觀層面上的戰(zhàn)略遠(yuǎn)景規(guī)劃?；诩彝ヌ皆L和需求問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果，家庭綜合服務(wù)中心在項(xiàng)目之初會(huì)制定中心一年度各部門(mén)的服務(wù)計(jì)劃。S組織的《行政工作指引》規(guī)定，各部門(mén)月底需提交本月工作總結(jié)和下月工作計(jì)劃，每周末上交本周工作總結(jié)和下周工作計(jì)劃。中心的日常行政決策由中心主任在聽(tīng)取助理及部門(mén)主管的意見(jiàn)后做出，各部門(mén)內(nèi)部具體決策由部門(mén)主管負(fù)責(zé)做出。中心每月和每周均會(huì)召開(kāi)例會(huì)，對(duì)一月(周)工作進(jìn)行總結(jié)，并集體討論下一月(周)工作任務(wù)。無(wú)論是中心主任還是部門(mén)主管在做出決策時(shí)，都會(huì)考慮下屬員工的意見(jiàn)。例如，在考慮某次需求調(diào)查的抽樣方式時(shí)，中心主任充分聽(tīng)取了各部門(mén)社工的建議。這種較為民主的決策方式充分體現(xiàn)出社會(huì)工作行政與工商企業(yè)行政或政府行政的巨大差異，“各級(jí)員工參與行政過(guò)程，且在某種程度上影響整個(gè)組織的方案?！保?］14中心的決策過(guò)程相對(duì)民主，擁有決策權(quán)的中心主任和部門(mén)主管基本都會(huì)考慮其他人員的意見(jiàn)。

據(jù)研究者觀察，對(duì)于一些偏向于關(guān)乎機(jī)構(gòu)整體而非部門(mén)或個(gè)人的問(wèn)題，工作人員參與積極性不是很高，進(jìn)一步來(lái)講，表現(xiàn)出一線工作人員對(duì)于G家庭綜合服務(wù)中心目標(biāo)的認(rèn)同感偏低。同時(shí)，決策的方式和過(guò)程也有待改善。一些決策的做出并沒(méi)有準(zhǔn)確界定情境和問(wèn)題，也沒(méi)有充分收集和分析事實(shí)，更沒(méi)有考慮一些預(yù)期替代方案，因此，導(dǎo)致決策結(jié)果掉入拖延、過(guò)分簡(jiǎn)單化、非理性行為和錯(cuò)誤導(dǎo)致沮喪的決策陷阱。［3］69-70

3．財(cái)務(wù)管理

G街家庭綜合服務(wù)中心在財(cái)務(wù)管理上受制于S社會(huì)工作服務(wù)中心，實(shí)質(zhì)上不具備獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理權(quán)力。任何資金預(yù)算與使用均需上報(bào)S社會(huì)工作服務(wù)中心，得到審批后方可支出。根據(jù)財(cái)務(wù)管理制度要求，每半年G街家庭綜合服務(wù)中心亦須向S社會(huì)工作服務(wù)中心提交財(cái)務(wù)報(bào)表。同時(shí)，G街家庭綜合服務(wù)中心被要求按與購(gòu)買(mǎi)方簽訂的服務(wù)協(xié)議預(yù)算劃分財(cái)務(wù)記錄項(xiàng)目，并逐一記賬，保存財(cái)務(wù)記錄、發(fā)票等。在年終評(píng)估時(shí)，由第三方評(píng)估組織派出專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)進(jìn)行審核考察。在具體預(yù)算方面，月底各部門(mén)填寫(xiě)好本部門(mén)下月預(yù)算表并上交行政人員;行政人員整合后交到中心主任處審核簽名;最后上交到組織總部，申請(qǐng)下月中心的費(fèi)用。

針對(duì)中心在財(cái)務(wù)管理上的現(xiàn)狀，可以嘗試從以下兩方面著手進(jìn)行改善:一方面，在資金來(lái)源上要更加注重爭(zhēng)取社會(huì)資源的支持，在條件允許的情況下，可以專(zhuān)門(mén)設(shè)立專(zhuān)有部門(mén)負(fù)責(zé)資金籌措，在“開(kāi)源”這一環(huán)節(jié)上下足功夫;另一方面，對(duì)于中心資金的使用，全體社工都要對(duì)其用途和作用有清晰的認(rèn)識(shí)，從服務(wù)需求出發(fā)科學(xué)合理制定每項(xiàng)開(kāi)支，避免節(jié)余過(guò)多或嚴(yán)重超支現(xiàn)象的產(chǎn)生。

四、結(jié)論與對(duì)策

本文基于行政視角，以參與觀察的方式研究廣州市近兩年興起的家庭綜合服務(wù)中心的運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀與困境問(wèn)題，既是對(duì)廣州市政府耗資2．63億資金［5］以“井噴”方式購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的成效考量，也是對(duì)民辦社會(huì)工作服務(wù)組織的內(nèi)省和反思。研究認(rèn)為，廣州市社會(huì)工作組織在行政運(yùn)營(yíng)方面，目前存在以下有待破解的困境:組織架構(gòu)同質(zhì)性高，未突顯本土化特征;從業(yè)者偏少，“職業(yè)倦怠”現(xiàn)象出現(xiàn);組織決策欠缺長(zhǎng)遠(yuǎn)性、科學(xué)性規(guī)劃;資金來(lái)源過(guò)于單一和利用低效;信用監(jiān)督機(jī)制缺失等。作為研究的個(gè)案，在不足兩年的時(shí)間中，以G街道家庭綜合服務(wù)中心為典型的民辦社會(huì)工作服務(wù)組織，在人力資源管理、計(jì)劃與決策、財(cái)務(wù)管理等方面勇于嘗試，內(nèi)部管理日趨穩(wěn)定。在從業(yè)規(guī)范尚未成形的行業(yè)發(fā)展背景下，S社會(huì)服務(wù)組織及其G街道家庭綜合服務(wù)中心的工作穩(wěn)定有序，探索成果值得肯定。然而，作為新生事物，該組織也存在人力資源配置不合理、激勵(lì)機(jī)制薄弱、資金來(lái)源單一與使用效率欠佳以及計(jì)劃決策過(guò)程尚顯稚嫩等不足。

基于廣州市社會(huì)工作服務(wù)組織行政運(yùn)營(yíng)的綜合考查，本研究提出三方面的對(duì)策。

(一)重視績(jī)效評(píng)估，提升容忍區(qū)下限

東華大學(xué)王銳蘭教授將績(jī)效容忍區(qū)概念引入到非贏利組織服務(wù)績(jī)效評(píng)估中，認(rèn)為，非盈利組織的服務(wù)對(duì)象或者利益相關(guān)者，通常不能選擇并精確評(píng)價(jià)非贏利組織的產(chǎn)品價(jià)格和產(chǎn)品質(zhì)量，因此，會(huì)有一個(gè)既定的容忍度，并構(gòu)成預(yù)定的期望區(qū)間，即容忍區(qū)，在這一區(qū)域內(nèi)任何績(jī)效改善對(duì)利益相關(guān)者的感知影響都是微弱的，只有當(dāng)服務(wù)超出這個(gè)容忍區(qū)時(shí)，才會(huì)對(duì)利益相關(guān)者的感知質(zhì)量產(chǎn)生真正的影響。［9］這一績(jī)效容忍區(qū)概念對(duì)社會(huì)工作組織的啟發(fā)是，如果組織試圖改善服務(wù)績(jī)效，就一定要努力突破容忍區(qū)的上限;如果組織認(rèn)為服務(wù)績(jī)效可停留在容忍區(qū)內(nèi)，就要警惕不能使服務(wù)能力落于容忍區(qū)之下，否則利益相關(guān)者(服務(wù)對(duì)象、政府部門(mén)等)會(huì)因失望而放棄該組織。從績(jī)效評(píng)估的角度，社會(huì)工作組織的行政能力建設(shè)包括對(duì)組織使命的合理分解能力、設(shè)立組織中長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的能力、融資能力、資源整合能力、設(shè)計(jì)多種薪酬標(biāo)準(zhǔn)能力、工作者能力、提高服務(wù)質(zhì)量的能力等。

(二)重視信用監(jiān)督，力求公開(kāi)透明

需要內(nèi)外合力，以構(gòu)建社工組織公開(kāi)透明的信用機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，信用監(jiān)督機(jī)制可分為三個(gè)層次。

首先是內(nèi)部監(jiān)督層次。其完善與否體現(xiàn)出社會(huì)工作組織自治能力的高低，反映了非營(yíng)利組織向大眾證明其使命和效率的需要，屬較高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。在社會(huì)工作組織內(nèi)部需設(shè)立監(jiān)事會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督法人的行政運(yùn)作與財(cái)務(wù);制定切實(shí)制度，保障員工行使監(jiān)督權(quán)利。其次是行業(yè)監(jiān)督層次。在社會(huì)工作行業(yè)層面，需設(shè)立專(zhuān)門(mén)的行業(yè)組織以引導(dǎo)、監(jiān)督社會(huì)工作組織改良服務(wù)過(guò)程。在美國(guó)，非贏利性組織互律機(jī)制充分發(fā)展，包括非贏利組織聯(lián)合會(huì)、行業(yè)社團(tuán)的互律以及獨(dú)立的第三方評(píng)估組織，如美國(guó)全國(guó)慈善信息局(NCIB)致力于慈善組織評(píng)估準(zhǔn)則的制定和定期向公眾發(fā)布評(píng)估報(bào)告，為非贏利組織提供引導(dǎo)和激勵(lì)，也對(duì)社會(huì)公眾評(píng)價(jià)、參與、支援非贏利組織起到重要作用。最大的非贏利組織聯(lián)合會(huì)IS由800多個(gè)自愿組織、基金會(huì)組成，制定了美國(guó)非贏利組織的倫理守則，它在非贏利部門(mén)中采取勸告、說(shuō)服及傳播好經(jīng)驗(yàn)的方式實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律。最后是外部監(jiān)督層次。由政府為非贏利組織訂立最低行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，透過(guò)正式法規(guī)，由政府和社會(huì)公眾來(lái)執(zhí)行監(jiān)督。對(duì)政府而言，要維持低門(mén)檻進(jìn)入的法律條件，合理分類(lèi)社團(tuán)，有針對(duì)性地設(shè)立管理手段。發(fā)揮會(huì)計(jì)、審計(jì)、稅務(wù)等部門(mén)的作用，實(shí)施專(zhuān)業(yè)檢查。建立司法監(jiān)督制度，引入司法審查，保證受損權(quán)益者獲得法律救濟(jì)，社會(huì)工作組織權(quán)力產(chǎn)生外部效果以及內(nèi)部發(fā)生糾紛時(shí)，進(jìn)行司法干預(yù)。除專(zhuān)業(yè)機(jī)關(guān)監(jiān)督外，倡導(dǎo)含媒體、公眾在內(nèi)的社會(huì)輿論參與社會(huì)工作組織的評(píng)論、批評(píng)與督促改進(jìn)。非贏利組織信息是社會(huì)共有財(cái)富，為社會(huì)成員共享，要公開(kāi)財(cái)務(wù)和與服務(wù)相關(guān)的定量信息，以便全面評(píng)估其是否履行其使命，［7］140-152保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。

內(nèi)部監(jiān)督帶有自愿屬性，而外部監(jiān)督則具強(qiáng)制性，行業(yè)監(jiān)督體系位處兩者之間，其中介與引導(dǎo)作用尤其值得重視。內(nèi)外三層次信用監(jiān)督機(jī)制亦可概括為縱向(政府與社會(huì)工作組織)和橫向(同行、受益者、媒體和公眾)監(jiān)督機(jī)制并行，相互結(jié)合和制約。

(三)增加從業(yè)者數(shù)量，倡導(dǎo)開(kāi)放式溝通

倦怠感的產(chǎn)生受繁重工作量、工作自主權(quán)不夠、社會(huì)認(rèn)知度偏低等因素影響。政府部門(mén)有必要從資助經(jīng)費(fèi)、鼓勵(lì)政策等著手，有步驟地培育和增加社會(huì)工作者的數(shù)量，以緩解該行業(yè)人力資源匱乏的困境。20世紀(jì)末，美國(guó)約有160萬(wàn)個(gè)非贏利組織，平均每12人就有1人服務(wù)于非贏利組織。［1］165龐大的從業(yè)者隊(duì)伍確保了廣泛的社會(huì)認(rèn)同度及合理的工作強(qiáng)度。2012年，我國(guó)中央政法委、民政部、人力資源社會(huì)保障部等19個(gè)部門(mén)和群團(tuán)組織聯(lián)合發(fā)布的《社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃(2011—2020年)》明確提出，國(guó)家將大力培育專(zhuān)業(yè)人才，到2015年，社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才總量增加到50萬(wàn)人。到2020年，社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才總量增加到145萬(wàn)人。［10］在專(zhuān)業(yè)人員數(shù)量不斷增加的基礎(chǔ)上，社會(huì)工作服務(wù)組織對(duì)職業(yè)倦怠的緩解肩負(fù)有直接和關(guān)鍵性責(zé)任，組織需要在內(nèi)部營(yíng)造開(kāi)放式交流氛圍，鼓勵(lì)員工民主參與，從團(tuán)隊(duì)激勵(lì)、社區(qū)居民參與及志愿服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)等方面進(jìn)行多元化嘗試。

綜上所述，廣州市社會(huì)工作組織行政困境的解決出路，一方面有待于政府職能的不斷清晰和完善，與社會(huì)工作組織建立相對(duì)平等關(guān)系，提供支持性和約束性并行的外部政策環(huán)境;另一方面，社會(huì)工作組織亟待完善績(jī)效考核機(jī)制和信用監(jiān)督機(jī)制，形成開(kāi)放式團(tuán)隊(duì)溝通氛圍，主動(dòng)回應(yīng)組織內(nèi)、外部問(wèn)責(zé)，實(shí)現(xiàn)透明化、科學(xué)化、可持續(xù)和民主式行政運(yùn)作模式。

①見(jiàn)劉雪《家庭綜合服務(wù)中心呈行政化趨勢(shì)》《南方都市報(bào)》GA06版，2013年6月15日。此文公布了由廣州大學(xué)廣州發(fā)展研究院發(fā)布的《2012年廣州市社會(huì)工作發(fā)展現(xiàn)狀與2013年展望》報(bào)告，指出家庭綜合服務(wù)中心存在“部分家庭綜合服務(wù)中心，已成為基層政府附屬單位”“不專(zhuān)業(yè)及財(cái)務(wù)、管理不透明”等問(wèn)題。

②全美社會(huì)工作協(xié)會(huì)的董事會(huì)主席這樣形容“個(gè)案管理”:它是專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作者根據(jù)案主及其家庭的需要進(jìn)行評(píng)估，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，通過(guò)對(duì)他們提供安置、協(xié)調(diào)、監(jiān)控、評(píng)估和倡導(dǎo)等一系列服務(wù)以滿足案主特定的復(fù)雜需要，這種提供服務(wù)的方式就是個(gè)案管理。

［1］尹保華．社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新與社會(huì)管理［M］．北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012．

［2］S KUHNIE R SELLE，GOVERNMENT．Voluntary Organization:A Relational Perspective［M］．Aldershot:Avebury，1992．

［3］雷克斯·A·斯基德莫爾．社會(huì)工作行政:動(dòng)態(tài)管理與人際關(guān)系［M］．第三版．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005．

［4］袁方．社會(huì)研究方法教程［M］．北京:北京大學(xué)出版社，1997:343．

［5］譚秋明．今年花2．64億買(mǎi)社工服務(wù)［N］．廣州日?qǐng)?bào)，2012-09-14．

［6］艾建琪．香港社會(huì)工作覆蓋到社會(huì)各個(gè)角落［N］．深圳商報(bào)，2007-04-17．

［7］黃兆輝．小政府、大社團(tuán)——澳門(mén)的后-后現(xiàn)代性與后傳統(tǒng)生活［M］．廣州:廣東人民出版社，2013．

［8］SANDRA L，BOZZO．Evaluation Resources for Nonprofit Organizations Usefulness and Applicability［J］．Nonprofit Management and Leadership，2000，10(4):463—472．

［9］王銳蘭．解讀非贏利組織績(jī)效評(píng)價(jià)——基于民主政治視野的研究［M］．上海:上海人民出版社，2009:172．

［10］中華人民共和國(guó)民政部．社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃(2011—2020)［EB/OL］．［2014-08-10］．http://www．mca．gov．cn．2012．