最難啃的骨頭

京津冀開始了新一輪的合作討論。

從1986年環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長聯(lián)席會，到2004年達成廊坊共識，再到去年京津、京冀分別簽署《北京市天津市關(guān)于加強經(jīng)濟與社會發(fā)展合作協(xié)議》和《北京市—河北省2013至2015年合作框架協(xié)議》，京津冀三地的一體化發(fā)展已經(jīng)“糾纏”了近30年。然而，漫長的歲月并沒有給該地區(qū)的合作帶來多少實質(zhì)性的進展，三地“雷聲大雨點小”的作為，讓京津冀乃至整個環(huán)渤海地區(qū)都成為中國區(qū)域發(fā)展中最難啃的骨頭。

合作尚未落到實處

“上世紀80年代，區(qū)域聯(lián)合在我國還不是主流趨勢，獨立發(fā)展仍是各省市關(guān)注的重點?！碧旖蛏鐣茖W(xué)院副院長王立國告訴《經(jīng)濟》記者，在這一背景下，環(huán)渤海市長聯(lián)席會提出的理論基礎(chǔ)還是“中心城市說”，“那時的城市規(guī)模沒有現(xiàn)在這么大，環(huán)境壓力也比較小，這種聯(lián)合主要是從城市經(jīng)濟學(xué)角度，考慮中心城市如何服務(wù)周邊城市、帶動周邊城市發(fā)展，即如何發(fā)揮中心城市的聚集和輻射功能?！?/p>

像所有的事物一樣，有開端就會有發(fā)展。2004年，京津冀迎來了一體化進程中的高潮期?；仡欉@一年，從“2·12廊坊共識”到“5·21北京建議”，從“6·26廊坊框架”再到“8·30環(huán)渤海論壇”，京津冀一體化探討不斷深入，熱度持續(xù)不減。

這其中，“廊坊共識”是整個歷程的關(guān)鍵點。2004年2月12日，在國家發(fā)改委的主持下，京津冀11個地級市發(fā)改委的負責(zé)人在廊坊召開第一次“碰頭會”，并就推進京津冀經(jīng)濟一體化的一些原則問題達成“廊坊共識”?！按藭r，長三角和珠三角已經(jīng)發(fā)展得有聲有色，環(huán)渤海地區(qū)成了令人撓頭的問題?！蓖趿硎?，“廊坊共識”實際解決的是思想統(tǒng)一問題，“讓三地認識到區(qū)域內(nèi)合作的必要性已經(jīng)遠遠大于競爭，國土資源的規(guī)劃要統(tǒng)一，對港口使用、環(huán)境保護等方面的認識上也要統(tǒng)一，然后由國家發(fā)改委牽頭列出時間表、路線圖，逐步推動該區(qū)域的一體化發(fā)展?！?/p>

同年11月，國家發(fā)改委啟動編制《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》，并要求在“十一五”期間完成，然而如今“十二五”也已近尾聲，該規(guī)劃依然遙遙無期。究其原因，一位不愿透露姓名的學(xué)者對《經(jīng)濟》記者表示，“首先是牽頭部門——發(fā)改委的權(quán)威性不夠高，京津冀三地的行政首腦級別都高于發(fā)改委，其無法直接分配各地做什么?！绷硪环矫?，雖然當(dāng)初是三地委托發(fā)改委來制定這一規(guī)劃，但由于該方案強調(diào)三地的“平等地位”，缺乏軸心，協(xié)調(diào)難度大，最終并未得到三地的認可，國務(wù)院也沒有予以批復(fù)。

在之后的10年里，京津冀的合作雖然一直在持續(xù)，例如2006年京冀簽署《關(guān)于加強經(jīng)濟與社會發(fā)展合作備忘錄》，2008年三地發(fā)改部門簽訂《建立“促進京津冀都市圈發(fā)展協(xié)調(diào)溝通機制”的意見》，2011年河北提出“環(huán)首都綠色經(jīng)濟圈”構(gòu)想等，但大多數(shù)都只停留在紙面上和口頭上，合作的層次、目標和效果并不令人滿意，也沒有取得實質(zhì)性的進展。

行政和財政是兩道坎兒

癥結(jié)在哪？

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成認為，根本原因在于行政主體意識和財政的“分灶吃飯”?！叭绻麤]有行政阻隔，北京強大的購買力和市場需求必然會輻射到周邊地區(qū)，帶動周邊城市發(fā)展。行政阻隔就像一道墻，讓離得越近的城市反而越受不到輻射和帶動。例如張家口和承德，如果沒有這種阻隔，其區(qū)位優(yōu)勢很大，會發(fā)展成經(jīng)濟中心，而現(xiàn)在卻淪為了邊緣的邊緣。”

“當(dāng)時的行政區(qū)是按照‘小而全大而全的原則來劃分的，北京、天津都有自己的腹地，基本上都能完成內(nèi)循環(huán)，不需要河北的幫助。”河北省社會科學(xué)院副院長楊思遠如是說。

王立國也表示，京津冀一體化遲遲不前“不是因為北京和河北之間有什么矛盾，也不是天津和北京之間有什么矛盾，而是在現(xiàn)行的行政體制下，大家分灶吃飯，肯定要算自己的賬。這是正常思維”。

“在北京的直轄范圍內(nèi)還有中央部委、軍委、國務(wù)院單位及其下屬事業(yè)單位、央企等，主體規(guī)格高且多元，利益訴求復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度較大?！北本┦猩鐣茖W(xué)院副院長趙弘認為，京津冀協(xié)同發(fā)展必須要構(gòu)建強有力的領(lǐng)導(dǎo)體制和協(xié)調(diào)機制，在國家層面建立京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展委員會。“作為具體推進機構(gòu)，該委員會的辦公室應(yīng)設(shè)在國家發(fā)改委，同時成立一個司專門來負責(zé)此項工作。在這個大構(gòu)架下，還要建立一個由國家有關(guān)部委和三地政府共同參與的專業(yè)化對接平臺和穩(wěn)定的推進機制，這個機制要包括跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動機制、規(guī)劃保障體制和省市級層面的統(tǒng)籌調(diào)控機制，以此來推進京津冀戰(zhàn)略的實施?！?/p>

此外，還要探索京津冀協(xié)同發(fā)展的利益共享機制。“財稅體制倒逼下的城市發(fā)展路徑是這樣的：經(jīng)濟發(fā)展—人口集聚—城市建設(shè)需求增大—能源資源消耗多—生態(tài)環(huán)境壓力。之后為了提供城市運行所需的財力，又不得不進行新一輪的經(jīng)濟擴張，從而陷入發(fā)展怪圈。”趙弘認為，可以把京津冀作為深化財稅體制改革的實驗區(qū)，探索“首都財政”，“把首都從繁重的經(jīng)濟發(fā)展壓力中解脫出來，讓其專職做好首都服務(wù)”；同時完善跨區(qū)域利益分配機制、收入與財稅分成機制?！?013年，中關(guān)村企業(yè)在外埠設(shè)立分支機構(gòu)8301家，201家上市公司實現(xiàn)的收入中，外埠占3/4，如果部分中關(guān)村資源能在京津冀地區(qū)轉(zhuǎn)化，既可以降低企業(yè)的發(fā)展成本，也可以帶動河北等地的發(fā)展?！壁w弘舉例說。endprint