保障性住房建設(shè)的融資困境及完善建議

摘要：在房價日益高漲的背景下保障性住房建設(shè)不僅是一個重要的民生問題，而且對于平抑房價，促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展，引導(dǎo)社會投資方向都具有重要意義。本文梳理了保障性住房的資金來源，指出了目前以財政資金投入為主的融資方式存在的主要問題，提出了完善建議，希望對政府相關(guān)部門的決策者有一定借鑒意義。

關(guān)鍵詞：保障性住房 融資模式 金融創(chuàng)新

一、保障房建設(shè)的必要性

保障性住房是與商品房相對應(yīng)的一個概念，目前尚未有統(tǒng)一的定義。一般來說是指政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應(yīng)對象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷售價格或租金標(biāo)準(zhǔn)，具有社會保障性質(zhì)和特定用途的住房。根據(jù)我國“十二五”規(guī)劃綱要的闡述，我國保障性住房的基本形式有：經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、政策性租賃房（公租房）與兩限房以及在一些林區(qū)、墾區(qū)、煤礦職工的棚戶區(qū)改造、游牧民定居工程。

保障性住房建設(shè)無論從改善民生、促進(jìn)和諧社會發(fā)展，控制高房價、拉動消費以及轉(zhuǎn)變社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等方面看，均有很高意義。首先，改善低收入居民的居住條件是重要的民生問題。加快建設(shè)保障性住房，對于改善民生、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。其次，加快保障性住房建設(shè)，將有利于控制高房價，有利于更好地落實房價宏觀調(diào)控的政策目標(biāo)，有利于防止房價和銷量的暴漲暴跌，有利于房地產(chǎn)市場的健康穩(wěn)定發(fā)展。第三，加快保障性住房建設(shè)，不但能夠有效改善城鄉(xiāng)普通居民消費環(huán)境和條件，而且能夠打消對未來住房支出的擔(dān)憂，從而有利于城鄉(xiāng)居民，特別是低收入居民的消費增長。最后，政府主導(dǎo)的保障房建設(shè)，以民生為導(dǎo)向，可以防止房地產(chǎn)市場的畸形發(fā)展，引導(dǎo)社會投資方向，鼓勵更多企業(yè)和資本投入實體經(jīng)濟(jì)和科技創(chuàng)新。從這個意義上說，推進(jìn)保障房建設(shè)，有望成為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要突破口。

二、我國保障性住房建設(shè)的資金來源分析

我國保障性住房建設(shè)的基本融資模式主要有財政撥款、土地出讓金凈收益、住房公積金凈收益及其他來源。具體來說：（1）財政撥款。保障性住房具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性和正外部性等特點，決定了各級政府撥款是保障性住房建設(shè)的主要來源。目前中央財政撥款占保障房建設(shè)資金的比重僅在10%左右，各級政府財政投入壓力巨大。（2）土地出讓金。國務(wù)院《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》規(guī)定：土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%。這一渠道的資金量占土地出讓金金額的10%-20%。如果政府按照要求全部投入到位會使保障性住房資金短缺的情況得到一定程度的緩解，但地方政府往往缺乏有力監(jiān)督，用于保障性住房建設(shè)的比例只占土地出讓金總額的很小比例。（3）住房公積金增值收益。2009年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點工作的實施意見》，要求將部分住房公積金結(jié)余資金貸款用于支持保障性住房建設(shè)。（4）住房公積金貸款。2010年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、審計署、銀監(jiān)會印發(fā)的《關(guān)于做好利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點工作的通知》確定了北京、天津等28個城市為利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點城市，貸款總額占所需資金的10%。（5）其他來源?！吧鐣Ｕ稀焙汀俺鲎獗Ｕ闲宰》考芭涮自O(shè)施”的資金也被用于支持廉租房和公租房的建設(shè)。

“十二五”期間，中央政府提出新建3 600萬套保障性住房，到2015年實現(xiàn)保障性住房的覆蓋面達(dá)到20%。各年的建設(shè)目標(biāo)是2011 年開工建設(shè) 1 000 萬套，2012 年建設(shè)1 000萬套，2013-2015年每年建設(shè)500-600萬套。僅2011年建設(shè)的1 000萬套保障性住房就需投入資金1.3-1.5 萬億元，其中5 000 多億元由中央和地方兩級財政分擔(dān)，其余8 000多億元主要通過社會資金解決，因此，完善保障性住房建設(shè)融資方式具有重大意義。

三、保障性住房建設(shè)的融資困境分析

通過保障性住房建設(shè)資金的來源分析，可以發(fā)現(xiàn)目前保障性住房建設(shè)的融資困境主要表現(xiàn)在四個方面：

一是過度依賴國家財政投入。財政撥款、土地出讓金及住房公積金本質(zhì)上都屬于國家財政收入。雖然保障性住房的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)決定了政府投資在保障性住房建設(shè)中的重要地位，但是對國家財政資金的過分依賴，會導(dǎo)致在政府財政嚴(yán)重不足和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的保障性住房供給嚴(yán)重不足。我們應(yīng)該堅持政府在保障性住房建設(shè)融資中的主導(dǎo)地位，但是運作過程中，應(yīng)改革僵硬的資金供給機(jī)制，發(fā)揮市場的作用，減輕保障性住房建設(shè)給政府帶來的巨大負(fù)擔(dān)。

二是地方政府對保障性住房建設(shè)缺乏積極性。這種現(xiàn)狀形成的主要原因是我國傳統(tǒng)的以財政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的官員績效考核體系。目前，土地出讓金占地方政府財政收入的比重很高，而經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房的土地劃撥供給方式使得地方政府獲得不到土地出讓收入，廉租房和公租房還要對低收入家庭進(jìn)行住房補貼、對開發(fā)商進(jìn)行稅收減免，這些原因都會導(dǎo)致財政收入大幅下降。不僅如此，保障性住房的建設(shè)會在一定程度上拉低商品房的價格，而房價的下降又會進(jìn)一步影響土地出讓價格，從而極大影響了地方政府的財政收入和GDP的增長，從而制約著地方政府建設(shè)保障性住房的積極性。

三是資金供給存在不穩(wěn)定性。目前保障性住房建設(shè)以財政資金為主的融資模式存在著極大的不穩(wěn)定性，主要表現(xiàn)在以下四個方面：（1）中央政府的撥款具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，但是地方政府的事務(wù)繁多，在不少財政收入較低的不發(fā)達(dá)地區(qū)，保障房建設(shè)往往更為迫切，因而這些地方的財政撥款往往很難及時到位；（2）土地出讓收入也具有較大的不確定性。在經(jīng)濟(jì)形勢較好的年份，開發(fā)商的積極性較高，出讓收入較高，但是當(dāng)銀行銀根緊縮的年份，土地出讓收入就會大幅下降。（3）保障性住房的建設(shè)資金可能被擠占。前面我們指出土地出讓收入的一定比例可以用于保障性住房建設(shè)，但是往往缺乏有效監(jiān)督，因而被擠占。同樣住房公積金增值收益也是如此。公積金扣除住房公積金貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金和公積金中心管理費用后，余額用來補充保障性住房建設(shè)資金，如果貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金和管理費用金額較大，那么用在城市保障性住房建設(shè)上的資金就會相應(yīng)減少。（4）公積金貸款作用有限。一方面是試點城市效果如何、何時擴(kuò)大是不確定的；另一方面，不少地區(qū)公積金使用率都非常高，能用于保障性住房建設(shè)的部分占多大比例都具有較大的不確定性。endprint

四是保障性住房建設(shè)金融工具缺失。保障性住房具有準(zhǔn)公共物品的特性，按照政府經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點，保障性住房應(yīng)該由政府保障供給，但是可以采用不同的方式：政府既可以成立專門的部門（國有獨資公司）直接負(fù)責(zé)保障性住房的建設(shè)，比如，由各級政府地方財政出資成立的保障房建設(shè)有限公司，也可以將保障性住房建設(shè)的任務(wù)委托給民營的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。目前民營的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的外部融資方式主要有銀行借款、股票債券和其他三種融資途徑。發(fā)行股票和債券進(jìn)行直接融資，條件苛刻，中小房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)很難采用。而資產(chǎn)證券化、短期融資券和信托融資等其他融資方式在我國開展的還不成熟，很多機(jī)制性問題尚未完全解決。因此，目前對于大多數(shù)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)而言，銀行借款是其主要融資來源，渠道比較單一。

四、保障性住房建設(shè)融資模式的完善建議

保障房建設(shè)主要涉及政府、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)（國有和私營房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)）、金融機(jī)構(gòu)三個重要主體，因此，完善保障性住房的融資模式應(yīng)該在加大財政資金歸集力度，提高使用效率的前提下，發(fā)揮市場作用，創(chuàng)新融資行為。因為經(jīng)濟(jì)適用房采用的是控制利潤率的運作方式，因此在保證土地供給的前提下，市場的運作保障了資金的供給，因此，保障性住房建設(shè)暴露的資金不足問題主要體現(xiàn)在廉租房和公租房方面。下面主要從廉租房和公租房融資角度，提供若干建議。

（一）應(yīng)加大財政資金的歸集力度，提高使用效率

1.改變地方政府官員的績效考核方法。目前保障性住房建設(shè)采取的是中央設(shè)定目標(biāo)，層層目標(biāo)分解實施的方法，因此，在各級政府官員業(yè)績考核時，要加大民生方面指標(biāo)的考核權(quán)重，保障性住房建設(shè)的分解目標(biāo)的實施要作為各級政府領(lǐng)導(dǎo)官員主要考核指標(biāo)，從而激勵地方政府官員保障性住房建設(shè)的積極性。

2.加大土地出讓金計提比例。在嚴(yán)格保證原有10%的計提比例上，適當(dāng)加大土地出讓金凈收益的計提比例，并建立一個強(qiáng)有力的監(jiān)督保障機(jī)構(gòu)，檢查土地出讓金計提后的使用情況，保障其一定用于地方保障性住房的建設(shè)。

3.積極拓展公積金的增值途徑和使用范圍。目前，住房公積金適用范圍過于狹窄，只能用于職工住房貸款和購買國債，不利于住房公積金的增值，因此，要積極拓展公積金增值途徑，比如適當(dāng)購買收益率較高、風(fēng)險可控的國家重點工程建設(shè)債券等。由于廉租房、公租房貸款的償還周期較長，商業(yè)銀行缺乏貸款的積極性，因此，積極開展公積金貸款試點城市的效果評估，可行則積極推進(jìn)。

（二）發(fā)揮政府的作用，開拓多元化籌資渠道

1.加強(qiáng)投融資平臺建設(shè)。組建國有投融資平臺，為保障性住房的建設(shè)籌集資金，并負(fù)責(zé)保障性住房的融資、開發(fā)、建設(shè)、運營管理等。利用財政資金主要為從事保障性住房建設(shè)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)向商業(yè)銀行貸款提供貼息、擔(dān)保，為保障性住房債券融資進(jìn)行保障，以激勵各方積極投資保障性住房建設(shè)。政府和企業(yè)各自發(fā)揮比較優(yōu)勢，既保障了政府的強(qiáng)力支持和企業(yè)的規(guī)范化運作，又避免了政府直接負(fù)責(zé)的弊端，有利于減輕財政壓力，提高融資效率。

2.建立多渠道的廉租房供給模式。政府不僅僅可以直接新建廉租房，也可以通過收購、改建以及自有住房租賃、社會捐贈等方式多渠道增加廉租房房源，鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)開發(fā)建設(shè)中小戶型住房面向社會出租。比如，如果開發(fā)企業(yè)按總面積的一定比例建設(shè)廉租房，政府可以在土地、稅費等方面給予一定的優(yōu)惠。

（三）發(fā)揮市場作用，開展金融創(chuàng)新

1.積極探索推進(jìn)BTR融資模式。BTR融資模式是BT融資模式和REITs融資模式的結(jié)合。BT融資模式是BOT融資模式的一種變異。BOT模式即建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓模式，它是政府吸引民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種融資方式，而BT模式就是建設(shè)轉(zhuǎn)讓模式。比如，重慶渝開發(fā)股份有限公司與重慶市大渡口區(qū)政府2007簽訂合同，以BT模式投資約3億元進(jìn)行安置房項目建設(shè)，該項目被列為重慶市2008年十大重點工程項目。2010年該公司繼續(xù)加大保障性住房建設(shè)力度，以BT模式承接370萬平方米的公共租賃房建設(shè)任務(wù)。REITs即房地產(chǎn)投資信托基金。從發(fā)達(dá)國家發(fā)展經(jīng)驗看，幾乎所有 REITs 的經(jīng)營模式都是收購已有房地產(chǎn)并出租，獲取租金收益。因此，如果能將 BOT 模式和 REITs 模式結(jié)合起來（即BTR），不僅能解決建設(shè)環(huán)節(jié)政府資金的不足，還能夠利用 REITs 的優(yōu)勢吸引公眾的閑散資金用于回購開發(fā)企業(yè)開發(fā)完成的房產(chǎn)，分享公租房運營過程中獲取的穩(wěn)定收益。

2.積極推進(jìn)PPP 融資模式。PPP融資模式是公共部門與私人企業(yè)合作的一種融資模式，該模式興起于20世紀(jì)90年代歐洲及北美國家，主要用于大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。PPP融資模式有外包、特許經(jīng)營和私有化三種方式。其中，外包方式需要政府承擔(dān)全部投資，私有化方式不能保障廉租房和公租房的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)，因而不適用于廉租房和公租房建設(shè)。而特許經(jīng)營模式下企業(yè)完成全部投資或與政府共同投資，企業(yè)與政府簽訂特許經(jīng)營合同，并在政府的允許下，對于所建設(shè)的房產(chǎn)具有經(jīng)營權(quán)，在收回投資并取得合理利潤之后，將項目的所有權(quán)移交給公共部門，政府最終獲得項目的產(chǎn)權(quán)。因而采用這種模式既可以在一定程度上緩解政府的財政負(fù)擔(dān)，又能保證其準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，符合公共租賃住房的宗旨，應(yīng)該積極探索推進(jìn)。

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作者簡介：

岳希宇，女，華北水利水電學(xué)院副教授，高級會計師，中國注冊會計師。主要研究方向：財會理論與實踐。endprint