農(nóng)村社會救助存在的問題及其法律制度完善

于祿娟++陳林++趙青

摘 要：農(nóng)村社會救助存在的諸多問題已影響到了農(nóng)村社會的和諧發(fā)展。完善法律制度是推動農(nóng)村社會救助事業(yè)發(fā)展的重要保證。加快農(nóng)村社會救助立法、明確政府主導(dǎo)責(zé)任、健全管理監(jiān)督機(jī)制等是完善農(nóng)村社會救助法律制度的主要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會救助；法律制度

當(dāng)前，農(nóng)村社會救助依然存在著諸多問題，這不僅制約著農(nóng)村弱勢群體生存環(huán)境的改善和發(fā)展能力的提升，也影響著農(nóng)村的和諧與發(fā)展。法律制度的不健全是農(nóng)村社會救助存在問題的重要原因。完善農(nóng)村社會救助法律制度是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會救助工作有序、有效實(shí)施的基礎(chǔ)。

一、當(dāng)前農(nóng)村社會救助存在的主要問題

（一）農(nóng)村社會救助供給與需求的矛盾突出

救助制度是農(nóng)村社會安全的最后一道屏障。從發(fā)揮制度功能角度看，農(nóng)村社會救助應(yīng)面向農(nóng)村所有貧困人口。但農(nóng)村獲得實(shí)際社會救助的群體大約占到“應(yīng)?！睂ο蟮?6-50%；“三無對象”的“五保戶”中，得到實(shí)際救助的大約占到該群體的70%。農(nóng)村社會救助還未達(dá)到“應(yīng)保盡?！保冶Ｕ纤揭财?，以農(nóng)村低保為例，2013年我國農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為每月117元。[1]與農(nóng)村現(xiàn)有物價(jià)相比，農(nóng)村低保水平低是不爭的事實(shí)。特別是低保群體中的“困難戶”，如主要勞動力常年患病家庭，現(xiàn)有低保水平如杯水車薪，生活困窘無法改善?！熬戎降停Ｕ戏秶M窄”反映了農(nóng)村社會救助供給與需求之間的矛盾突出，這勢必影響農(nóng)村社會救助的制度功效。

（二）農(nóng)村社會救助對象確定困難

“應(yīng)保才?！笔巧鐣戎幕揪?。準(zhǔn)確確定救助對象，是發(fā)揮社會救助制度功能的前提。當(dāng)前準(zhǔn)確確定農(nóng)村社會救助對象還是一個難題，主要原因有：一是我國還沒有完善的農(nóng)村貧困家庭評價(jià)制度；二是農(nóng)村社會救助基層管理力量薄弱，且救助對象居住分散；三是救助對象家庭經(jīng)濟(jì)狀況難以調(diào)查。這直接影響農(nóng)村救助對象確定的客觀性，極易滋生因人情造成的“應(yīng)保未保，不該保的卻?！钡默F(xiàn)象。同時(shí)也難以實(shí)施對農(nóng)村社會救助對象的動態(tài)管理，造成“納入容易，清除難”的局面。這樣的“現(xiàn)象”和“局面”，違背了農(nóng)村社會救助制度的基本精神，難以真正發(fā)揮救助制度的功效。

（三）農(nóng)村社會救助管理體制不完善

健全的管理體制是農(nóng)村社會救助有效開展的制度基礎(chǔ)。現(xiàn)行的多部門各自監(jiān)管的管理體制，使得農(nóng)村社會救助工作難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)，極易造成“重復(fù)救助”和“得不到救助”的現(xiàn)象，農(nóng)村社會救助難以發(fā)揮“應(yīng)保才報(bào)，應(yīng)保盡?！钡闹贫裙δ堋Ｆ浯问腔鶎泳戎α亢鼙∪?。如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層機(jī)構(gòu)沒有專職的民政工作人員；基層救助機(jī)構(gòu)信息化建設(shè)滯后等，相對于農(nóng)村社會救助工作的繁重任務(wù)，薄弱的基層救助力量直接影響了農(nóng)村社會救助工作的正常開展。其三，地方政府承擔(dān)著大部分救助資金責(zé)任，有限的地方財(cái)力使得救助資金較匱乏，這使得農(nóng)村社會救助難以擴(kuò)大救助范圍和提高救助水平。

（四）農(nóng)村社會救助體系有待完善

目前，我國基本上建立起一套包括農(nóng)村低保、“五保戶”供養(yǎng)、扶貧和災(zāi)害救助為內(nèi)容的農(nóng)村社會救助體系，但該體系救助覆蓋面依然較窄，相當(dāng)一部分困難群體尚不能納入救助范圍。有些家庭在住房，子女上學(xué)，就醫(yī)等方面困難非常突出。大部分地方還沒有把住房救助、教育救助、醫(yī)療救助等專項(xiàng)救助制度納入到農(nóng)村社會救助體系之中，即使在納入救助體系的地方，在救助對象、救助方式、救助標(biāo)準(zhǔn)等問題規(guī)定上也不夠具體化。同時(shí)，各項(xiàng)救助制度都封閉運(yùn)行，缺乏整體協(xié)調(diào)機(jī)制，政策間的銜接和配套還不夠完善，使得農(nóng)村有限的社會救助資源難以共享，嚴(yán)重影響了救助資源綜合效能的發(fā)揮。

（五）農(nóng)村社會救助的社會化程度低

社會組織在社會救助中發(fā)揮著重要作用，這是一條重要的國際經(jīng)驗(yàn)。我國農(nóng)村社會救助從資金承擔(dān)和實(shí)施情況來看，是以政府為主的，社會組織參與程度低。根據(jù)2010年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國85%公民沒有捐獻(xiàn)過錢物。社會捐助金額僅占GDP的0.001538%。在美國，85%的捐款來自于民眾，慈善公益機(jī)構(gòu)每年募集的資金高達(dá)美國GDP的8%-9%。[2]國際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，在社會救助事業(yè)中，政府不是萬能的，社會組織往往發(fā)揮著其獨(dú)特的作用。我國農(nóng)村社會救助的社會化程度亟待提高。

（六）農(nóng)村社會救助監(jiān)督薄弱

“中國的法律制度其實(shí)最大的問題不是制定問題，而主要是執(zhí)行和監(jiān)督執(zhí)行問題，尤其是監(jiān)督問題?！盵3]我國農(nóng)村社會救助監(jiān)督機(jī)制依然薄弱，造成了諸多問題，如在確定農(nóng)村社會救助對象時(shí)重親厚友，結(jié)果是符合救助條件的成不了救助對象，不符合救助條件的卻侵占著國家有限的救助資源；有的主管部門私自挪用救助款，甚至貪污腐敗等，這不僅嚴(yán)重背離了救助制度的初衷和目的，也引起群眾極大的不滿，損害著政府形象。

（七）農(nóng)村社會救助立法滯后

立法先行是社會保障制度的一項(xiàng)基本原則。有了立法，才有社會救助制度的權(quán)威性和穩(wěn)定性，及有效推行。立法滯后對社會救助制度負(fù)面影響極大。我國農(nóng)村社會救助立法嚴(yán)重滯后。目前，我國還沒有制定農(nóng)村社會救助的專門法律。已有的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》、《救災(zāi)捐贈管理暫行辦法》等行政法規(guī)和規(guī)章，立法層次較低，內(nèi)容也不全面。立法的滯后，使得農(nóng)村社會救助處于無法可依的無序狀態(tài)，管理機(jī)制薄弱，得不到應(yīng)有的重視，嚴(yán)重阻礙著農(nóng)村社會救助工作的開展和貧困者權(quán)益的保障。

二、完善農(nóng)村社會救助法律制度的對策建議

（一）加快農(nóng)村社會救助立法工作

“立法的意義不僅在于對社會保障制度的權(quán)威規(guī)范，更在于實(shí)現(xiàn)社會保障責(zé)任與權(quán)益的合理配置。”[4]通過立法，社會救助工作走規(guī)范化、科學(xué)化和法治化道路，是做好社會救助工作的一條重要國際經(jīng)驗(yàn)和必由之路。我國農(nóng)村社會救助工作亟待頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)農(nóng)村社會救助法律制度建設(shè)已經(jīng)刻不容緩。在農(nóng)村社會救助立法問題上，筆者認(rèn)為，應(yīng)按照城鄉(xiāng)統(tǒng)一的發(fā)展方向來構(gòu)建一部單獨(dú)的《社會救助法》，對社會救助（包含農(nóng)村社會救助）作出統(tǒng)一的全面的規(guī)定。在具體的法律制度設(shè)計(jì)中，既要借鑒國際社會其他國家社會救助立法制度的有益經(jīng)驗(yàn)和有效實(shí)踐，又要從我國實(shí)際出發(fā)，構(gòu)建一個符合我國國情的農(nóng)村社會救助法律體系，使農(nóng)村社會救助工作有法可依。endprint

（二）明確政府主導(dǎo)責(zé)任，推進(jìn)農(nóng)村社會救助社會化

理清社會救助中的政府責(zé)任和社會責(zé)任是完善農(nóng)村社會救助法律制度的關(guān)鍵點(diǎn)。就我國國情來說，農(nóng)村社會救助還是要以政府為主導(dǎo)，同時(shí)輔以社會組織和個人共同參與完成。政府在農(nóng)村社會救助中依然要承擔(dān)義不容辭的職責(zé)，這將直接影響到農(nóng)村社會救助制度的有效性和法律化?；谖覈醒胝?cái)政吸取能力和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的巨大差異，要合理劃分中央政府和地方政府農(nóng)村社會救助資金的分擔(dān)比例，由中央政府承擔(dān)主要救助資金職責(zé)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，建立農(nóng)村社會救助資金正常增長機(jī)制，以保證充足的農(nóng)村社會救助資金，這是順利實(shí)施農(nóng)村社會救助工作的基礎(chǔ)。

政府應(yīng)承擔(dān)社會救助的主導(dǎo)責(zé)任，但政府不是全能的。隨著現(xiàn)代公共行政的發(fā)展，政府職能的轉(zhuǎn)變和我國農(nóng)村社會救助的現(xiàn)實(shí)，我們要重視、支持和鼓勵民間機(jī)構(gòu)和慈善組織的發(fā)展，充分調(diào)動社會力量，共同做好社會救助工作，積極推動農(nóng)村社會救助的社會化。

（三）明確農(nóng)村社會救助對象和標(biāo)準(zhǔn)

救助該救助的人，是救助制度的初衷，也是實(shí)現(xiàn)救助制度功效的基礎(chǔ)。正如前所述，我國存在著農(nóng)村社會救助對象確定困難問題，制度的不完善和監(jiān)督機(jī)制的薄弱是重要原因。因此，科學(xué)界定農(nóng)村社會救助的對象和標(biāo)準(zhǔn)是完善農(nóng)村社會救助法律制度的重要內(nèi)容。筆者認(rèn)為，農(nóng)村社會救助對象應(yīng)分成生理性困難群體、資源性困難群體、突發(fā)性困難群體和社會性困難群體四類，同時(shí)，以此為基礎(chǔ)區(qū)分哪些是需要長期救助的對象，哪些是需要短期救助的對象（如突發(fā)性困難群體）。因?yàn)槎唐谛枰戎后w的“短期性”，確定農(nóng)村社會救助標(biāo)準(zhǔn)主要涉及的是長期需要救助的貧困性社會救助的標(biāo)準(zhǔn)問題。根據(jù)我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差異性和地方政府的財(cái)政承載能力，農(nóng)村社會救助的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該以當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€為基準(zhǔn)，參照個人家庭具體收入情況和物價(jià)因素來確定。筆者建議國家每二年依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政負(fù)擔(dān)能力、農(nóng)村居民生活水平和物價(jià)指數(shù)來測算和調(diào)整地方最低生活保障線，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會救助標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)管理。同時(shí)，加強(qiáng)對救助對象生活狀況跟蹤制度建設(shè)，保證救助對象“進(jìn)得來，出的去”，救助“真正需要救助的人”。

（四）完善農(nóng)村社會救助體系

完善救助體系是發(fā)揮農(nóng)村社會救助制度綜合功效的基礎(chǔ)和保障。筆者認(rèn)為，完善農(nóng)村社會救助體系，要以“擴(kuò)大覆蓋、提高水平、充分銜接、應(yīng)保盡保”為目標(biāo)，進(jìn)一步健全以農(nóng)村低保為基礎(chǔ)的，輔以“五保”供養(yǎng)、教育救助、就業(yè)救助、災(zāi)害救助、住房救助、醫(yī)療救助、農(nóng)村扶貧為內(nèi)容的多層次、全方位、綜合性的農(nóng)村社會救助體系，把生存型救助與發(fā)展型救助有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村困難群眾應(yīng)保盡保的同時(shí)，使得困難群眾能夠通過自立擺脫困境。同時(shí)，要做好各項(xiàng)社會救助制度之間，社會救助與社會保險(xiǎn)、社會福利等之間的制度銜接，使得各項(xiàng)社會救助制度互通、互聯(lián)、互補(bǔ)，構(gòu)成一個有機(jī)的制度體系，充分發(fā)揮救助制度的綜合效能。

（五）完善農(nóng)村社會救助管理和監(jiān)督機(jī)制

健全管理和監(jiān)督機(jī)制是完善農(nóng)村社會救助法律制度的重要內(nèi)容。農(nóng)村社會救助管理體制建設(shè)的基本方向應(yīng)是建立“政府主導(dǎo)、民政主管、部門協(xié)作、社會參與的社會救助機(jī)制”。[5]尤其要注意加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和信息化管理，以有效推進(jìn)農(nóng)村社會救助工作的實(shí)施。其次，要加強(qiáng)農(nóng)村社會救助基層管理組織建設(shè)和工作隊(duì)伍建設(shè)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村我們可以建立救助所和救助點(diǎn)，足額撥付經(jīng)費(fèi)和安排專職人員負(fù)責(zé)基層農(nóng)村社會救助相關(guān)事宜。

健全和強(qiáng)化政府自糾與社會監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，這是保障農(nóng)村社會救助持續(xù)有效發(fā)展的關(guān)鍵。首先，構(gòu)建救助部門與社會和救助對象，救助部門之間的交流平臺，形成良性互動。并建立農(nóng)村社會救助主管部門信息公開制度，通過部門網(wǎng)站或媒體向社會公布農(nóng)村社會救助的有關(guān)政策和資金安排使用情況；其次，加強(qiáng)農(nóng)村社會救助責(zé)任追究機(jī)制，對農(nóng)村社會救助中的違法違紀(jì)行為要嚴(yán)懲不怠，營造農(nóng)村社會救助工作良性運(yùn)行的內(nèi)部環(huán)境。

注釋：

[1]李海鵬.中國農(nóng)村社會救助法律制度研[D].桂林：廣西師范大學(xué)，2012.

[2]李海鵬.中國農(nóng)村社會救助法律制度研[D].桂林：廣西師范大學(xué)，2012.

[3]金波.法律監(jiān)督的理論與實(shí)務(wù)[M].北京：中國檢察出版社，2005：25.

[4]鄭功成.加入WTO與中國的社會保障改革[J].管理世界2002（4）：38.

[5]曹明睿.社會救助法律制度研究[D].成都：西南政法大學(xué)，2004.

作者簡介：于祿娟（1976-），女，河北順平人，河北保定學(xué)院政法系講師，法學(xué)碩士，主要研究方向：行政法學(xué)；陳林（1979-），女，河北保定人，河北保定廣播電視大學(xué)講師，法學(xué)碩士，主要研究方向：行政法學(xué)；趙青（1983-），女，河北石家莊人，河北保定學(xué)院教師，教育學(xué)碩士，主要研究方向：教育管理。endprint