城市社區(qū)居委會(huì)直選存在的問(wèn)題及其對(duì)策探究

【摘 要】民主選舉是發(fā)展基層民主、實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治最基本和最直接的途徑。但是選民登記方式不恰當(dāng)及選民資格難以界定、流動(dòng)票箱的設(shè)置不合理及委托投票現(xiàn)象嚴(yán)重和社區(qū)居民參與積極性不高、動(dòng)力不足等問(wèn)題依然困擾著城市社區(qū)居委會(huì)直接選舉的發(fā)展。針對(duì)這些問(wèn)題，可以從如下幾個(gè)方面尋求出路：提高選民登記工作的效率，放寬選民資格的限制；規(guī)范流動(dòng)票箱的使用，嚴(yán)格限制委托投票；加強(qiáng)選舉宣傳，為居民參政議政提供平臺(tái)。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)居委會(huì)；直接選舉；問(wèn)題；對(duì)策

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“發(fā)展基層民主。暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開(kāi)、述職、問(wèn)責(zé)等機(jī)制?！彪S著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，中國(guó)城市基層組織，即居民委員會(huì)，已經(jīng)不能滿足于城市居民的需求，因?yàn)槌鞘芯用竦纳钏皆谥鸩礁纳?，自我管理的意識(shí)也在不斷增強(qiáng)。城市社區(qū)居委會(huì)就在這樣的背景下產(chǎn)生。同時(shí)，直接選舉這種民主方式在社區(qū)居委會(huì)成員的產(chǎn)生過(guò)程中得到普遍推廣。1998年，山東省青島市首次出現(xiàn)社區(qū)居委會(huì)直選，隨后，在上海、南京以及廣西都取得一定進(jìn)展。從試點(diǎn)到一步步推開(kāi)再到后來(lái)的全面推廣，城市社區(qū)已經(jīng)走過(guò)了十五個(gè)年頭。在此期間，積累了很多的經(jīng)驗(yàn)，也取得了顯著成效，但也暴露出體制不統(tǒng)一、程序不夠規(guī)范等一系列問(wèn)題。本文擬對(duì)社區(qū)居委會(huì)直選實(shí)施階段中存在的突出問(wèn)題做簡(jiǎn)單概括，并嘗試提出相應(yīng)的對(duì)策，期望能為完善城市社區(qū)居委會(huì)直選給出一些有益的建議。

一、城市社區(qū)居委會(huì)直選概述

（一）城市社區(qū)居委會(huì)直接選舉的概念

《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《組織法》）第八條規(guī)定：“居民委員會(huì)由主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生。根據(jù)選民意見(jiàn)，也可以由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生”。一般來(lái)講，城市社區(qū)居委會(huì)直接選舉就是指，在城市中，按照公平、民主、差額和不記名的投票方式，由居住在社區(qū)內(nèi)享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的居民，實(shí)行“一人一票”直接選舉社區(qū)居委會(huì)的主任，副主任和委員。

（二）城市社區(qū)居委會(huì)直接選舉的主要環(huán)節(jié)

作為實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治最基本和最直接的途徑，城市社區(qū)居委會(huì)直選是一個(gè)由多個(gè)程序構(gòu)成的完整體系。根據(jù)烏當(dāng)區(qū)創(chuàng)新社區(qū)的換屆選舉的相關(guān)規(guī)定和落實(shí)步驟來(lái)看，城市社區(qū)居委會(huì)直選主要分為三個(gè)階段。

1. 選舉的準(zhǔn)備階段

此階段的工作主要包括：由居委會(huì)成員成立換屆選舉指導(dǎo)小組；在相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，結(jié)合本社區(qū)的具體發(fā)展情況，制定適合本社區(qū)實(shí)際的選舉工作方案；采取形式多樣的宣傳方式，吸引居民積極參與，為換屆選舉奠定良好的群眾基礎(chǔ)；加強(qiáng)對(duì)社區(qū)指導(dǎo)成員和各居委會(huì)組成人員的培訓(xùn)；落實(shí)經(jīng)費(fèi)。

2. 選舉的實(shí)施階段

此階段是換屆選舉的核心階段，需要完成如下環(huán)節(jié)：由居委會(huì)組織推選出居民選舉委員會(huì)；選民應(yīng)在戶籍所在地進(jìn)行登記；選民自薦，10人以上聯(lián)合報(bào)名或相關(guān)部門(mén)提名方式產(chǎn)生候選人；設(shè)立秘密寫(xiě)票間；投票結(jié)束后立即公開(kāi)唱票、計(jì)票，隨即宣布選舉結(jié)果；補(bǔ)選。

3. 建章立制階段

其中包括：換屆工作的交接；健全內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；全面建立居民監(jiān)督委員會(huì)；完善規(guī)章制度。

二、城市社區(qū)居委會(huì)直選實(shí)施階段存在的突出問(wèn)題

從目前城市社區(qū)居委會(huì)直選（主要基于烏當(dāng)區(qū)創(chuàng)新社區(qū)的直選現(xiàn)狀）進(jìn)行的情況來(lái)看，主要存在如下幾個(gè)突出的問(wèn)題：

（一）選民登記方式不恰當(dāng)及選民資格難以界定

所謂選民登記，是指“選民在行使選舉權(quán)之前需要按照一定的規(guī)定進(jìn)行個(gè)人登記，以確認(rèn)選民身份”。通常情況，選民自愿登記和選舉機(jī)構(gòu)上門(mén)登記是選民登記的兩種方式，但是在實(shí)際操作中，社區(qū)選舉機(jī)構(gòu)大部分都采取上門(mén)登記的方式。這種登記方式給選舉的組織者增添了很多不必要的工作，也增加了選舉成本。而且，在走訪過(guò)程中容易出現(xiàn)漏登的情況，從而造成某些選民的選舉權(quán)沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)，最終選舉的進(jìn)程遭到阻礙，選舉結(jié)果也隨之受到影響。對(duì)于那些坐在家里等著選舉工作人員上門(mén)核實(shí)選民資格的居民來(lái)說(shuō)，不需要自己到居委會(huì)進(jìn)行登記，客觀上又導(dǎo)致了選民民主意識(shí)薄弱、政治參與度低等問(wèn)題。

關(guān)于選民資格的界定，《組織法》第八條第二款規(guī)定：“年滿十八周歲的本居住地區(qū)居民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住年限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外”。由此可知，只要是沒(méi)有被剝奪政治權(quán)利的居民，都可以在自己所居住的地區(qū)享有選舉權(quán)。但是，各城市社區(qū)都在《組織法》的條件下對(duì)社區(qū)居委會(huì)直選的選民資格做出專(zhuān)門(mén)的限定。例如，在《烏當(dāng)區(qū)創(chuàng)新社區(qū)第九屆居民委員會(huì)換屆選舉實(shí)施方案》中就規(guī)定：“戶籍不在本居委會(huì)轄區(qū)內(nèi)，在本居委會(huì)轄區(qū)居住一年以上，在選舉日前40日，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)過(guò)居民選舉委員會(huì)同意參加選舉的公民，具有選舉資格”。在流動(dòng)人口幅度比較大的今天，居住年限的限定顯得不合情理，而且也違背了我國(guó)推進(jìn)基層民主建設(shè)的宗旨。

（二）流動(dòng)票箱的設(shè)置不合理及委托投票現(xiàn)象嚴(yán)重

投票選舉是社區(qū)直接選舉的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是整個(gè)選舉的高潮部分。正式投票過(guò)程的質(zhì)量直接影響著選票力度的高低以及選民的權(quán)利能否得到實(shí)現(xiàn)，更關(guān)乎本屆選舉的效果和質(zhì)量。目前，我國(guó)城市社區(qū)居委會(huì)直選的投票過(guò)程中存在兩大突出問(wèn)題，即流動(dòng)票箱的設(shè)置和委托投票。流動(dòng)票箱的使用在目前我國(guó)城市社區(qū)直選中成為一種普遍現(xiàn)象。追求高投票率是使用流動(dòng)票箱的直接動(dòng)力因素。而高得票率則是本地區(qū)選民的參與政治的熱情和有關(guān)部門(mén)組織選舉成效的體現(xiàn)。但是，流動(dòng)票箱存在許多弊端，如選民在拿著流動(dòng)票箱的工作人員面前投票，隱私權(quán)得不到保護(hù)，還可能會(huì)干擾到選民的投票意愿，最終導(dǎo)致投票結(jié)果的真實(shí)性不強(qiáng)。還有部分選民看到流動(dòng)票箱后放棄投票，認(rèn)為這種投票是在“走過(guò)場(chǎng)”、過(guò)于“形式化”。同時(shí)，流動(dòng)票箱還有可能成為“暗箱”操作的工具，因?yàn)椴糠值貐^(qū)對(duì)流動(dòng)票箱的使用方法并沒(méi)有設(shè)立相關(guān)的規(guī)章制度，這很容易成為制造假票的工具，使得許多選民的選舉權(quán)不能行使或不能完全行使。endprint

“選舉是否具有民主性，不在于投票率的高低、當(dāng)選率的高低，而在于選舉的質(zhì)量，即居民是以公民身份還是因圖小利而參與選舉，以及選舉出來(lái)的居委會(huì)成員能否代表廣大社區(qū)居民的利益”。但是在我國(guó)的各基層選舉過(guò)程中，由于社區(qū)部分居民民主意識(shí)較薄弱，委托投票現(xiàn)象普遍存在，城市社區(qū)居委會(huì)也不例外。在沒(méi)有嚴(yán)格要求的情況下，社區(qū)居委會(huì)直選出現(xiàn)了一個(gè)替三個(gè)，甚至一個(gè)替五個(gè)投票的現(xiàn)象，造成社區(qū)居委會(huì)直選表面上得票率高，居民的參與度很強(qiáng)，數(shù)字比較客觀，但實(shí)際上卻缺乏民主性的局面。造成這種現(xiàn)象的原因是因?yàn)椋涸诿看瓮镀边x舉之前通常要召開(kāi)時(shí)間很長(zhǎng)內(nèi)容乏味的選舉大會(huì)，部分選民無(wú)耐心參加，找人代投；還有就是社區(qū)居民缺失歸屬感，不管是投票過(guò)程還是投票結(jié)果都不感興趣，故找人代投。

（三）社區(qū)居民參與積極性不高、動(dòng)力不足

社區(qū)居民參與度不高主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，居民對(duì)居委會(huì)作用了解不夠。社區(qū)居委會(huì)是居民對(duì)社區(qū)事務(wù)享有最高決策權(quán)的機(jī)構(gòu)保障，社區(qū)全體居民的事情都應(yīng)該通過(guò)居委會(huì)協(xié)商解決。由此可知，社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，但很對(duì)居民對(duì)此并不了解。筆者對(duì)創(chuàng)新社區(qū)內(nèi)居民采訪后發(fā)現(xiàn)，部分居民認(rèn)為社區(qū)和自己的聯(lián)系性并不強(qiáng)，除了需要開(kāi)據(jù)相關(guān)證明時(shí)或者鄰里發(fā)生糾紛的情況以外，一般都不會(huì)想到居委會(huì)。居民也不相信自己的參與對(duì)于居委會(huì)的選舉結(jié)果會(huì)產(chǎn)生多大影響，很少想到要利用居委會(huì)來(lái)維護(hù)自己利益，因此刻意的回避選舉事宜，年老的以身體不適推脫，年輕的以沒(méi)時(shí)間為借口，參與的積極性不高，不利于社區(qū)居委會(huì)開(kāi)展選舉工作。

其二，居民對(duì)社區(qū)了解不夠。我國(guó)農(nóng)村村委會(huì)的直選工作比城市社區(qū)居委會(huì)的發(fā)展得早，效果相對(duì)也更加明顯。一個(gè)村莊大部分是一個(gè)家族延續(xù)后代的居住地，彼此之間有共同的血緣，相互往來(lái)頻繁，村民對(duì)于自己乃至整個(gè)團(tuán)體的利益訴求比較強(qiáng)烈。但城市社區(qū)不同，社區(qū)居民工作單位一般不在社區(qū)，很少往來(lái)，鄰里之間比較陌生。所以他們對(duì)社區(qū)的建設(shè)并不關(guān)心，他們關(guān)心的是與他們密切相關(guān)的生活問(wèn)題，比如周?chē)?gòu)物是否方便、社區(qū)內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生由誰(shuí)負(fù)責(zé)、社區(qū)的治安情況怎么樣。就創(chuàng)新社區(qū)內(nèi)接受采訪的居民王蕾描述，她連隔壁鄰居姓甚名誰(shuí)都不清楚，即便參與投票也會(huì)因?yàn)閷?duì)候選人不了解而隨意投票。由此可見(jiàn)，在城市社區(qū)居委會(huì)直接選舉過(guò)程中，居民被動(dòng)參與。

三、完善城市社區(qū)居委會(huì)直選機(jī)制的對(duì)策

（一）提高選民登記工作的效率，放寬選民資格的限制

公民行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的主要媒介就是選民登記，所以，選民登記應(yīng)該隨著實(shí)際的發(fā)展情況而進(jìn)行改進(jìn)，逐步完善登記程序，提高登記效率。首先，應(yīng)該以居民自愿登記為主要方式。比如創(chuàng)新社區(qū)可以在固定地點(diǎn)設(shè)立選民登記站，接受選民登記，并及時(shí)公布選民名單和更新選民信息。在確認(rèn)選民登記完成后，選民應(yīng)主動(dòng)到相關(guān)機(jī)構(gòu)去領(lǐng)取選民證，因個(gè)人原因沒(méi)有登記的選民當(dāng)作自動(dòng)放棄選舉權(quán)。用這種方式來(lái)加強(qiáng)選民的民主意識(shí)，提高選民的社會(huì)責(zé)任感；其次，利用網(wǎng)絡(luò)登記技術(shù)。例如創(chuàng)新社區(qū)可利用烏當(dāng)區(qū)公安機(jī)關(guān)的全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的人口資料，通過(guò)居民的身份證號(hào)在網(wǎng)上查詢(xún)居民的基本信息，避免出現(xiàn)漏登或在戶籍和居住地兩面重復(fù)登記的現(xiàn)象，全面保障選民行使其選舉權(quán)。

外來(lái)人口在社區(qū)居住時(shí)間的長(zhǎng)短是選民資格界定的關(guān)鍵。對(duì)于這種現(xiàn)狀，我國(guó)各城市社區(qū)居委會(huì)的限定標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有統(tǒng)一，有的社區(qū)規(guī)定居民必須在社區(qū)居住滿一年以上才有參與選舉的資格，有的社區(qū)又規(guī)定生活半年以上就可以參與選舉。筆者認(rèn)為，隨著城市基層民主的深入發(fā)展，應(yīng)該逐步取消居住年限的限制。只要社區(qū)居民自己愿意參與到社區(qū)的換屆選舉，并且到戶籍所在地開(kāi)據(jù)放棄選舉權(quán)的相關(guān)證明之后，即可在目前所居住的社區(qū)享有選舉的權(quán)利。由此，讓所有關(guān)心社區(qū)換屆選舉和社區(qū)建設(shè)的居民參與社區(qū)直選。托克維爾曾說(shuō)：“每當(dāng)一個(gè)國(guó)家開(kāi)始規(guī)定選舉資格的時(shí)候，就可以預(yù)見(jiàn)總有一天要全部取消已做的規(guī)定，只是到來(lái)的時(shí)間有早有晚而已。”

（二）規(guī)范流動(dòng)票箱的使用，嚴(yán)格限制委托投票

流動(dòng)投票箱的存在，為選舉過(guò)程中出現(xiàn)“可操作性”提供可能。因此，在社區(qū)居委會(huì)換屆選舉過(guò)程中應(yīng)該規(guī)范流動(dòng)票箱的使用。比如，就烏當(dāng)區(qū)創(chuàng)新社區(qū)而言，針對(duì)不能到大會(huì)會(huì)場(chǎng)的老、弱、病、殘等人員可以在嚴(yán)格操作規(guī)程的條件下采用流動(dòng)票箱，其余一概不能設(shè)立流動(dòng)票箱。同時(shí)，應(yīng)該堅(jiān)持秘密投票原則，保證選民在完全自由的情況下進(jìn)行選擇，不受外界的干擾。也就是要設(shè)立秘密投票間，選民可以在此把寫(xiě)好的選票裝入不透明的信封內(nèi)，隨即親自將選票投入票箱，保證選民根據(jù)自己的意愿選出自己利益的代表者。

為了避免部分人通過(guò)投票來(lái)操作選舉結(jié)果，應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)范和限制使用委托投票。筆者建議，委托投票最好在家庭內(nèi)部使用，如果選民因客觀原因不能到場(chǎng)，可以委托親屬進(jìn)行投票，最好是選民本身對(duì)于候選人有所了解，也有自己想投票的具體對(duì)象，只是委托別人表達(dá)自己的意愿。如創(chuàng)新社區(qū)針對(duì)委托投票應(yīng)遵循以下規(guī)定：在社區(qū)內(nèi)已經(jīng)完成選民登記的選民，在選舉期間因個(gè)人原因不能當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行投票，應(yīng)委托本社區(qū)內(nèi)有選民資格的親屬代為投票。經(jīng)過(guò)社區(qū)居民選舉委員會(huì)核實(shí)確認(rèn)委托有效后，向受委托的選民發(fā)放委托證。投票當(dāng)日，受委托選民持委托證到相關(guān)部門(mén)領(lǐng)取選票，并進(jìn)行投票，受委托選民應(yīng)遵循委托人的意愿，不可以轉(zhuǎn)委托，一位選民最多接受兩人的委托，從而保障每一張選票的力度。

（三）加強(qiáng)選舉宣傳，為居民參政議政提供平臺(tái)

社區(qū)居委會(huì)應(yīng)做好選舉的宣傳工作，使選民深刻理解自己的權(quán)利和義務(wù)，增強(qiáng)居民當(dāng)家作主和民主意識(shí)，積極參加投票選舉，進(jìn)而保證選舉工作的順利進(jìn)行。比如，烏當(dāng)區(qū)上級(jí)政府可以就創(chuàng)新社區(qū)直選工作召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，開(kāi)辟社區(qū)居委會(huì)直選工作專(zhuān)題欄目，充分利用電視、報(bào)紙對(duì)于直選工作進(jìn)行跟蹤報(bào)道，通過(guò)各種渠道廣泛宣傳居民的參與對(duì)于選舉的意義以及投票的時(shí)間和具體操作方法，真正選出讓社區(qū)居民滿意的社區(qū)居委會(huì)班子。創(chuàng)新社區(qū)還可以通過(guò)拉橫幅以及開(kāi)辦宣傳欄，召開(kāi)選舉知識(shí)專(zhuān)題講座和座談會(huì)等方式講解社區(qū)直選方面的知識(shí)。最終達(dá)到使廣大居民掌握選舉的基本程序、選舉辦法和當(dāng)選人應(yīng)該具備的基本條件，促使社區(qū)選民積極主動(dòng)的參與到社區(qū)居委會(huì)直接選舉中，為社區(qū)盡一份自己的力量。endprint

網(wǎng)絡(luò)是21世紀(jì)不可忽視的重要部分，社區(qū)居委會(huì)可以利用這一優(yōu)勢(shì)。比如，創(chuàng)新社區(qū)可以開(kāi)設(shè)網(wǎng)上社區(qū)居民微博，通過(guò)發(fā)微博及時(shí)傳播社區(qū)內(nèi)的重要信息。因?yàn)樵诰W(wǎng)上，居民可以不使用真實(shí)姓名，這就打消了居民的后顧之憂。因此，廣大居民可以暢所欲言，清晰明了地向社區(qū)表達(dá)自己的意愿，甚至可以利用微博來(lái)討論發(fā)生在社區(qū)內(nèi)比較尖銳的話題。另外，居民還可以利用微博來(lái)為社區(qū)的具體建設(shè)提寶貴意見(jiàn)和建議，從而進(jìn)一步提高居民的參政議政意識(shí)。當(dāng)居民的意見(jiàn)被采納之后，居民的存在感得到體現(xiàn)，進(jìn)而會(huì)更愿意為建設(shè)社區(qū)、規(guī)劃自己的居住環(huán)境出謀劃策，形成良性循環(huán)。由此可以拉近居民和居委會(huì)之間的距離，也為居民和居民之間了解和互動(dòng)提供可能。

“基層群眾自治制度，包括城市居民委員會(huì)和農(nóng)村村民委員會(huì)制度，是社會(huì)主義民主制度的重要內(nèi)容，是我國(guó)一項(xiàng)基本政治制度。人民群眾在基層事物中以制度化的方式參與到管理和監(jiān)督中，已經(jīng)成為必然的發(fā)展態(tài)勢(shì)?！彼?，作為城市社區(qū)居委會(huì)，應(yīng)該在每一次的換屆選舉過(guò)程中勇于承認(rèn)直選存在的問(wèn)題，并盡快找到解決方法；作為城市社區(qū)居民，要逐步提高自己的民主意識(shí)，從更高角度、更深層次去理解自身的權(quán)利和義務(wù)，提高民主意識(shí)。為推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展，完善基層民主建設(shè)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)盡一份自己的力量。

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作者簡(jiǎn)介：陳園園（1988- ），女，貴陽(yáng)人，貴州大學(xué)馬克思主義學(xué)院研究生，研究方向：馬克思主義基本原理。endprint