也來說說“城市病”

鞏琳萌++李愛玲++宋麗群++申潔++金蕾蕾

如同人一樣，城市也會生病。近年來，在我國多個(gè)大城市集中爆發(fā)的“城市病”，正嚴(yán)重侵蝕著城市居民的幸福感。

有人這樣形容“城市病”：“交通擁堵如腸梗阻，空氣污染是哮喘，水污染是血液中毒，垃圾圍城好比惡性腫瘤，房價(jià)居高不下就是高燒不退?！?/p>

2014年，北京等地相繼宣布向“城市病”開刀，各路專家也紛紛圍繞治理城市頑疾建言獻(xiàn)策，各種診斷意見汗牛充棟、令人眼花繚亂。這里，本文將對這場紛繁蕪雜的討論做一梳理，試圖回答幾個(gè)問題：為什么城市會生?。咳绾沃卫怼俺鞘胁　?？在這場斗爭中，我們應(yīng)做怎樣的反思？

我們的城市，“病”從何起

人口過快無序增長、資源環(huán)境超載、城市規(guī)劃失靈，這些只是“城市病”的表征。深入研究分析城市化歷史進(jìn)程和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，方能把握病理。

診斷一：“城市病”折射中國快速城市化之痛

2008年，跨國咨詢機(jī)構(gòu)麥肯錫全球研究院曾在一份題為《迎接中國十億城市大軍》的報(bào)告中斷言，“中國經(jīng)濟(jì)的欣欣向榮，以及國民生活水平的迅速提高，都要?dú)w功于目前在中國前所未見且方興未艾的城市化浪潮。按照目前的趨勢，到2025年，將有大約10億中國人居住在城市，屆時(shí)中國將出現(xiàn)221座百萬以上人口城市，而歐洲目前只有35座類似規(guī)模的城市。”

根據(jù)發(fā)達(dá)國家城市化的歷程，城市化水平從20%以上提升至70%以上，英國用了90年，法國和美國用了120年。而在中國，這一指標(biāo)從1993年的28%躍升至2013年的53%，只用了20年，預(yù)計(jì)在2035年將達(dá)到75%。可見，中國基本只用英國1/2時(shí)間、法國和美國1/3時(shí)間，就走過了同樣的城市化進(jìn)程，具有十分鮮明的“濃縮發(fā)展”的特征。

中國城市化的規(guī)模與速度令西方嘆為觀止。但，“城市病”的根源，也源于此。

廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院講師房亞明認(rèn)為，在歐洲和北美，現(xiàn)代化進(jìn)程已經(jīng)持續(xù)了幾個(gè)世紀(jì)，一個(gè)時(shí)期內(nèi)一般只解決一個(gè)問題或應(yīng)付一項(xiàng)危機(jī)。然而，在中國等非西方國家的現(xiàn)代化進(jìn)程中，社會動(dòng)員、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治參與以及社會福利等諸項(xiàng)問題，不是依次，而是同時(shí)出現(xiàn)在這些國家面前。

中共山東省委黨校教授王格芬認(rèn)為，改革開放30多年間的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，濃縮了西方發(fā)達(dá)國家?guī)装倌甑默F(xiàn)代化歷程，催化產(chǎn)生并堆積著大量問題、矛盾和風(fēng)險(xiǎn)?！靶滦?轉(zhuǎn)軌+轉(zhuǎn)型+快速城市化使得我國‘城市病問題更具復(fù)雜性、綜合性，中國城市的急癥、慢癥、并發(fā)癥存在共發(fā)的可能?！?/p>

診斷二：“城市病”是資源過度集聚的產(chǎn)物

今年2月，國內(nèi)某社交網(wǎng)站上，一場題為“北上廣打拼的游子，為何遠(yuǎn)離親人，仍義無反顧”的討論引來眾多“北漂”參與。很多年輕人認(rèn)為，雖然在故鄉(xiāng)可以與親人團(tuán)聚，但在北上廣這樣的大城市，可以獲得更多的發(fā)展機(jī)遇。

年輕人抉擇城市時(shí)的糾結(jié)心態(tài)，反映的恰是地區(qū)間資源分配的嚴(yán)重不均衡。

造成這種不均衡的主要原因有兩個(gè)，首先是城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)尚未打破。

中國城鄉(xiāng)差距十分明顯。清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授胡鞍鋼曾將這種差距概括為“一個(gè)中國，四個(gè)世界”：“第一世界”是上海、北京、深圳等高收入發(fā)達(dá)地區(qū)；“第二世界”是大中城市和沿海上中等收入地區(qū)；“第三世界”是下中等收入地區(qū)；“第四世界”是中西部貧困地區(qū)。

近年來，雖然這種差距有所縮小，但仍然存在。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2014年一季度我國城鄉(xiāng)收入差距為2.53∶1，體現(xiàn)城鄉(xiāng)收入差距的基尼系數(shù)從2008年的0.491下降到2013年的0.473，已經(jīng)連續(xù)五年減小。但專家普遍認(rèn)為，并不能盲目樂觀，“畢竟基尼系數(shù)還在0.45以上”。

其次是部分行政性因素造成資源配置失衡。

復(fù)旦大學(xué)人口研究所所長王桂新說，大城市自身的規(guī)模效應(yīng)已十分顯著，加上政府的政策支持，造成資源越來越向超大城市集中，盡管超大城市都已試圖設(shè)置門檻控制外來人口的入遷，但各種機(jī)會預(yù)期仍然使這些城市成為流動(dòng)人口首選。再如，政府所在地往往優(yōu)選在轄區(qū)內(nèi)交通方便、環(huán)境優(yōu)美的高檔地段，基礎(chǔ)設(shè)施等公共資源也往往主要圍繞這一地區(qū)布局和發(fā)展，即使這一地區(qū)人口已十分密集，但其人均公共資源享有水平仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于周邊地區(qū)，所以仍能吸引人們向這些地區(qū)進(jìn)一步集中。

診斷三：GDP崇拜為“城市病”推波助瀾

有人將政績考核比作“指揮棒”。專家認(rèn)為，多年來，受以GDP為主的政績考核機(jī)制影響，有些城市急功近利，大搞形象工程、政績工程，而對與老百姓生活息息相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠重視、怠于改善。華麗而羸弱，成了我們許多城市的通病。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員林家彬說，偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的政績考核體系助長“城市病”，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在各項(xiàng)功能原本已高度集中的城市，政府為了追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長，仍然大力鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)功能的集聚，吸引大型項(xiàng)目落戶。二是重“面子”輕“里子”，形象工程是顯績，往往得到優(yōu)先發(fā)展，而如城市排水系統(tǒng)等是潛績，發(fā)展就往往滯后，這導(dǎo)致大城市光鮮華麗的地標(biāo)性建筑與滯后的地下基礎(chǔ)設(shè)施形成巨大反差。三是公共利益讓位于商業(yè)利益，超出規(guī)劃強(qiáng)度的商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)致周邊的基礎(chǔ)設(shè)施容量不足，成為“城市病”的重要誘因。

“城市病”不是城市的“絕癥”

“我在這里歡笑，也在這里哭泣；我在這里活著，也在這里死去?！币皇琢餍懈枨侗本本?，唱出了人們對于這座城市復(fù)雜深刻的感情。

城市，不僅僅是鋼筋混凝土建筑的綜合，更是人們追求夢想和幸福的地方。從這個(gè)角度，治理“城市病”，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，對于提高人們的幸福指數(shù)具有十分重要的意義。

藥方一：根本在于全面深化改革，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

若說給現(xiàn)階段中國各類問題開處方，“深化改革”，必然是其中無法或缺的“治本”良藥。同樣，治理“城市病”，也離不開深化改革。

以北京為例，市委書記郭金龍明確指出，“治理城市病，出路在于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，關(guān)鍵要靠深化改革。”

北京市通過深化改革治理“城市病”的路徑十分清晰。年初出臺的“京版”全面深化改革57條，從提出市場準(zhǔn)入要研究制定與首都城市性質(zhì)功能和人口資源環(huán)境承載能力相匹配的“負(fù)面清單”，到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級強(qiáng)化節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、人口、環(huán)境、技術(shù)、安全等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，再到強(qiáng)調(diào)深化研究人口調(diào)控機(jī)制、健全大氣污染防治機(jī)制等等，無不旨在解決城市發(fā)展中的疑難雜癥，提升市民福祉。此后不久，北京市又首次將“城市病”概念寫入政府工作報(bào)告，并從人口、環(huán)境及新型城鎮(zhèn)化等多方面入手，提出單位GDP能耗降2%、水耗降4%、大氣細(xì)微顆粒物降5%、碳排放量降2.5%等一系列可執(zhí)行的量化指標(biāo)。

藥方二：找準(zhǔn)城市發(fā)展定位，疏解不合理功能

今年，有著20多年歷史的“淘衣圣地”——北京動(dòng)物園批發(fā)市場將要外遷的消息，引發(fā)社會各界廣泛關(guān)注。據(jù)悉，未來還將有多個(gè)位于北京城市中心區(qū)的小商品交易市場將涉及整治和外遷。

市長王安順表示，目前，北京城六區(qū)共有22個(gè)小商品批發(fā)市場，其中東、西城就占了16個(gè)。在城市核心區(qū)這樣寸土寸金的地方搞小商品批發(fā)，既沒有發(fā)揮地域優(yōu)勢，又吸引了大量人流，給交通擁堵帶來壓力，我們將逐步退出這些不符合城市性質(zhì)的低端業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)騰籠換鳥，提高土地、資源、能源集約利用的效率。

專家普遍認(rèn)為，搬遷批發(fā)市場這種行為是對北京“非首都核心功能”的疏解。北京大學(xué)社會學(xué)教授陸杰華說，作為像北京這樣的特大城市，疏解城市功能十分重要，逐漸將城市優(yōu)質(zhì)資源向周邊轉(zhuǎn)移，“功能疏解了，人口自然會得到控制?！?/p>

藥方三：推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建城市群緩解中心城市壓力

京津冀協(xié)同發(fā)展，已經(jīng)成為時(shí)下一個(gè)熱門詞匯。三地協(xié)同，既是“城市病”倒逼的產(chǎn)物，也是解決“城市病”的有益途徑。

4月，在博鰲年會“人的城鎮(zhèn)化”分論壇上，北京市副市長陳剛表示，解決城市病出路在于構(gòu)建城市群、區(qū)域共同發(fā)展，從空間規(guī)劃城市群的辦法來解決過度集聚、過度膨脹的問題。他介紹，大城市無法快速提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，只有把大城市的一部分職能分解到相應(yīng)區(qū)域的中小城市，讓人們就近城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化成本最低的最佳選擇。

“對于像北京這樣的城市，不能簡單地說人的自由遷徙、自由流動(dòng)，用這樣的口號鼓動(dòng)大家都往里面沖，結(jié)果導(dǎo)致更加嚴(yán)重的環(huán)境災(zāi)害和社會問題?！彼f，要在更廣泛的區(qū)域里將一些功能進(jìn)行疏解，合理規(guī)劃分布，使人們不一定全部進(jìn)到北京城里來，也能享受到與北京一樣的公共服務(wù)和工作機(jī)會。

北京建筑工程學(xué)院文法學(xué)院教授秦紅嶺認(rèn)為，北京所在的京津冀區(qū)域，從歷史文化與自然地理方面來說具有不可分割的聯(lián)系，如何以北京為中心，圍繞北京、天津兩核形成一個(gè)功能完善的城市區(qū)域，形成一個(gè)輻射能力強(qiáng)的城市極，并以此推動(dòng)一個(gè)密切互動(dòng)的京津冀經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展，將是破解中心城市發(fā)展難題的重要途徑。京津冀一體化將真正幫助北京破解功能疏解困局。

藥方四：加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

城市和農(nóng)村是國家發(fā)展的兩條“腿”，如果僅靠其中一條，很難走得太遠(yuǎn)。

全國人大財(cái)經(jīng)委副主任辜勝阻認(rèn)為，如果說以都市圈為中心的城市化戰(zhàn)略，是充分發(fā)揮現(xiàn)有城市經(jīng)濟(jì)效益的城市化戰(zhàn)略構(gòu)想；那么，以縣城為中心的農(nóng)村城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和大力發(fā)展中小城市，則是充分考慮引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力合理流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)選擇。未來要引導(dǎo)人口有序流動(dòng)、合理分布，就必須堅(jiān)持多向分流的原則。

有媒體評論認(rèn)為，只有盡快縮小城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，才有可能真正根除令人頭痛的“城市病”。

藥方五：促進(jìn)政府職能歸位，破除GDP迷信

2013年中央出臺新規(guī)定，今后不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為政績評價(jià)的主要指標(biāo)，不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名?！爸笓]棒”的新變化，為治理“城市病”奠定了重要制度基礎(chǔ)。

今年北京“兩會”結(jié)束后，有媒體發(fā)現(xiàn)有12個(gè)區(qū)縣在制定經(jīng)濟(jì)指標(biāo)時(shí)，主動(dòng)調(diào)低了GDP增長指標(biāo)，并著重調(diào)整了區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的取舍。北京市社科院副院長趙弘分析說，各區(qū)縣主動(dòng)調(diào)低GDP增速，是一個(gè)重要信號，標(biāo)志著從以往追求經(jīng)濟(jì)速度向追求經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。“降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，可以使我們更從容、有選擇地發(fā)展，因此要適度發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保證質(zhì)量第一，速度第二?！?/p>

還有專家建議，應(yīng)將居民的滿意度納入政績考核體系。有了來自居民的主觀滿意度指標(biāo)，將有助于政府以居民的實(shí)際需求為導(dǎo)向配置行政資源，注重解決居民所面臨的突出民生問題，減少表面文章、面子工程和形象工程。

關(guān)于治理“城市病”的幾點(diǎn)思考

“城市必須不再像墨跡、油漬那樣蔓延，一旦發(fā)展，他們要像花兒那樣呈星狀開放，在金色的光芒間交替著綠葉?！背鞘幸?guī)劃先驅(qū)思想家帕特里克·格迪斯這段詩意盎然的話，抒發(fā)了對城市發(fā)展的美好憧憬。

快速發(fā)展的中國城市，如何才能徹底擺脫“城市病”，邁向美好明天呢？

思考一：不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”

“城市病”不是簡單的局部癥狀，而是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，里面涉及環(huán)保、能源、交通、教育、衛(wèi)生、人口等方方面面的問題。因此，治理“城市病”就不能簡單化、一刀切，實(shí)行“懶政”，而應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，從源頭上徹底根治。

廣東省城市發(fā)展研究中心主任宋勁松說，拿對交通擁堵這一城市通病的治理來說，城市管理部門治理交通擁堵時(shí)，在要求人們放棄小汽車之前，要首先考慮的是公交出行問題解決了沒有，城市交通的智能化管理做到了沒有，現(xiàn)有道路設(shè)施的使用效率發(fā)揮出來了沒有。治理“城市病”，不能光從約束使用者開展所謂“需求管理”上找出路，而更應(yīng)該從要求管理者提供更好的服務(wù)，即加強(qiáng)“供給管理”上下功夫。

思考二：要充分發(fā)揮市場作用

治病，須謹(jǐn)防復(fù)發(fā)；尊重市場，就是防止“城市病”復(fù)發(fā)的“靈丹妙藥”。

在傳統(tǒng)治理思路中，行政手段因見效快而備受青睞，可市場這只“無形的手”卻常常被忽視。實(shí)際上，用好這只“手”，方可建立起城市可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。

國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬說，以控制人口為例，必須要回歸到最根本的地方來對癥下藥，也就是要必須深刻認(rèn)識到十八屆三中全會上強(qiáng)調(diào)的將市場作為配置資源的決定性作用，要深刻領(lǐng)會到中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出的市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的基本原則，以市場作為主導(dǎo)力量，市場自然會找到城市人口配置的均衡點(diǎn)；隨著一個(gè)城市的人口的增長，各種成本也會上升，自然也引導(dǎo)人口向別的城市去聚集。“如果繼續(xù)采用政府主導(dǎo)的通過拉高門檻的方式來控制人口，而不是采用市場主導(dǎo)來疏解各種資源的方式來控制人口，最終會走入一條老路?！?/p>

思考三：沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可以照搬，必須走中國特色之路

城市化是一條漫長而艱辛的道路，西方發(fā)達(dá)國家在這條道路上已經(jīng)走得很遠(yuǎn)，積累了不少經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

但是，國內(nèi)專家普遍認(rèn)為，必須清醒地意識到，我國與西方在城市化進(jìn)程方面存在巨大差異。

一是西方發(fā)達(dá)國家城市化經(jīng)歷了循序漸進(jìn)、較為漫長的歷史過程，而中國的城市化，其規(guī)模和速度都是人類歷史上前所未有的，多個(gè)問題集中爆發(fā)，且與中國社會經(jīng)濟(jì)的急劇轉(zhuǎn)型捆綁在一起，在治理“城市病”的同時(shí)還要處理多重難題。二是西方城市長期孕育出了一個(gè)較為穩(wěn)定的構(gòu)架，而飛速發(fā)展的中國城市要形成這種穩(wěn)定框架，尚須假以時(shí)日，因此在治理“城市病”過程中更要提防風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)中求進(jìn)。三是中西方城市文化存在巨大差異，軟實(shí)力因素在城市治理中能夠發(fā)揮怎樣的作用尚待考量。

所以，我們應(yīng)該積極學(xué)習(xí)借鑒西方發(fā)達(dá)國家在與“城市病”作戰(zhàn)中積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)，但這些經(jīng)驗(yàn)不可能為中國提供現(xiàn)成答案。因此，必須要從實(shí)際國情出發(fā)，實(shí)事求是、積極探索、大膽創(chuàng)新，走出一條具有中國特色的城市治理之路。