養(yǎng)老保險雙軌制的影響及未來路徑探討

●王會玲

養(yǎng)老保險雙軌制的影響及未來路徑探討

●王會玲

隨著老齡化的趨勢越來越明顯，我國目前養(yǎng)老金賬戶已經(jīng)日益入不敷出，未來養(yǎng)老將成為我國民眾日益關(guān)注的事項。我國的養(yǎng)老保險經(jīng)過20多年的探索，取得一定的成效，但是其中的問題也不容忽視，特別是企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老待遇懸殊的雙軌制引起的問題也越來越突出。如何有效地推進養(yǎng)老保險雙軌制改革已經(jīng)是構(gòu)建我國養(yǎng)老保險體系的重要課題。

老齡化 養(yǎng)老 保險 雙軌制 路徑

2013年12月13日，中國社科院世界社保研究中心發(fā)布《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2013》，報告顯示，如果沒有財政補助，2012年，我國19省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當期“收(指征繳收入)不抵支”。其中，遼寧、黑龍江的缺口均超200億元。而收大于支的12個省份，廣東最高，當期收支結(jié)余高達652.09億；江蘇、浙江和北京也都超過300億。國家統(tǒng)計局日前發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，60歲以上的人口已經(jīng)達到1.8億人，預(yù)計隨著我國老齡化趨勢的加大，養(yǎng)老保險將日益成為民眾關(guān)注的問題。在這種背景下，企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位的退休人員養(yǎng)老保險待遇差異懸殊將嚴重影響我國和諧社會的建設(shè)，這種機制也影響了我國的社會公平和人才的流動，嚴重影響社會的發(fā)展。養(yǎng)老保險賬戶的資金壓力日益加大，而雙軌制的養(yǎng)老保險制度也成為了眾矢之的，養(yǎng)老保險雙軌制必須得到糾正。

一、我國養(yǎng)老保險雙軌制的形成及外國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度

計劃經(jīng)濟時代，我國的國家機關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)員工的養(yǎng)老制度主要遵循《關(guān)于工人、職員退職處理的暫行規(guī)定（草案）》，二者的養(yǎng)老并無太大的差異。1993年開始我國引入新的養(yǎng)老保險制度，城鎮(zhèn)企業(yè)主要是采取“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險，企業(yè)職工的養(yǎng)老保險變成社會統(tǒng)籌和個人賬戶結(jié)合的制度。該制度在機關(guān)事業(yè)單位的執(zhí)行遇到了大量的阻力，改革沒有得以在機關(guān)事業(yè)單位中進行落實，因而機關(guān)和事業(yè)單位并不需要遵循這個改革制度。機關(guān)事業(yè)單位人員基本不需要繳納養(yǎng)老保險費用，同時退休后的養(yǎng)老金又高于企業(yè)職工；而企業(yè)職工的養(yǎng)老保險需要職工繳費，退休后享受的養(yǎng)老金卻遠不如機關(guān)和事業(yè)單位職工。養(yǎng)老保險最終形成了機關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工不同的情況，即“雙軌制”。

日本等國家的養(yǎng)老保險也是多軌運行，但是不同的待遇差異并不是非常大，且每個社會群體都需要進行繳費，政府進行了一系列的改革。日本的養(yǎng)老金分成兩個部分：“國民年金”和“公共年金”，其中“國民年金”是全國國民都需要參與；“公共年金”中私人企業(yè)職工和公務(wù)員的管理模式、養(yǎng)老金繳納方式、發(fā)放方式等存在不同，這樣也導(dǎo)致了年金待遇的不平等。因此日本政府提出了年金制度“一元化”的改革，私人企業(yè)職工和公務(wù)員的年金一并核算，這樣，報酬相同的人承擔的保費也基本一樣，負擔和給付較為公平，其養(yǎng)老保險體系的設(shè)計確保公共年金制度的公平合理。這個改革主要是針對保險費率統(tǒng)一、削減財政對公務(wù)員的追加費用、積累年金的管理進行統(tǒng)一等。目前，我國的老齡化趨勢越來越明顯，養(yǎng)老保險如果處理不好必然會影響國家的財政負擔和社會的公平正義。

二、我國養(yǎng)老保險雙軌制的弊端

1.雙軌制的養(yǎng)老保險不利于人才配置和勞動力市場的建設(shè)。由于現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度雙軌運行，不同職業(yè)的人群身份存在較大的差異，阻礙了勞動力資源的自由流動。不同的勞動者在選擇工作的時候必然會考慮養(yǎng)老關(guān)系的轉(zhuǎn)接、關(guān)系延續(xù)和未來的養(yǎng)老金待遇問題，勞動者對工作單位存在較強的人身依附關(guān)系。機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老金實行現(xiàn)收現(xiàn)付的制度，如果轉(zhuǎn)到企業(yè)則導(dǎo)致其個人賬戶的缺失，加之公務(wù)員的社會地位等因素，目前的人員流動多是從企業(yè)向機關(guān)、事業(yè)單位的單向流動，企業(yè)頻頻出現(xiàn)優(yōu)秀人才流失等問題。養(yǎng)老金制度已經(jīng)影響了我國人盡其才、人盡其用的目標，不利于勞動力市場的完善。

2.雙重標準降低民眾的繳款意愿，不利于養(yǎng)老體系的完善。養(yǎng)老保險本身是一種收入平滑的設(shè)計，主要是幫助民眾規(guī)避老年風險。由于現(xiàn)行的制度對企業(yè)職工和公務(wù)員采取完全不同的管理制度，公務(wù)員不需要繳納養(yǎng)老保險在退休后即可享受良好的養(yǎng)老金待遇，而私人企業(yè)則繳納養(yǎng)老保險也無法保證獲得足以讓其過上體面的老年生活的養(yǎng)老金，這容易造成社會的不公現(xiàn)象，引起社會部分人群的不滿。這種不公正性及對未來保障的滿足程度較差，也影響了民眾參加養(yǎng)老保險的意愿，不利于養(yǎng)老保險制度的建設(shè)。同時，雙軌制運行的狀態(tài)導(dǎo)致養(yǎng)老保險的管理較為混亂，政策方針的制定和實施難以同步化。機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老政策由人事部門制定，企業(yè)養(yǎng)老政策由勞動保障部門制定，多頭管理必然導(dǎo)致政出多門，不同的利益訴求也導(dǎo)致政策可能出現(xiàn)矛盾，具體的執(zhí)行也有差異，增大政策操作的難度。

3.雙軌制的養(yǎng)老保險體系加大財政的負擔，引發(fā)群體不公平感。目前的雙軌制規(guī)定企業(yè)退休人員的退休金由國家、企業(yè)和個人共同承擔，機關(guān)事業(yè)單位的退休人員退休金則由國家承擔，以現(xiàn)收現(xiàn)付的方式進行運作，兩者享受的待遇也有差別，公務(wù)員的退休金待遇相對較高。隨著國家老年人口的增大，機關(guān)事業(yè)單位的退休人員也不斷增加，由于社會福利本身具有剛性，難以下調(diào)，各級財政對退休金的投入力度不斷加大，財政的負擔也日益嚴重。而這種支出主要來源于稅收等財政收入，企業(yè)員工一方面因其投入與領(lǐng)取的退休金與公務(wù)員的差異較大產(chǎn)生不滿，另外一方面又發(fā)現(xiàn)自身的交稅可能被用于支付公務(wù)員的退休金，增強其不公平的感覺。一旦這個群體產(chǎn)生不公平的感覺，可能導(dǎo)致群體矛盾，影響干群關(guān)系。

三、未來養(yǎng)老保險體系的改革路徑

1.構(gòu)建多層次、多形式的養(yǎng)老保障體系。目前國際社會養(yǎng)老保險制度是以由國家基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險構(gòu)成的多層次養(yǎng)老保險體系為主流，國家的基本養(yǎng)老保險用以保證人民的基本生活需要，企業(yè)和個人的養(yǎng)老保險是用以提升民眾的養(yǎng)老生活水平。同時通過這種多繳納多享受的設(shè)計，提升民眾的工作熱情。公務(wù)員的養(yǎng)老保險完全由國家法定養(yǎng)老保險提供，難以發(fā)揮個人的能動性，不利于提升個人的工作熱情。國家應(yīng)當加快機關(guān)事業(yè)單位人員的個人保險等層次的保險體系建立，可以在機關(guān)事業(yè)單位人員中推行自愿性個人職業(yè)年金制度，適時為機關(guān)事業(yè)單位人員建立個人賬戶，將其養(yǎng)老金保險由待遇確定型轉(zhuǎn)變?yōu)槔U費確定型，提升機關(guān)事業(yè)單位人員的工作效率，彌補職工基本養(yǎng)老金不足的問題，提高職工未來的養(yǎng)老水平。另外，考慮目前的財政支出較大，未來可以完善社會保險、社會救助、社會福利，以養(yǎng)老制度為基礎(chǔ)，輔以慈善事業(yè)和商業(yè)保險，以政策鼓勵公益性養(yǎng)老機構(gòu)的創(chuàng)辦，降低養(yǎng)老機構(gòu)的收費標準，建立起科學的養(yǎng)老管理體制。

2.做好機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)養(yǎng)老保險的銜接與整合。雙軌制的運行導(dǎo)致兩大群體的養(yǎng)老保險制度不同，機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險也落后于企業(yè)養(yǎng)老保險的改革步伐，同時兩種養(yǎng)老保險的管理機制和模式也不一致，管理單位也不同。這種差異難以在短期內(nèi)實現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工的退休金制度完全統(tǒng)一，應(yīng)首先建立起兩種制度之間的自由流動制度，做到基本養(yǎng)老保障統(tǒng)一化、補充養(yǎng)老保障差別化。政府應(yīng)當為機關(guān)事業(yè)單位建立與企業(yè)職工一樣的基本養(yǎng)老保險，承擔一定的繳費義務(wù)，以統(tǒng)賬結(jié)合的模式取代現(xiàn)收現(xiàn)付。企業(yè)以企業(yè)年金作為補充養(yǎng)老保險的一部分，機關(guān)事業(yè)單位也可以將剔除基本退休金外的退休金分解為職業(yè)年金，機關(guān)事業(yè)單位的退休金調(diào)整機制也實行與企業(yè)一樣的退休金計發(fā)辦法，縮小兩個群體的差異。

3.做好立法支持，建立科學的養(yǎng)老保險金監(jiān)督管理機制。任何制度的建立都需要立法的支持，需要以相關(guān)的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，只有相關(guān)的法律支持，養(yǎng)老保險制度才能夠順利運行并得到保障。政府應(yīng)當對雙軌制改革進行充分的調(diào)研和論證，充分借鑒其他國家在養(yǎng)老保險立法方面的實踐和經(jīng)驗，關(guān)注好養(yǎng)老保險設(shè)計方面的法律內(nèi)容，如養(yǎng)老保險的調(diào)整對象、法律制度的適用范圍、資金的籌集和方法、養(yǎng)老金的支付標準、養(yǎng)老保險基金的管理規(guī)范等。政府需要盡快建立起適合我國國情的養(yǎng)老保險立法體系，可以考慮頒布養(yǎng)老保險單行法令，甚至結(jié)合行業(yè)制定單行法令。

養(yǎng)老保險屬于關(guān)系國計民生和社會和諧的大事，養(yǎng)老金的管理和投資也是養(yǎng)老保險制度安全運行的重要環(huán)節(jié)。養(yǎng)老金要謹慎投資、嚴格管理，避免出現(xiàn)重大資金安全風險和事故。養(yǎng)老保險基金應(yīng)當要單獨管理，做好長期的收支平衡需要對養(yǎng)老保險基金進行重點管理和監(jiān)控，養(yǎng)老保險基金需要有一套完善的組織、管理和監(jiān)督機制，同時考慮到目前養(yǎng)老保險基金的增值率不高，參考國外的養(yǎng)老保險基金投資范圍，未來可以考慮部分養(yǎng)老保險基金與資本市場結(jié)合起來，提升養(yǎng)老保險基金的支付能力。

4.做好媒體引導(dǎo)和宣傳，采取合適的方案減少改革的阻力。目前公務(wù)員退休制度存在的主要問題是單一的資金來源渠道和相對于其他群體較高的退休待遇水平，公務(wù)員目前不需要繳納費用也可以享受較好的待遇，如果進行改革，必然影響其利益，作為政策執(zhí)行方的公務(wù)員隊伍必然對該改革會有相應(yīng)的抵觸心理，改革的推出就必然要求有策略性的措施。一方面，政府需要引導(dǎo)支持媒體對雙軌制的養(yǎng)老保險弊病進行剖析，營造改革推出的輿論環(huán)境，讓社會力量支持并期待改革的推出。社會保險建立的目的在于實現(xiàn)社會共濟，建立和諧社會，而目前的雙軌制養(yǎng)老保險造成這種社會共濟功能弱化，同時阻礙了人力資源的自由流動，不利于群體的和諧。這些弊病都需要通過媒介傳遞給社會大眾，讓輿論支持養(yǎng)老保險的改革。具體到改革的措施中，養(yǎng)老保險要改革需要尋求一個合適的方式，降低公務(wù)員群體的阻力，可以通過老人老辦法、新人新辦法、中間年齡人群過渡方法的解決方案，同時設(shè)立職業(yè)年金和廉政年金等方式，提升公務(wù)員隊伍的支持力度。

養(yǎng)老保險雙軌制的存在影響了群體的和諧，同時也不利于人力資源的流動，增大了財政壓力。為了更好地解決雙軌制養(yǎng)老保險對社會的負面影響，需要改革雙軌制養(yǎng)老保險體系，筆者以此為探討的對象，提出相應(yīng)的對策，希望能夠?qū)ο嚓P(guān)的部門有一定的幫助。

[1]吳雪.養(yǎng)老保險雙軌制問題探析[J].中國商界，2012（7）

[2]王孚瑤.我國養(yǎng)老保險雙軌制研究綜述[J].商，2013（10）

[3]鮑艷秋.我國養(yǎng)老保險雙軌制探析[J].經(jīng)濟研究參考，2013(41)

（作者單位：中鐵十五局集團有限公司社會職能部 河南洛陽 471013）

（責編：若佳）

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1004-4914（2014）04-063-02