基層探索“確權確股不確地”

陳剛

今年中央“一號文件”提出，切實加強組織領導，抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以“確權確股不確地”。

記者了解到，當前不少地方已在探索“確權確股不確地”。然而，哪些地方可以“確權確股不確地”？“確權確股不確地”需要具備哪些條件？如何有力有序推進這一工作？

“確權確股不確地”初露頭角

“1998年土地續(xù)包確權發(fā)證時，實際上就已經(jīng)難以明確四至了。我們2009年又出臺了加快土地流轉(zhuǎn)的政策意見，當時狀況是種田人數(shù)少、大部分人在企業(yè)上班和自己創(chuàng)業(yè)，種田的主要是60歲以上的老人，甚至出現(xiàn)過農(nóng)民種不動、不愿種而拋荒的情況?！苯K昆山市委農(nóng)工辦主任戴月英說，對于當?shù)貋碚f，保障農(nóng)民權益，只能采用“確權確股不確地”的方式。

作為農(nóng)業(yè)部農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證的試點單位，昆山市先后在淀山湖鎮(zhèn)、千燈鎮(zhèn)開展試點，完善農(nóng)村土地承包檔案資料，組建農(nóng)地股份合作社，建立土地承包歸戶清冊，發(fā)放股權證。

“土地入股以后，老百姓收入有保障，收益比自己種地要多得多，同時減輕了無勞動力農(nóng)戶的后顧之憂，滿足了部分農(nóng)民搞二產(chǎn)、三產(chǎn)的愿望。”江蘇昆山市淀山湖鎮(zhèn)紅星村的村會計顧明根說，個別農(nóng)戶原來自己種植花木產(chǎn)值較高不愿入股的，一般還由他們自己種。

記者了解到，在江蘇省，首先明確了擴大確權登記試點、確權盡可能確地、確股確權的按程序報批等方向，同時在土地承包經(jīng)營權確權登記頒證的試點地區(qū)就“確權確股不確地”進行了嘗試。目前，以“確權確股不確地”的方式推進農(nóng)地確權工作，在江蘇、上海、廣東、山東等東部省市多有探索。

“確權確股不確地”適用范圍待界定

“最大的一個問題，是‘確權確股不確地的適用范圍，比如蘇南一些地方這么做了，蘇中蘇北可不可以做？中西部地區(qū)可不可以做？”江蘇省一位農(nóng)經(jīng)干部認為，“確權確股不確地”適應了一些地方的實際，但應把握適用范圍，不能變成一些可以確地的地方不確地的理由。

采訪中，部分業(yè)內(nèi)專家和基層干部認為，從當前國家要求和基層情況來看，“確權確股不確地”只能在少數(shù)地方進行，并需符合四個方面的條件：人均耕地面積較少；地貌發(fā)生改變，原有的地塊四至不清；土地整體流轉(zhuǎn)并都成立土地股份合作社；社會經(jīng)濟發(fā)展水平較高，土地的社會保障功能較弱。

他們認為，以下三種情形可以通過“確權確股不確地”的方式進行確權登記頒證工作：一是政府長期占用的綠化用地。這部分土地已經(jīng)被政府長期統(tǒng)一使用，無法再退還給農(nóng)戶，可以通過“確權確股不確地”的方式落實農(nóng)民的股權。二是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，當?shù)卣雠_補助政策，鼓勵農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)給集體，由集體整理后統(tǒng)一對外發(fā)包，原有的地塊四至都已發(fā)生變化，只有通過“確股不確地”的方式確權，并繼續(xù)給農(nóng)戶相應補貼。三是個別地方的少數(shù)村，以村為單位組建農(nóng)地股份合作社，通過“確權確股不確地”明確農(nóng)戶的股份。

尊重農(nóng)民意愿，確保程序公正

談起土地確權的幾種方式，昆山張浦鎮(zhèn)花園村一位周姓農(nóng)民表示：“老百姓關心的是能不能拿到錢，權益能不能得到保障，并不太在意是哪種形式?！?/p>

“我們在確股的過程當中都是由農(nóng)戶簽字的，應該說都是比較滿意的?！崩ド绞星翩?zhèn)前進村農(nóng)地股份專業(yè)合作社社長徐建國說，只有尊重農(nóng)民意愿，精心組織實施，才能讓確權確股工作實現(xiàn)保障農(nóng)民權益、激發(fā)基層活力的作用。

首先，開展調(diào)查摸底、科學制訂方案。戴月英介紹，當?shù)貙ⅰ按_權確股不確地”作為首選，采取發(fā)放宣傳資料、召開座談會等多種形式宣傳發(fā)動，讓廣大農(nóng)戶明白好處和意義，增強群眾參與的積極性和主動性。

為摸清土地承包管理的現(xiàn)狀，當?shù)剡€專門設計了《農(nóng)村土地承包歸戶變動情況表》，內(nèi)容涵蓋1998年農(nóng)戶土地承包人口、承包面積、流轉(zhuǎn)面積；承包土地變動的原因和面積；將未確權土地確權到戶后核增的土地面積；以2008年為基點，農(nóng)戶承包人口、承包面積和入股面積等。

其次，把好簽字確認、程序公正關。據(jù)介紹，當?shù)孛繎艮r(nóng)戶自愿在《農(nóng)村土地承包歸戶變動情況表》、入股協(xié)議和股權登記表上簽字確認；以土地承包經(jīng)營權置換土地股份合作社股權，必須充分尊重群眾意愿，每個重大事項全部堅持民主協(xié)商，由集體經(jīng)濟組織成員討論決定，對農(nóng)戶的土地承包和股權確認情況，均在村務公開欄張榜公示；建立土地承包管理信息系統(tǒng)，將土地承包經(jīng)營權登記成果及時進行數(shù)據(jù)錄入。

最后，明確權益分配、單獨記賬核算。土地承包經(jīng)營權確權確股以后，在農(nóng)地股份合作社的章程中明確規(guī)定：農(nóng)地股份合作社的盈余返還，按當年土地發(fā)包經(jīng)營收入加財政補助收入扣除成本費用后，進行二次按股分配返還。土地股份合作社實行單獨記賬核算，明確村集體不得平調(diào)、挪用土地股份合作社的資金、資產(chǎn)。

昆山市委農(nóng)工辦負責人認為，通過確權確股，探索土地承包經(jīng)營權新的實現(xiàn)形式，使土地承包經(jīng)營權由空間形態(tài)向價值形態(tài)轉(zhuǎn)化，但開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記，有三個“必須”值得注意：必須保持現(xiàn)在土地承包關系的長期穩(wěn)定，必須依法落實農(nóng)民土地承包權益，必須與化解土地承包糾紛相結合。

如何更好地尊重農(nóng)民意愿，當前“確權確股不確地”在具體實施過程中也面臨一些亟待細化的問題。多地基層干部反映，在全國范圍內(nèi)缺乏較為統(tǒng)一的實現(xiàn)形式和操作規(guī)范；需要“打好補丁”，如針對剩余尚未成立土地股份合作社、未實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶，需要在尊重農(nóng)民意愿的基礎上，繼續(xù)鼓勵其成立或加入土地股份合作社；對于堅持自己耕種的個別農(nóng)戶，可以考慮采取先入股再“優(yōu)先獲得經(jīng)營權”的方式；對于可以確地的農(nóng)戶，可以先確地、以后條件具備了再確股，因此需要相應的配套政策。endprint