全面深化生態(tài)文明體制改革

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，加快生態(tài)文明制度建設(shè)，并闡述了生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成及其改革方向、重點(diǎn)任務(wù)。這與林業(yè)密切相關(guān)，需要我們準(zhǔn)確把握以下問題：

一、關(guān)于健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。生態(tài)文明建設(shè)的核心和主體是自然生態(tài)系統(tǒng)，只有從源頭上保護(hù)好自然生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)文明建設(shè)才能成為有源之水、有本之木。實(shí)行這一改革，核心是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制、完善自然資源監(jiān)管體制。林業(yè)部門要主動(dòng)適應(yīng)改革趨勢，深入研究系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，建立最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度。要認(rèn)真研究森林、濕地、荒漠和野生動(dòng)植物的所有權(quán)、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和確權(quán)登記問題，盡快完善用途管制措施，強(qiáng)化監(jiān)管權(quán)。

二、關(guān)于劃定生態(tài)保護(hù)紅線。劃定生態(tài)保護(hù)紅線主要是為了保護(hù)我國生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。第一，劃定生態(tài)保護(hù)紅線是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的重要手段。劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，就是要明確維護(hù)國土生態(tài)安全、人居環(huán)境安全、生物多樣性安全的生態(tài)用地和物種數(shù)量的底線，是建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度、構(gòu)建我國生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的核心。第二，劃定生態(tài)保護(hù)紅線是實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要組成部分。實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的核心是嚴(yán)格落實(shí)優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的主體功能定位，明確國土空間開發(fā)的“高壓線”。第三，劃定生態(tài)保護(hù)紅線是林業(yè)部門最重要的任務(wù)之一。國家林業(yè)局根據(jù)法定職責(zé)已經(jīng)劃定了森林、濕地、沙區(qū)植被、物種4條生態(tài)保護(hù)紅線，工作走在了前面。下一步，要把劃定的紅線落實(shí)到地圖上、地塊上，盡快制定最嚴(yán)格的管制原則和管理辦法。已經(jīng)有法律法規(guī)保障的生態(tài)紅線，必須依法保護(hù)管理。還沒有法律保障的生態(tài)紅線，要盡快推進(jìn)立法。

三、關(guān)于建立國家公園體制。國家公園是當(dāng)今國際社會保護(hù)自然資源的主要模式之一，其目的就是保護(hù)好自然資源、自然和人文景觀，以及生物多樣性，更好地發(fā)揮自然生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會服務(wù)功能。國際上的實(shí)踐證明，這是增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力的重要制度和載體。我國具有國家公園性質(zhì)的主要有自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、沙漠公園、地質(zhì)公園、礦山公園、風(fēng)景名勝區(qū)、考古遺址公園、海洋公園等。目前，林業(yè)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)有2150處，總面積1.25億公頃，占國土面積的13%，還有2800多處森林公園、300多處國際重要濕地和濕地公園。這些資源無論從面積、還是從數(shù)量上看，都是第一位的，是建立國家公園的重要依托。2006年，云南省林業(yè)部門在迪慶藏族自治州建立了全國第一個(gè)國家公園——普達(dá)措國家公園，2008年，國家林業(yè)局又將云南省列為國家公園建設(shè)試點(diǎn)省，開展了積極探索和有益的嘗試。林業(yè)部門一定要抓緊研究國家公園的體制機(jī)制問題，以及適合國家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)類型和區(qū)域，全力推進(jìn)國家公園建設(shè)。

四、關(guān)于實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，實(shí)質(zhì)是利用價(jià)格、稅收、財(cái)政等經(jīng)濟(jì)手段，鼓勵(lì)資源節(jié)約集約利用，加強(qiáng)對自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與修復(fù)。實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，將給林業(yè)發(fā)展帶來重要機(jī)遇，但也有很多問題需要深入研究。一要研究森林、濕地、沙區(qū)植被、野生動(dòng)植物等林業(yè)資源有償使用和資產(chǎn)化管理問題，特別是要針對目前占用林業(yè)資源的成本過低問題，研究應(yīng)對措施。二要研究開征資源稅給林業(yè)發(fā)展帶來的影響。三要加強(qiáng)森林資源生態(tài)服務(wù)價(jià)值和差別化補(bǔ)償政策研究，爭取不斷提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。四要研究國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，爭取擴(kuò)大自然保護(hù)區(qū)、森林公園等禁止開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移支付試點(diǎn)范圍，提高轉(zhuǎn)移支付用于林業(yè)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的資金比例。五要抓緊研究建立濕地和荒漠生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，探索森林碳匯交易等市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

五、關(guān)于改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。當(dāng)前在“五位一體”的總體布局中，生態(tài)文明建設(shè)的機(jī)構(gòu)設(shè)置是最薄弱的。中央已經(jīng)明確“把發(fā)展林業(yè)作為建設(shè)生態(tài)文明的首要任務(wù)”。我們要對以下問題進(jìn)行深入研究。第一，深入研究適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的林業(yè)行政管理體制，加快構(gòu)建有利于保護(hù)發(fā)展自然生態(tài)系統(tǒng)和野生動(dòng)植物及生物多樣性的行政管理體制，充分發(fā)揮林業(yè)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的正能量。第二，研究建立破壞森林、濕地、沙區(qū)植被和野生動(dòng)植物資源舉報(bào)制度，發(fā)揮社會監(jiān)督作用。第三，研究建立生態(tài)損害賠償和責(zé)任追究制度。研究制定生態(tài)損害鑒定評估辦法，科學(xué)鑒定生態(tài)損害范圍、程度及價(jià)值。探索編制林地、濕地等自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，建立領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度。

六、關(guān)于健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制。健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，核心是理順三種體制。一是理順國有林所有權(quán)、產(chǎn)權(quán)管理體制。我國國有林包括國有林場和國有林區(qū)。國有林場所有權(quán)是全民所有，需盡快厘清國務(wù)院林業(yè)主管部門與地方政府對國有林場的管理體制。國有林區(qū)所有權(quán)是全民所有，產(chǎn)權(quán)在中央政府，管理權(quán)和監(jiān)管權(quán)在國務(wù)院林業(yè)主管部門，使用權(quán)在地方政府，要盡快理清三者的關(guān)系。二是理順政府管理林區(qū)社會的體制，理順職能和資金渠道。三是改革森林資源監(jiān)督管理體制，構(gòu)建有利于生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的森林資源監(jiān)督管理體制。經(jīng)過改革，建立起有利于保護(hù)和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)改善民生、有利于增強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營活力、權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的、適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的國有林區(qū)發(fā)展新體制。

七、關(guān)于完善集體林權(quán)制度改革。目前，全國已確權(quán)集體林地1.8億公頃，占集體林地總面積的97.7%；發(fā)證面積1.73億公頃，占確權(quán)林地的96.4%，1億農(nóng)戶拿到林權(quán)證，明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的主體改革任務(wù)基本完成。近5億農(nóng)民擁有了真正意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，戶均獲得森林資產(chǎn)約10萬元，使廣大農(nóng)民成為林木資產(chǎn)的法人，為他們訂立契約、積累資本創(chuàng)造了條件?？梢哉f，集體林權(quán)制度改革在培育農(nóng)民市場主體方面，走在了前列，發(fā)揮了重要作用，但還有許多方面需要完善。完善集體林權(quán)制度改革，一要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，賦予林權(quán)生產(chǎn)要素功能，包括可抵押、可擔(dān)保、可流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)到資本的轉(zhuǎn)換。集體林承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的，按照建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的要求，林業(yè)部門的職責(zé)主要是監(jiān)管，確保森林資源總量不減少。二要繼續(xù)深化林業(yè)行政審批項(xiàng)目改革，把該管的事情管好，把不該管和管不好的事情交給市場。要改革森林資源采伐管理等監(jiān)督機(jī)制和辦法，加強(qiáng)林地管理，清理取消不符合市場在資源配置中起決定性作用的各項(xiàng)規(guī)章制度。三要穩(wěn)定和完善農(nóng)民的林地承包經(jīng)營權(quán)，規(guī)范林地流轉(zhuǎn)。四要健全財(cái)政、金融、森林保險(xiǎn)、林權(quán)交易等政策，引導(dǎo)農(nóng)民通過林權(quán)要素運(yùn)用，積極發(fā)展林業(yè)混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育專業(yè)大戶、家庭林場、農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社、林業(yè)企業(yè)等多種市場經(jīng)營主體，推動(dòng)林業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、集約化和專業(yè)化，使農(nóng)民在經(jīng)營林業(yè)中獲得更多的收入，真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)受保護(hù)、農(nóng)民得實(shí)惠。

八、關(guān)于完善生態(tài)修復(fù)制度?！稕Q定》提出，完善生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)。我們要理解其深刻含義。第一，完善生態(tài)修復(fù)制度對我國具有特殊意義。森林、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)一旦破壞，修復(fù)起來十分困難，有的需要上百年甚至幾個(gè)世紀(jì)的努力，生態(tài)修復(fù)必須依靠制度來保障。當(dāng)前，我國已是世界上生態(tài)最脆弱的國家之一，全球十大生態(tài)危機(jī)在我國都相應(yīng)存在，生態(tài)修復(fù)任務(wù)極其繁重，必須依靠制度來加強(qiáng)。第二，完善生態(tài)修復(fù)制度具有豐富的內(nèi)涵。生態(tài)修復(fù)制度是生態(tài)修復(fù)的根本保障，完善生態(tài)修復(fù)制度有利于把生態(tài)修復(fù)制度化、規(guī)范化、長期化，為生態(tài)修復(fù)提供行動(dòng)準(zhǔn)則和依據(jù)，使生態(tài)修復(fù)的目標(biāo)、任務(wù)、措施更加合理、完善，可以發(fā)揮約束和監(jiān)督作用。第三，完善生態(tài)修復(fù)制度重點(diǎn)是加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)工程的制度建設(shè)?！秶伊謽I(yè)局推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要》已經(jīng)明確提出了“實(shí)施十大生態(tài)修復(fù)工程，構(gòu)建十大生態(tài)安全屏障”的戰(zhàn)略格局。要研究健全實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程的制度保障，從規(guī)劃制定、法律法規(guī)、績效評價(jià)和監(jiān)督考核等方面，健全各項(xiàng)制度和機(jī)制。

九、關(guān)于穩(wěn)定和擴(kuò)大退耕還林范圍。1998年，黨中央、國務(wù)院作出了實(shí)施退耕還林工程的重大戰(zhàn)略決策。截至2012年，全國共完成退耕還林建設(shè)任務(wù)4.2940萬公頃，其中，退耕地造林926.7萬公頃。經(jīng)過15年的建設(shè)，退耕還林工程已取得了顯著的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。《決定》提出，穩(wěn)定和擴(kuò)大退耕還林范圍，這為實(shí)施新一輪退耕還林定下了基調(diào)。林業(yè)部門一定要抓住這一重大歷史機(jī)遇，組織實(shí)施好新一輪退耕還林。一要穩(wěn)定原有的退耕還林成果，確?！巴说孟隆⒎€(wěn)得住、能致富、不反彈”。二要擴(kuò)大退耕還林實(shí)施范圍。新一輪退耕還林應(yīng)重點(diǎn)考慮25度以上陡坡耕地、重點(diǎn)地區(qū)的嚴(yán)重沙化耕地、重要水源地坡耕地以及西部地區(qū)實(shí)施生態(tài)移民騰退出來的耕地等，做到穩(wěn)步有序推進(jìn)。三要完善退耕還林政策。對還生態(tài)林、經(jīng)濟(jì)林的比例不再作限制，對退耕農(nóng)戶喪失的機(jī)會成本和退耕還林的生態(tài)效益給予綜合補(bǔ)償，使農(nóng)民獲得較好的收益，既改善生態(tài)，又改善民生。