加快生態(tài)文明制度建設(shè)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》第十四部分提出：建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。這為生態(tài)文明建設(shè)指明了方向，規(guī)劃了任務(wù)，提出了要求和措施。

一、健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度

《決定》指出：對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制。健全能源、水、土地集約使用制度。健全國(guó)家自然資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)。

——市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵是定價(jià)，定價(jià)的前提是明晰產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)明晰方可避免“公地悲劇”。我國(guó)憲法規(guī)定，自然資源產(chǎn)權(quán)主要有全民所有和集體所有兩種形式。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)資源性國(guó)有資產(chǎn)家底不清，資源性資產(chǎn)的所有權(quán)、行政權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)混亂，資源產(chǎn)權(quán)的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)安排失效，導(dǎo)致了不計(jì)成本濫用和過(guò)渡開(kāi)采資源的現(xiàn)象，造成資源浪費(fèi)、枯竭、生態(tài)惡化等嚴(yán)重后果。健全的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)文明制度體系中的基礎(chǔ)性制度，它的作用在于明確自然資源的“主人”，通過(guò)主體利益的動(dòng)力促進(jìn)自然資源使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化，由市場(chǎng)的合理定價(jià)來(lái)促進(jìn)自然資源的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的最佳配置。目前，在生態(tài)文明領(lǐng)域，市場(chǎng)在資源配置中還難以起到?jīng)Q定性的作用，但運(yùn)用它保護(hù)生態(tài)環(huán)境的空間依然很大，正如《中國(guó)環(huán)境報(bào)》的報(bào)道所言，可實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)上依賴行政干預(yù)手段向更多地使用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段、公眾參與、信息公開(kāi)、資源保護(hù)等手段轉(zhuǎn)變。

自然資源用途管制制度是指由資源主管部門用科學(xué)的方法遵循科學(xué)的規(guī)律來(lái)規(guī)劃資源用途，要求資源的所有者、使用者嚴(yán)格按確定的用途和條件使用資源的一種制度。目前，我國(guó)實(shí)行的是對(duì)土地、水資源、海洋資源、林業(yè)資源分類進(jìn)行管理的體制，存在顧此失彼的弊端。山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹(shù)。因此，必須對(duì)各類自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一的用途管制，進(jìn)行統(tǒng)一的系統(tǒng)性修復(fù)。此外，根據(jù)國(guó)家生態(tài)功能區(qū)禁止開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)的區(qū)域劃分，一些自然資源雖屬于某些主體卻并不能隨意使用。這時(shí)，出于公共利益，必須使用國(guó)家權(quán)力超越產(chǎn)權(quán)規(guī)定對(duì)自然資源進(jìn)行管理。

二、劃定生態(tài)保護(hù)紅線

《決定》指出：堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧?。?duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

——生態(tài)紅線是維護(hù)國(guó)家或區(qū)域生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)完整性和連通性的保護(hù)需求，劃定實(shí)施特殊保護(hù)的區(qū)域，它是保證國(guó)家生態(tài)安全的底線。生態(tài)紅線主要分為重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感、脆弱區(qū)三大區(qū)域。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的資源環(huán)境制約越來(lái)越突出，人們對(duì)于良好生態(tài)環(huán)境的要求也越來(lái)越迫切，要求劃定生態(tài)紅線的愿望也愈加迫切。2011年11月《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出，國(guó)家編制環(huán)境功能區(qū)劃，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，對(duì)各類主體功能區(qū)分別制定相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境政策，生態(tài)紅線第一次被提上全國(guó)議程。十八屆三中全會(huì)的召開(kāi)，明確提出劃定生態(tài)保護(hù)紅線，使生態(tài)紅線制度上升為國(guó)策，成為“1.2億公頃耕地紅線”之后另一條上升到國(guó)家安全層面的紅線，這被認(rèn)為是《決定》推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大制度創(chuàng)新。但應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識(shí)到，盡管生態(tài)紅線地位的上升釋放出“國(guó)家以強(qiáng)制性手段強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)”的信號(hào)，現(xiàn)實(shí)中生態(tài)紅線的劃定還面臨著許多亟待解決的問(wèn)題?！爸醒肱c地方的關(guān)系”、“地方政府思想認(rèn)識(shí)是否到位”、“部門之間的土地爭(zhēng)奪”、 “配套考核機(jī)制、經(jīng)濟(jì)政策保障機(jī)制建設(shè)”……系列難題無(wú)不說(shuō)明著生態(tài)紅線“落地之難”。關(guān)于生態(tài)紅線的劃定，首先要考慮生態(tài)重要性，還要遵循分類劃定、尊重現(xiàn)實(shí)、動(dòng)態(tài)調(diào)整的原則。鑒于我國(guó)地域類型比較復(fù)雜，也有專家建議“各地要在借鑒和結(jié)合實(shí)際情況的基礎(chǔ)上有序跟進(jìn)。”2013年，國(guó)家已在江西、內(nèi)蒙古、廣西、湖北四省啟動(dòng)生態(tài)紅線試點(diǎn)工作，而全國(guó)范圍內(nèi)的紅線劃定技術(shù)工作也有望在2014年完成。

三、實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度

《決定》指出：加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。堅(jiān)持使用資源付費(fèi)和誰(shuí)污染環(huán)境、誰(shuí)破壞生態(tài)誰(shuí)付費(fèi)原則，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間。穩(wěn)定和擴(kuò)大退耕還林、退牧還草范圍，調(diào)整嚴(yán)重污染和地下水嚴(yán)重超采區(qū)耕地用途，有序?qū)崿F(xiàn)耕地、河湖休養(yǎng)生息。建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格。堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。

——資源性產(chǎn)品的價(jià)格實(shí)際包括兩個(gè)方面，一是市場(chǎng)供求和資源稀缺度所反映的產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格，二是資源性產(chǎn)品對(duì)生態(tài)系統(tǒng)影響所體現(xiàn)的生態(tài)價(jià)值。當(dāng)前，人們支付的主要是前者的價(jià)格，生態(tài)價(jià)值難以得到體現(xiàn)，因而造成生態(tài)環(huán)境價(jià)值被任意低估，自然資源被嚴(yán)重浪費(fèi)。實(shí)行資源有償使用制度，向使用自然資源的單位和個(gè)人收取自然資源使用費(fèi)，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)和反映自然資源的價(jià)格，是合理配置自然資源、實(shí)現(xiàn)資源利用效率最大化的必然途徑。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是極為復(fù)雜的機(jī)制，雖然可以簡(jiǎn)單理解為“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理；誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”，但實(shí)際操作存在著難以量化、缺乏考核標(biāo)準(zhǔn)、缺乏檢測(cè)依據(jù)等難題?！罢l(shuí)污染，誰(shuí)治理”是指環(huán)境破壞者付費(fèi)補(bǔ)償修復(fù)環(huán)境，很多地方政府已有相應(yīng)的條例落實(shí)。而環(huán)保受益者向保護(hù)者補(bǔ)償?shù)摹罢l(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”相對(duì)更為復(fù)雜，需要盡快明確生態(tài)資源各利益相關(guān)者的權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任界定，制定詳細(xì)可操作的補(bǔ)償內(nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施措施。此外，生態(tài)補(bǔ)償方式分為政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償兩大類，當(dāng)前我國(guó)主要采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、差異性的區(qū)域政策、生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施、環(huán)境稅費(fèi)制度等政府補(bǔ)償形式實(shí)施，亟需拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金的融資。

四、改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制

《決定》指出：建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。健全國(guó)有林區(qū)經(jīng)營(yíng)管理體制，完善集體林權(quán)制度改革。及時(shí)公布環(huán)境信息，健全舉報(bào)制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。完善污染物排放許可制，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任。

——很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)管理實(shí)行的是“國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、各部門分工負(fù)責(zé)、地方政府分級(jí)負(fù)責(zé)”的體制。除了國(guó)家環(huán)保部，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局等部門也承擔(dān)著一定的環(huán)保職責(zé)?！按怪狈旨?jí)負(fù)責(zé)，橫向多頭管理”，造成的是“權(quán)責(zé)利”的不統(tǒng)一，爭(zhēng)權(quán)不斷，推責(zé)有余，嚴(yán)重影響到環(huán)保監(jiān)管治理的效率。改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，需要形成的是“政府主導(dǎo)、企業(yè)拉動(dòng)、公眾參與、科技支撐、法律規(guī)范、市場(chǎng)調(diào)節(jié)”局面：一方面要建立全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的環(huán)保事權(quán)，即建立綜合性的生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌指標(biāo)配給、標(biāo)準(zhǔn)制定、過(guò)程監(jiān)督、結(jié)果考核等工作，建立信息共享、聯(lián)合執(zhí)法等機(jī)制；另一方面采用經(jīng)濟(jì)手段建立生態(tài)保護(hù)運(yùn)行機(jī)制，將環(huán)境作為一種生產(chǎn)性要素來(lái)建立和培育，吸引社會(huì)資金進(jìn)入環(huán)保市場(chǎng)，形成生態(tài)保護(hù)多元化投融資體系，運(yùn)用“綠色信貸”等市場(chǎng)手段讓環(huán)保者得到回報(bào)。此外，要促進(jìn)生態(tài)保護(hù)的社會(huì)化。一直以來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)都是政府主導(dǎo)型。由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)性和廣泛性，有必要建立起政府、企業(yè)、環(huán)境社會(huì)組織、民眾合作互動(dòng)的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理部分職能的社會(huì)化。