淺析日本中央與地方財(cái)政關(guān)系對(duì)我國(guó)的啟示

楊方熙

摘要：日本中央與地方財(cái)政關(guān)于事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分問(wèn)題一直備受矚目，尤其是在我國(guó)財(cái)政收入有了巨大提高之后，本文通過(guò)介紹日本中央與地方的財(cái)政關(guān)系，分析當(dāng)前日本中央與地方財(cái)政事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分存在的問(wèn)題及改革建議，進(jìn)而對(duì)我國(guó)如何進(jìn)行中央與地方進(jìn)行事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分提出建議。

關(guān)鍵詞：中央與地方財(cái)政；事權(quán)；財(cái)權(quán)；轉(zhuǎn)移支付

一、中央與地方財(cái)政關(guān)系

日本的財(cái)政體制分為中央和地方兩級(jí)，中央財(cái)政和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)與國(guó)民有直接利害關(guān)系的公共事業(yè)，但是二者在稅出和稅入方面有著明顯的分工。日本財(cái)政的特點(diǎn)是中央集權(quán)和地方分權(quán)相結(jié)合，中央占據(jù)主導(dǎo)地位，掌握大部分權(quán)利指導(dǎo)并監(jiān)督地方政府，地方政府擁有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體的地位和職權(quán)。中央與地方財(cái)政之間的關(guān)系主要體現(xiàn)在事權(quán)和財(cái)權(quán)兩方面：第一，事權(quán)的劃分。事權(quán)的劃分主要體現(xiàn)在中央政府和地方政府負(fù)擔(dān)建設(shè)對(duì)象的不同，地方政府需服務(wù)與人民生活息息相關(guān)的方方面面，而中央政府只負(fù)責(zé)大的方面。明顯地，地方政府需要做的工作要比中央政府瑣碎繁多，事權(quán)相對(duì)較大。第二，財(cái)權(quán)的劃分。財(cái)權(quán)主要體現(xiàn)在稅收方面，中央政府主要征收國(guó)稅，地方政府征收地方稅，由于征收稅源的不同結(jié)果導(dǎo)致日本的國(guó)稅稅收遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地方稅收入，地方政府財(cái)權(quán)相對(duì)較小。雖然中央政府又以地方交付稅等形式向地方進(jìn)行了轉(zhuǎn)移支付，彌補(bǔ)地方財(cái)源的同時(shí)又帶來(lái)了諸多問(wèn)題。

二、中央與地方財(cái)政關(guān)系問(wèn)題

1、地方事權(quán)大財(cái)權(quán)小，嚴(yán)重影響地方的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性。

由于地方政府自身稅收有限，籌措?yún)^(qū)域開(kāi)發(fā)資金發(fā)行大量地方債，在振興地方經(jīng)濟(jì)的同時(shí)大量的地方債越滾越多，需要大量的資金填補(bǔ)，也成為了地方財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)。即使有中央的撥款，但是仍無(wú)法彌補(bǔ)建設(shè)資金的需要以及龐大的地方債的空缺，致使地方財(cái)政赤字持續(xù)加劇。地方事權(quán)大財(cái)權(quán)小這種情況嚴(yán)重影響了地方的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性。

2、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的負(fù)面效應(yīng)。

中央主要以地方交付稅和國(guó)庫(kù)支出金的形式向地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，這雖然有利于平衡區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也強(qiáng)化了中央政府對(duì)地方政府的控制，但是也給地方帶來(lái)了許多負(fù)面現(xiàn)象。一是中央的轉(zhuǎn)移支付削弱了地方政府為增加稅收積極發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的積極性。中央的轉(zhuǎn)移支付作為地方政府的后備，嚴(yán)重影響地方政府開(kāi)發(fā)新的稅源的積極性，從而影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新和發(fā)展效率。二是中央的轉(zhuǎn)移支付養(yǎng)成了地方政府的惰性，一些地方政府僅依附于這部分資金，致使地方經(jīng)濟(jì)毫無(wú)生氣。

三、日本中央與地方財(cái)政改革建議

我國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)歷了三次改革之后，自1994年開(kāi)始實(shí)行中央集權(quán)與分稅制相結(jié)合的財(cái)政體制，但是不可避免的存在一些弊端。我國(guó)的財(cái)政稅收主要分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅。近幾年由于經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展也帶來(lái)了稅收收入的增加，尤其是2012年稅收總額突破十萬(wàn)億，從財(cái)政部2013年1月22日年發(fā)布的數(shù)據(jù)可以看到，2012年1至12月累計(jì)，我國(guó)公共財(cái)政收入117210億元，比上年增長(zhǎng)128%。其中中央財(cái)政收入56133億元，比上年增長(zhǎng)94%；地方財(cái)政收入（本級(jí)）61077億元，比上年增長(zhǎng)162%。在支出方面也是不斷增加，中央財(cái)政支出64148億元，其中，中央本級(jí)支出18765億元，比上年增加2251億元，增長(zhǎng)136%；對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付45383億元，比上年增加5462億元，增長(zhǎng)137%。地方財(cái)政用地方本級(jí)收入、中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付資金等安排的支出106947億元，比上年增加14214億元，增長(zhǎng)153%。由此可見(jiàn)，我國(guó)的財(cái)政狀況還是不錯(cuò)的，但是財(cái)政稅收的規(guī)范性和可持續(xù)性還要加以考量。就此情況在對(duì)日本的中央財(cái)政與地方財(cái)政的分析中可以得到以下幾點(diǎn)啟示：

1、強(qiáng)化地方交付稅和國(guó)庫(kù)支出金等轉(zhuǎn)移支付的作用

日本中央集權(quán)地方分權(quán)的財(cái)政體制決定了地方事權(quán)大財(cái)權(quán)小，地方交付稅和國(guó)庫(kù)支出金的轉(zhuǎn)移支付是為緩和這一弊端，一方面為避免轉(zhuǎn)移支付的不足致使落后地區(qū)經(jīng)費(fèi)不足，從而呈現(xiàn)區(qū)域發(fā)展不平衡，拉大貧富差距；一方面又要防止地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付過(guò)于依賴(lài)，形成坐吃等的局面，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2、縮小國(guó)債的發(fā)行規(guī)模。

日本的國(guó)債發(fā)行數(shù)量是發(fā)達(dá)國(guó)家中最多的，為避免重蹈歐債危機(jī)覆轍，日本政府必須考慮縮小國(guó)債的發(fā)行規(guī)模。如果國(guó)債規(guī)模持續(xù)增大，高額的利息負(fù)擔(dān)將使財(cái)政狀況更加不堪，稍有不慎就會(huì)釀成財(cái)政危機(jī)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)更加蕭條。雖然人為的通貨膨脹可以減輕國(guó)債的負(fù)擔(dān)，對(duì)解決財(cái)政赤字非常有效，但是這一方法的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)也很高，最重要的是降低政府的信譽(yù)，影響人們對(duì)政府的信心。

3、創(chuàng)新稅源

創(chuàng)新稅源的最終目的還是增加稅收，雖然日本政府已經(jīng)提高了消費(fèi)稅，但是對(duì)于龐大的財(cái)政赤字來(lái)說(shuō)不過(guò)爾爾，所以開(kāi)發(fā)新的可持續(xù)的稅源具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。無(wú)論中央還是地方對(duì)于開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投資應(yīng)進(jìn)行客觀實(shí)際的評(píng)估，不應(yīng)只注重眼前帶來(lái)的利益，而且強(qiáng)調(diào)其可持續(xù)可循環(huán)發(fā)展，這樣不僅可以是稅收可持續(xù)，也會(huì)提高經(jīng)濟(jì)的效益。

四、對(duì)我國(guó)中央財(cái)政與地方財(cái)政的啟示

1、嚴(yán)格界定中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)

中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)應(yīng)該相互平衡，使其在擁有一定事權(quán)的基礎(chǔ)上相應(yīng)的可以行使一定的財(cái)權(quán)。且財(cái)政支出的劃分應(yīng)以事權(quán)的劃分為基礎(chǔ)，使財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。從日本的經(jīng)驗(yàn)看，事權(quán)劃分是個(gè)逐步完善的過(guò)程，不可能一步到位，所以我國(guó)應(yīng)在保持中央相對(duì)優(yōu)勢(shì)的前提下明確劃分中央與地方的財(cái)源。財(cái)源劃分的重點(diǎn)是劃分稅源，合理的稅源劃分既能鼓舞各級(jí)政府的積極性又能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。所以說(shuō)處理中央和地方關(guān)系的關(guān)鍵在于事權(quán)與財(cái)權(quán)的合理劃分。

2、合理增加中央財(cái)政收入

從稅種方面看，我國(guó)分為四大類(lèi)僅有28個(gè)稅種，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于日本的稅種，從而稅收收入上升的空間非常大。合理的增設(shè)稅收，增加中央財(cái)政收入，一方面可以滿(mǎn)足中央自身的需要以及對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，另一方面可以提高中央的宏觀調(diào)控能力。從日本的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中央財(cái)政收入一般占到總收入的百分之六七十，這樣對(duì)于不論是地方調(diào)節(jié)分配的需要還是宏觀經(jīng)濟(jì)的需要都是非常有利的。

3、適當(dāng)控制轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量規(guī)模

中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量規(guī)模由二者的事權(quán)責(zé)任范圍、財(cái)政承受能力以及可行的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等因素來(lái)加以控制，應(yīng)保持在一個(gè)適度的水平上。在中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付時(shí)，從日本的經(jīng)驗(yàn)看，我們既要考慮地方申請(qǐng)補(bǔ)助項(xiàng)目和數(shù)額的合理性和可行性，又要考慮中央政府對(duì)其支出的承受力，從而使中央財(cái)政與地方財(cái)政共同平衡發(fā)展。（作者單位：河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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