穩(wěn)步推進(jìn)國企領(lǐng)導(dǎo)人制度分類改革

黃再勝

十八屆三中全會決議提出，要“建立職業(yè)經(jīng)理人制度，更好地發(fā)揮企業(yè)家作用。”并且，“國有企業(yè)要合理增加市場化選聘比例”。今后一段時期，以分類管理推進(jìn)國企領(lǐng)導(dǎo)人制度改革，對于打破國企領(lǐng)導(dǎo)人制度行政化藩籬，增強(qiáng)國有企業(yè)人才資源配置的生機(jī)和活力，無疑具有重要的實(shí)踐指導(dǎo)意義。

國企領(lǐng)導(dǎo)人制度改革刻不容緩

眾所周知，轉(zhuǎn)型期我國國企領(lǐng)導(dǎo)人制度附著有濃厚的黨政干部管理色彩。行政委任制仍然是國企領(lǐng)導(dǎo)人選任的主導(dǎo)方式。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和國企改革的深入推進(jìn)，這種國企領(lǐng)導(dǎo)人資源行政化配置的弊端日漸暴露，已經(jīng)成為完善國企現(xiàn)代企業(yè)制度，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)的主要掣肘。

首先，國企領(lǐng)導(dǎo)人制度行政化與健全國企公司法人治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐要求不相適應(yīng)。國企改革以后，我國借鑒和移植現(xiàn)代企業(yè)的公司治理模式，但轉(zhuǎn)型期國企領(lǐng)導(dǎo)人制度行政化，使得改制國企公司治理實(shí)踐不僅面臨“內(nèi)部人控制”問題的困擾，而且還使其公司治理結(jié)構(gòu)遭受“淮南為桔，淮北為枳”的變形走樣尷尬。這主要表現(xiàn)在，在管企業(yè)、管人和管資產(chǎn)的政府干預(yù)下，國企領(lǐng)導(dǎo)人的任免、考核和薪酬決定等主要由政府主管部門（國資委）來實(shí)施。國資委直接管理企業(yè)，實(shí)際上超出了出資人的權(quán)力范圍，導(dǎo)致改制國企董事會“外部化”，企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)虛設(shè)化和企業(yè)決策程序形式化。

其次，國企領(lǐng)導(dǎo)人制度行政化與國企高管薪酬激勵的市場化實(shí)踐不相適應(yīng)。近年來，隨著年薪制、獎金紅利等績效薪酬的推行，轉(zhuǎn)型期國企領(lǐng)導(dǎo)人薪酬制度逐步引入市場因素且市場化程度不斷增強(qiáng)。但遺憾的是，國企領(lǐng)導(dǎo)人選任行政化，導(dǎo)致其身份游離于官員與商人之間。國企領(lǐng)導(dǎo)人“亦官亦商”的身份兩重性，不僅使國企高管薪酬激勵市場化實(shí)踐飽受詬病，而且也使國企高管薪酬激勵的有效性大打折扣。實(shí)踐中，國企領(lǐng)導(dǎo)人薪酬決定缺乏確定的參照標(biāo)準(zhǔn)，使得“高管薪酬多高才算合理”的追問難有定論。同時，在社會收入分配差距不斷拉大的情況下，國企領(lǐng)導(dǎo)人身份模糊引發(fā)的“資格確認(rèn)問題”，也極大地削弱了社會民眾和普通員工對國企高管薪酬增長合理性的認(rèn)同?！敖M織人、市場價”的薪酬實(shí)踐使得政府官員僅僅被任命為國企領(lǐng)導(dǎo)人，就身價百倍，顯然不利于彰顯社會公平。

再次，國企領(lǐng)導(dǎo)人制度行政化與強(qiáng)化國企經(jīng)營投資責(zé)任追究的制度要求不相適應(yīng)。面對競爭日益激烈的市場環(huán)境，國有企業(yè)要做強(qiáng)做優(yōu)，不僅需要企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人不能安于現(xiàn)狀，敢于創(chuàng)新和冒險(xiǎn)，同時也需要企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)營投資決策應(yīng)以長期價值為導(dǎo)向，不能片面追求短期利潤而犧牲企業(yè)長期發(fā)展。但實(shí)踐表明，國企領(lǐng)導(dǎo)人制度行政化使國企領(lǐng)導(dǎo)人與企業(yè)之間只是一次性博弈關(guān)系，國企高管人員往往將企業(yè)當(dāng)作“商而優(yōu)則仁”的跳板，竭力在短期內(nèi)創(chuàng)造“不菲業(yè)績”，以謀得光鮮的政治資本和更多的政治晉升機(jī)會。同時，國企領(lǐng)導(dǎo)人“腳踩兩只船”，享受“出則為商，入則為仕”的待遇，大大降低了其離開企業(yè)組織的退出成本。即使企業(yè)業(yè)績平平，只要不違法亂紀(jì)，基本可以舒舒服服干到退休，甚至經(jīng)營不善時還可以調(diào)到其他企業(yè)或政府部門繼續(xù)任職。在缺乏硬性的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定的職業(yè)預(yù)期和市場競爭壓力情況下，國企領(lǐng)導(dǎo)人可享企業(yè)短期業(yè)績改善之利，而無需承擔(dān)企業(yè)缺乏發(fā)展后勁之責(zé)，自然有過于冒險(xiǎn)的沖動。

最后，國企領(lǐng)導(dǎo)人制度行政化與提高國企競爭力的發(fā)展要求不相適應(yīng)。轉(zhuǎn)型期國企領(lǐng)導(dǎo)人制度行政化，造成我國職業(yè)經(jīng)理人市場發(fā)育滯緩，且呈現(xiàn)明顯的二元化分割特征。國企領(lǐng)導(dǎo)人的選拔通常在相同或相近職級的“領(lǐng)導(dǎo)干部”范圍內(nèi)進(jìn)行，這種體制內(nèi)循環(huán)難以做到優(yōu)中選優(yōu)，更談不上網(wǎng)絡(luò)天下英才。由行政官員轉(zhuǎn)化而來的“企業(yè)家”憑借關(guān)系資源能夠“做大”企業(yè)，但卻難以做強(qiáng)企業(yè)。而面對數(shù)量眾多的國有企業(yè)，掌握選人用人權(quán)的政府官員缺乏激勵和能力解決國企領(lǐng)導(dǎo)人的逆向選擇問題。同時在行政委任制下，具有專業(yè)優(yōu)勢和信息優(yōu)勢的董事會對企業(yè)經(jīng)營班子的解聘權(quán)無法落到實(shí)處，經(jīng)營管理人員的“生殺大權(quán)”掌握在由上級主管部門手中，往往導(dǎo)致國企領(lǐng)導(dǎo)人唯上而不唯市場，誘使其把更多資源配置在權(quán)力投資、“經(jīng)營領(lǐng)導(dǎo)”等非生產(chǎn)性活動上，疏于企業(yè)家精神的自我培育。

穩(wěn)步推進(jìn)國企領(lǐng)導(dǎo)人制度分類改革

在推進(jìn)國有企業(yè)分類管理前提下，國企領(lǐng)導(dǎo)人制度改革的目標(biāo)，就是建立與社會主義市場體制與現(xiàn)代企業(yè)制度要求相適應(yīng)，與國企功能定位相匹配，權(quán)責(zé)明確，人員能進(jìn)能出、能上能下，收入能增能減的選人用人新機(jī)制。

建立競聘上崗的國企領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生機(jī)制。由誰來選人以及如何選擇，是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生機(jī)制需要解決的兩個根本問題。在國企分類管理?xiàng)l件下，國企領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生機(jī)制的市場化改革應(yīng)有所區(qū)別，分類施策。具體而言，對于競爭性國企，國企經(jīng)營管理者應(yīng)確立職業(yè)經(jīng)理人身份，由董事會市場化選聘，政府主管部門或授權(quán)的國有資本經(jīng)營公司委派國有產(chǎn)權(quán)代表參加股東會，依法參與董事會和監(jiān)事會成員的提名和選任工作。對于公益性國企，國企主要領(lǐng)導(dǎo)人（如黨委書記、董事長、總經(jīng)理和監(jiān)事會主席）劃歸行政官員序列，繼續(xù)保留行政委任制，由上級主管部門直接管理。而針對企業(yè)副職等非關(guān)鍵性領(lǐng)導(dǎo)崗位（如經(jīng)理班子副職人員），則可拓寬選人渠道，逐步實(shí)現(xiàn)內(nèi)部競聘上崗、社會公開招聘和人才市場選聘等多種形式的市場化配置。對于以完成戰(zhàn)略任務(wù)或政府重大專項(xiàng)任務(wù)為主要目標(biāo)的功能性國企，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人身份管理則可因企制宜，分層分類實(shí)施，但也必須做到“非官即商”式的身份明晰，并主要由企業(yè)董事會負(fù)責(zé)競爭性選聘。

建立科學(xué)合理的國企領(lǐng)導(dǎo)人考核評價機(jī)制。建立科學(xué)合理的業(yè)績考核評價體系，是國企市場化用人的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和實(shí)踐基礎(chǔ)。在堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展前提下，針對國企領(lǐng)導(dǎo)人的業(yè)績考核，要全面貫徹德才兼?zhèn)洹⒆⒅貙?shí)績、群眾公認(rèn)和出資人認(rèn)可原則，突出創(chuàng)新績效和長期價值導(dǎo)向，堅(jiān)持年度考核和任期考核相結(jié)合、財(cái)務(wù)目標(biāo)考核和非財(cái)務(wù)目標(biāo)相結(jié)合、客觀業(yè)績評價與主觀業(yè)績評價相結(jié)合，根據(jù)不同類型國有企業(yè)和不同崗位職責(zé)要求，各有側(cè)重、綜合評價。對于競爭性國企，企業(yè)董事會負(fù)責(zé)管理層的業(yè)績考核，重點(diǎn)強(qiáng)化對企業(yè)經(jīng)營績效、國有資本保值增值和企業(yè)戰(zhàn)略業(yè)績的考核評價。對于公益性國企，企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人由黨政主管部門負(fù)責(zé)考核，重點(diǎn)考察企業(yè)整體經(jīng)營發(fā)展和履行公共服務(wù)功能情況。對于功能性企業(yè)，重點(diǎn)考察企業(yè)完成重大任務(wù)專項(xiàng)等功能實(shí)現(xiàn)情況。

完善注重長效的國企領(lǐng)導(dǎo)人激勵約束機(jī)制。當(dāng)前，國企領(lǐng)導(dǎo)人激勵約束機(jī)制改革的主要任務(wù)，就是結(jié)合國企功能的具體定位，推行國企領(lǐng)導(dǎo)人激勵約束機(jī)制的分類設(shè)計(jì)，有效改變國企領(lǐng)導(dǎo)人獎懲實(shí)踐長期存在的“激勵失控與激勵不足并存”、“約束軟化”等痼疾。為此，競爭性國企要強(qiáng)化企業(yè)董事會的薪酬分配權(quán)，建立與經(jīng)營業(yè)績充分掛鉤、基于長期價值導(dǎo)向且風(fēng)險(xiǎn)可控的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人市場化激勵機(jī)制。同時，要強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)控制度建設(shè)，充分發(fā)揮企業(yè)監(jiān)事會和“老三會”的監(jiān)督制約作用，認(rèn)真落實(shí)對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人重大決策失誤的責(zé)任追究。公益性國企應(yīng)強(qiáng)化政府薪酬管理和薪酬監(jiān)管職能，通過工資制度立法，以公務(wù)員工資制度為參照系，確立國企領(lǐng)導(dǎo)人薪酬決定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，合理確定與嚴(yán)格規(guī)范企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人薪酬水平、職務(wù)待遇、職務(wù)消費(fèi)、業(yè)務(wù)消費(fèi)，并重點(diǎn)加強(qiáng)對企業(yè)一把手的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和經(jīng)營投資責(zé)任追究。功能性國企的董事會則要因企制宜，結(jié)合企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、發(fā)展階段和競爭程度等情況，建立靈活多樣、突出創(chuàng)新導(dǎo)向的項(xiàng)目收益提成或?qū)ｍ?xiàng)激勵基金計(jì)劃。

建立流動有序的國企領(lǐng)導(dǎo)人退出淘汰機(jī)制。能進(jìn)能出、能上能下，是現(xiàn)代企業(yè)制度下企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人退出機(jī)制的基本要求。國企領(lǐng)導(dǎo)人制度市場化改革的一個重要方面，就是要打破“體制內(nèi)循環(huán)”和“能上不能下、能高不能低”的用人流弊，建立對“出資者負(fù)責(zé)”而不是“對上負(fù)責(zé)”，優(yōu)者來劣者去、流動有序的國企領(lǐng)導(dǎo)人退出淘汰機(jī)制。為此，競爭性國企領(lǐng)導(dǎo)人的進(jìn)退去留主要憑實(shí)績說話，落實(shí)企業(yè)董事會對經(jīng)營班子的解聘權(quán)，強(qiáng)化其對經(jīng)營管理人員的退出淘汰管理。企業(yè)經(jīng)營不善時，政府主管部門或其授權(quán)的國有資本運(yùn)營公司以出資人代表身份，依法依規(guī)追究董事會用人不當(dāng)責(zé)任。公益性國企主要領(lǐng)導(dǎo)人的進(jìn)退去留由上級主管部門根據(jù)任期考核結(jié)果來決定，企業(yè)副職由董事會根據(jù)其在崗表現(xiàn)行使解聘權(quán)。功能性國企可參照競爭性國企領(lǐng)導(dǎo)人退出管理模式，兼顧人員類別，強(qiáng)化企業(yè)董事會的解聘權(quán)。

（作者：解放軍南京政治學(xué)院上海校區(qū)黨的理論創(chuàng)新研究中心研究員）

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