規(guī)范地方政府債務(wù)的政策建議

郭田勇+陳澄

地方政府債務(wù)伴隨中國經(jīng)濟快速發(fā)展而迅速增長，近年來其發(fā)展規(guī)模開始引起各方關(guān)注。2014年中央經(jīng)濟工作會議首次將防范政府債務(wù)風險列為首要工作任務(wù)之一，其中很重要的一方面就是地方政府債務(wù)風險。2013年12月30日，國家審計署發(fā)布公告《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》（簡稱《結(jié)果》），這項自2013年8月便開始的摸底工作意味著政府債務(wù)向透明化管理又邁進了一步。

地方政府債務(wù)特征

地方政府債務(wù)規(guī)模：整體可控，個別風險，增長過快?！督Y(jié)果》表明，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務(wù)108859.17億元，負有擔保責任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)43393.72億元；簡單加總值為178908.66億元，與未公布前各機構(gòu)估計的16-20萬億元大抵相符。就其相對值而言，截至2012年底，全國政府負有償還責任的債務(wù)合計額為190658.59億元（中央94376.72億元；地方96281.87億元），占GDP比重約為36.74%，低于國際通常使用的60%控制標準。因此，中國地方政府總體規(guī)模仍然在可控范圍內(nèi)。

但是，地方政府債務(wù)規(guī)模有兩個突出特征。其一，中國地方政府債務(wù)規(guī)模增長過快。截至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務(wù)余額105789.05億元，較2010年增長38679.54億元，年均增長19.97%，這一增速顯然不可持續(xù)。其二，局部地區(qū)和部分行業(yè)債務(wù)規(guī)模過大。截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務(wù)的債務(wù)率超過100%。從增長和局部角度看，地方政府債務(wù)風險仍需嚴控。

地方政府債務(wù)的過快膨脹，究其原因，分稅制改革造成了政府間事權(quán)和財權(quán)分配的不對稱，逐漸出現(xiàn)了“財權(quán)向上集中”和“事權(quán)向下轉(zhuǎn)移”的局面。

長期以來，我國中央政府對地方政府融資一直持謹慎態(tài)度，僅在宏觀經(jīng)濟因遭受外部沖擊而陷入低迷增長的特殊時期才會放松對地方政府的融資管制。

我國現(xiàn)行《預(yù)算法》明確規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！睘橐?guī)避政策約束，融資平臺成為地方政府主要融資途徑：一方面是借助融資平臺發(fā)行城投債，另一方面也經(jīng)由融資平臺進行貸款。《結(jié)果》顯示，截至2013年6月底，融資平臺公司仍舊是地方性政府債務(wù)的最大舉債主體，其債務(wù)余額為40755.54億元，占當期政府負有償還責任債務(wù)的37.4%。融資平臺包含各種名目的公司，貸款項目名目也眾多。此外，為避開傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款等間接融資渠道受到的限制，地方政府又轉(zhuǎn)向城投債、信托、信托貸款、委托貸款等其他融資工具?！督Y(jié)果》指出，部分地方違規(guī)通過BT、向非金融機構(gòu)和個人借款等方式舉借政府性債務(wù)2457.95億元；地方政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位違規(guī)提供擔保3359.15億元；融資平臺公司等單位違規(guī)發(fā)行債券423.54億元。

地方債務(wù)資金投向：政府定位偏差，投資目標模糊。中國的經(jīng)濟體制在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟改革的過程中，政府定位的偏差卻難以立即糾正。政府代替市場主體進行大量投資可以被形象地成為“公司化”，然而其職能公司化必然導(dǎo)致其目標的多重和錯位。這首先體現(xiàn)在政府對微觀經(jīng)濟直接的干預(yù)和參與，必然引起政府投資和民間投資的不公平競爭上：對于一些可以引入社會資金的公益事業(yè)建設(shè)，地方政府卻因為不愿放開公用事業(yè)、國有企業(yè)的經(jīng)營權(quán)而很少引入，甚至阻礙社會資金去參與這些公用事業(yè)的建設(shè)。

其次，行政目標和市場目標并不一致，甚至在很多地方存在沖突。市場以收益為標準，但是行政卻以政績?yōu)闃藴省ｉL期以來，地方領(lǐng)導(dǎo)干部考核機制以GDP增速為主要指標。投資是GDP增長的主要動力之一，因此地方政府必然倚重財政投資。當政府財力不夠支撐經(jīng)濟的發(fā)展時，地方政府就會通過舉債來獲取資金。

就《結(jié)果》來看，截至2013年6月底，地方政府債務(wù)資金中，用于市政建設(shè)、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項目的支出占84.81%；剩余12155.57億元被納入“其他項目”，占地方債務(wù)資金總額12.01%。審計署并未通報“其他項目”的具體內(nèi)容，但卻指出，一些地方和單位將債務(wù)資金違規(guī)投入資本市場、房地產(chǎn)市場，甚至修建樓堂館所。還有一部分債務(wù)資金，投向了高能耗、高污染、產(chǎn)能過剩項目，以及低水平重復(fù)建設(shè)項目。此前，對36個地區(qū)的地方政府性債務(wù)審計報告特意指出一些地方政府“挪用”債務(wù)資金，共有378.16億元債務(wù)資金被用于非公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項目，或用來歸還到期債務(wù)。

債務(wù)償還：隱性負債下的軟約束。首先，地方政府債務(wù)相應(yīng)償還機制并不健全。以融資平臺為例，融資平臺作為地方政府債務(wù)的主要負債主體，主要承擔地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共產(chǎn)品投資。與國有企業(yè)相似，地方融資平臺既承擔經(jīng)濟責任又承擔政策責任，當發(fā)生虧損或者債務(wù)償還不起時，地方融資平臺必然要求地方政府出面來解決問題。軟預(yù)算約束產(chǎn)生了道德風險，也鼓舞了地方政府融資。

其次，對于不能償還債務(wù)或舉債明顯超過償債能力的地方政府以及地方政府官員，中國目前缺乏相應(yīng)的懲罰機制。比如，地方政府債務(wù)既和地方官員的政績考核無關(guān)，又與其工資收入不相關(guān)。此外，官員的流動使償債成為下一任政府官員的責任。對地方政府官員來說，償債基本沒有約束力，負債則成為集百利而無一弊的事情，于是，借新債還舊債也成為地方政府解決償債能力不足的辦法。上述因素直接導(dǎo)致了地方政府“重舉債而輕償債，能借則必借”。

地方政府債務(wù)風險

由于財政收入實際上為負債提供了隱性擔保，地方政府債務(wù)首先帶來了財政風險。其一，在地方政府進行被動式大規(guī)模投資的情況下，許多經(jīng)濟效應(yīng)甚微的項目上馬，銀行普遍認為政府信用度高，進而在發(fā)放貸款時審查不嚴，地方政府負債規(guī)模的擴張趨勢明顯。與此同時，財政收入并沒有以相應(yīng)的趨勢增長，財政風險加大。其二，改革背景下政策開始轉(zhuǎn)向，例如，中央政府對產(chǎn)能過剩領(lǐng)域、房地產(chǎn)領(lǐng)域都加大了調(diào)控力度。一方面，這對融資平臺都造成了一定程度的沖擊；另一方面，土地財政作為財政收入的重要源泉，將很可能受到較大政策限制。

其次，地方政府債務(wù)可能引起金融風險?！督Y(jié)果》顯示，地方政府負有償還義務(wù)的負債中有50%以上的資金來源于銀行，若將其他金融機構(gòu)包括進來，地方政府債務(wù)對中國金融業(yè)的影響將更甚。同時，《結(jié)果》指出，2013年和2014年到期債務(wù)分別為22.9%、21.9%，兩年需償還到期債務(wù)超過40%，這種集中兌付的情況使違約風險大大增加。集中兌付所反映的另一個側(cè)面即政府借款的期限錯配風險較高。政府借款往往用于大型項目，需要很長期限才能形成資產(chǎn)，產(chǎn)生收益，這與其較短的借款匹配程度較低，同樣意味著債務(wù)違約可能性的增加。另外，地方債務(wù)透明度低，相關(guān)法規(guī)不健全，貸款機構(gòu)往往難以了解掌握地方政府財政收支的一些重要信息，無法監(jiān)控政府借款資金流向，極易產(chǎn)生大量債務(wù)還款來源不清晰、風險難以量化的弊病。

政策建議

通過上述分析可知，一方面，中國地方政府債務(wù)問題是長期積習而成，存在諸多問題，也蘊含一定風險；另一方面，當前中國仍處于城鎮(zhèn)化過程中，地方政府資金緊缺仍將是常態(tài)，地方政府債務(wù)仍然具有必要性。合理解決地方政府債務(wù)問題應(yīng)該視其輕重緩急，采取具有針對性的短期、中期和長期政策。

就短期而言，必須加強對地方政府債務(wù)的控制和管理，對局部地區(qū)和重點項目應(yīng)當給予足夠重視。地方政府借債的審批制度并非一時可以改變，因此短期內(nèi)必須完善審批制，加強地方政府債務(wù)規(guī)模增長的控制，規(guī)范對各級政府性借債以及債務(wù)支出的審批和監(jiān)管。從淺層次來說，就是要量入為出，在保證財政長期可持續(xù)的情況下進行借債，從而對地方經(jīng)濟形成適度支撐。從深層次來說，控制借債規(guī)模與債務(wù)資金投向直接相關(guān)，削減不必要的投資是控制債務(wù)規(guī)模的必然要求。因此應(yīng)關(guān)注每一筆債務(wù)資金的用途和去向，使資金用在刀刃上。對于收益足以償還債務(wù)的項目和基本無收益的項目需要嚴格劃分，這樣才能減少財政的隱性擔保，從而減少浪費大量資金的形象工程。此外，根據(jù)債務(wù)資金的收入、支出、結(jié)余情況及項目進度，分批次、分階段進行融資也不失為加強債務(wù)管理的良好方法。

就中長期來說，使以行政手段為約束的審批制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌黾s束是解決中國地方政府債務(wù)問題的根本途徑。首先，這就要求中國政府去公司化，明確其政府職能和目標，這與十八屆三中全會提出的明確政府和市場職能不謀而合。具體而言，就是要逐步完善干部考核制，加強償債約束。目前，有關(guān)政策已經(jīng)出臺：去年12月10日，中組部發(fā)布《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》?！锻ㄖ啡趸薌DP的作用，并首次將政府負債納入政績考核重要指標，強調(diào)要“強化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計和責任追究，防止急于求成，以及盲目舉債搞‘政績工程”。這是一個較好的政策導(dǎo)向，但是相關(guān)的制度設(shè)計仍待出臺。

其次，可以賦予地方政府一定發(fā)債權(quán)。2011年，我國在上海、廣州、深圳、浙江進行了地方債試點，允許地方政府自主發(fā)行債券。但是，在實際操作上，地方政府發(fā)行市政債不能超過國務(wù)院批準的發(fā)債限額，發(fā)債資金須列入預(yù)算管理，而本息由財政部代為償還。因此，當前中國發(fā)行的市政債本質(zhì)上與國債無異；既不能體現(xiàn)出不同地區(qū)發(fā)債主體的差異性，也不利于地方政府完善財政體系。此后的改革必須支持地方政府成為真正發(fā)債主體，這不僅有利于地方政府債務(wù)公開化，也利于讓市場來對市政債券進行優(yōu)勝劣汰的篩選，加強地方政府債務(wù)的市場約束。當然，這是一個長期過程，首先需要建立地方政府資產(chǎn)負債核算制度，從而進一步建立地方政府信用評級體系；其次還需要市政債債券市場等相關(guān)配套設(shè)施的配合。

最后，要逐漸改革現(xiàn)行財稅體系。分稅制造成的資金缺口是地方政府舉債的重要動因，也是造成中央財政收入對地方政府債務(wù)兜底的主要原因。因此，一定程度上要匹配財權(quán)和事權(quán)，加大地方政府財政收入。從另一個角度來看，這相當于將地方政府的舉債和償債行為匹配起來，有利于改變隱性負債的情況，使地方政府成為真正的償債主體。具體而言，一方面要培育一定地方政府征稅稅種，另一方面也要完善中央和地方政府財政轉(zhuǎn)移制度。

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)中國銀行業(yè)研究中心）

責任編輯：宋明晏