生態(tài)文明背景下我國氣象法律體系的重塑

馮　汝

（武漢大學，武漢 430072）

生態(tài)文明背景下我國氣象法律體系的重塑

馮汝

（武漢大學，武漢 430072）

摘要：作為新型的法律部門，氣象法一直處于被理論界和公眾忽視的地帶。近幾年，我國極端天氣頻發(fā)，對氣象變化的被動應對，凸顯出現(xiàn)有氣象立法的不足及建設氣象法律體系的重要意義。文章從分析生態(tài)文明與氣象法制建設的關系入手，通過對當前我國氣象法律體系現(xiàn)狀及存在問題的分析，認為，在當前我國步入生態(tài)文明的關鍵時期，應以建設氣候生態(tài)文明為目的，以可持續(xù)發(fā)展為理念，通過《氣象法》的修訂、氣象法律體系內部結構的完善以及與相關部門法的協(xié)調，實現(xiàn)氣象法律體系的重塑。

關鍵詞：氣候生態(tài)文明；氣象法律體系；氣象法；環(huán)境法

近年來，高溫、旱澇、暴雨、冰雹、暴雪等極端天氣頻發(fā)，嚴重影響了人們的生活，成了社會關注的熱點和焦點。極端的天氣給氣象預報、監(jiān)測和預警，氣象災害的防御等氣象工作帶來更高的要求，而這些工作的開展除需一定的技術支撐外，更需要氣象立法提供強有力的法治保障。但審視我國現(xiàn)有氣象法律體系，從立法理念到法律體系的層次、結構、制度、內容等各方面都有很多薄弱環(huán)節(jié)，與現(xiàn)實需求之間有很大差異，需要在仔細分析的基礎上進行構建，以更好地建設生態(tài)文明。

一、生態(tài)文明與氣象法制建設的關系

（一）氣候生態(tài)文明的實現(xiàn)，需要氣象立法的保障

生態(tài)文明自寫入十七大報告后，黨的十八大又將其提到“五位一體”的國家戰(zhàn)略新高度。生態(tài)文明作為對人類以往發(fā)展道路的反思，不同于之前的原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明。作為一種新型文明，生態(tài)文明以尊重和維護生態(tài)環(huán)境價值和秩序為主旨，以可持續(xù)發(fā)展為依據(jù)，以人與自然和諧相處為出發(fā)點。①阮李全：《論生態(tài)文明背景下環(huán)境立法理念的演進》，《重慶師范大學學報（哲學社會科學版）》2010年第5期。作為中國特色社會主義事業(yè)總體布局的有機組成部分，社會主義生態(tài)文明建設主要涵蓋先進的生態(tài)倫理、發(fā)達的生態(tài)經(jīng)濟、完善的生態(tài)制度、基本的生態(tài)安全和良好的生態(tài)環(huán)境等。②周生賢：《打好決勝戰(zhàn)·謀劃新發(fā)展·積極探索中國環(huán)境保護新道路》，《中國環(huán)境報》2010年1月29日。而在生態(tài)文明中，氣候生態(tài)文明是重要的組成部分。氣候生態(tài)文明要求遵循氣候自然規(guī)律，不僅要通過氣象科技、氣象服務認識自然，了解氣候變化，而且要在遵循自然規(guī)律的前提下，實現(xiàn)氣候的永續(xù)和合理利用，積極應對氣候變化，防御及預防氣象災害，維護氣候生態(tài)安全。我國近幾年氣象災害頻繁，不僅造成重大經(jīng)濟損失，嚴重危害人們的生命和財產(chǎn)安全，氣候生態(tài)惡化已經(jīng)成為威脅我國糧食安全、生態(tài)環(huán)境安全、水資源安全的重大問題。氣候環(huán)境的改善、氣候生態(tài)文明的實現(xiàn)需要符合實際的、強有力的氣象立法保障，對氣象立法提出了更高的要求。但實際情況是，隨著人類社會步入生態(tài)文明，對環(huán)境的重視及對生態(tài)本身價值的認識，使得與氣象法相關的環(huán)境法得到了迅猛發(fā)展，但氣象法在立法理念和法律制度等方面顯得明顯滯后。為了實現(xiàn)氣候生態(tài)文明，必須通過氣象立法，建立專門的法律制度和強有力的法律保障。

（二）可持續(xù)發(fā)展觀的確立，要求氣象立法目的的更新

可持續(xù)發(fā)展自提出至今，被廣泛接受影響最大的是世界環(huán)境與發(fā)展委員會在《我們共同的未來》中的定義：“能滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發(fā)展”。當前，可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)不僅適用于環(huán)保領域，它成為了我國國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體戰(zhàn)略?？沙掷m(xù)發(fā)展是一種新型的發(fā)展觀，生態(tài)文明是可持續(xù)發(fā)展的必然要求，人與環(huán)境和諧生存是可持續(xù)發(fā)展的模式。也就是說，促進人與生態(tài)氣象環(huán)境和諧相處的氣象法是可持續(xù)發(fā)展中的一部分，也應該是可持續(xù)發(fā)展的重要保障。氣象立法應以可持續(xù)發(fā)展為指導，氣象災害的監(jiān)測、防御與氣象資源的保護、利用以及氣候變化的應對不可分離，氣象立法的目的不能只側重于通過氣象事業(yè)的發(fā)展保護人們的經(jīng)濟利益，減少氣象災害的損失，還應當體現(xiàn)保護氣候資源的生態(tài)價值，實現(xiàn)氣候資源的永續(xù)利用?？沙掷m(xù)發(fā)展要求氣象立法的立法目的由側重監(jiān)測和防御向重視預防和風險管理發(fā)展，由側重“公共氣象”向兼顧“安全氣象”和“資源氣象”發(fā)展，①2004年《中國氣象事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究》提出，新世紀新階段中國氣象事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，牢固樹立科學發(fā)展觀，堅持公共氣象的發(fā)展方向，大力提升氣象信息對國家安全的保障能力，大力提升氣象資源為可持續(xù)發(fā)展的支撐能力，充分發(fā)揮氣象事業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展、國家安全和可持續(xù)發(fā)展中的重要作用。這一戰(zhàn)略思想的核心是 “公共氣象、安全氣象和資源氣象”的發(fā)展理念。要求氣象立法由部門立法向綜合立法轉變，更加重視氣候資源的生態(tài)價值，積極應對氣候變化，通過法律調控人們的行為，提升防治災害和應對氣候變化的能力，提高經(jīng)濟和社會發(fā)展的生態(tài)安全系數(shù)，實現(xiàn)人與自然的和諧相處。

（三）生態(tài)文明的建設，要求重塑氣象法律體系

在氣象災害多發(fā)、氣象環(huán)境不斷惡化、可持續(xù)發(fā)展深入人心的背景下，生態(tài)文明建設是世界潮流和必然趨勢。生態(tài)文明建設要求我們在可持續(xù)發(fā)展理念的指導下重新審視、反思現(xiàn)有立法，科學、系統(tǒng)地對氣象法律體系進行重塑，實現(xiàn)氣象立法的與時俱進。

第一，生態(tài)文明要求氣象法的功能應從基本公共服務的提供，滿足人們對氣象服務的基本需要向滿足人們對氣象服務的多元要求、對氣象環(huán)境的要求以及維護氣象生態(tài)安全發(fā)展。

第二，根據(jù)氣象法律體系中調整對象的不同，生態(tài)文明要求氣象法更加重視氣象探測工作，避免經(jīng)濟利益與公共利益的沖突；要求氣象立法更加重視氣象服務的均等化，保障農(nóng)村、山區(qū)等貧弱地區(qū)的氣象服務提供，同時重視氣象服務要求的多樣化；要求氣象立法從國家乃至全球的視野建設氣象災害防治體系，提高氣象災害防御救助能力，構筑災害防御體系，維護生態(tài)安全；要求氣象立法以可持續(xù)發(fā)展為指導保護和合理利用氣候資源，積極應對氣候變化。

第三，生態(tài)文明要求將氣候置于整體的生態(tài)環(huán)境中，運用生態(tài)綜合管理系統(tǒng)的理念，協(xié)調氣象法與環(huán)境、農(nóng)業(yè)、水利等其他法律部門的關系，避免各個法律部門之間割據(jù)，發(fā)揮整體效力，提升保護氣候、生態(tài)和環(huán)境的水平。

二、我國氣象法律體系建設的現(xiàn)狀

（一）我國氣象法律體系的基本構成

氣象法是隨著生產(chǎn)力的不斷進步、氣象科技的不斷發(fā)展而發(fā)展起來的。在近代工業(yè)革命以后，氣象科技發(fā)展到足以改變和影響人類的生活時，真正意義上的氣象法才應運而生。新中國成立后，作為一門新型法律部門，氣象法得到迅速發(fā)展是在改革開放后。1980年后，國務院出臺了一系列的氣象規(guī)范性文件，并于1994年8月18日，頒布實施中國第一部系統(tǒng)的氣象法規(guī)——《中華人民共和國氣象條例》。由于社會生活中出現(xiàn)新的問題，《氣象條例》的實施逐漸不能滿足現(xiàn)實需要，因此，第九屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議于1999年10月31日通過了《中華人民共和國氣象法》并于2000年1月1日正式開始實施。2000年《氣象法》實施后，與之配套的國務院行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)和地方政府規(guī)章的逐步完善，使氣象部門履行管理職能有法可依，使氣象社會管理開始步入依法行政的軌道，也為氣象部門履行政府職能營造了良好的法律環(huán)境。截至2012年10月，我國已經(jīng)形成1部法律，3部行政法規(guī)，23個部門規(guī)章，155部地方性法規(guī)和政府規(guī)章，構成了我國的基本氣象法律體系。①王志強：《從氣象法律法規(guī)體系看科學發(fā)展》，《中國氣象報》2012年12月30日。除這些以調整氣象法律關系為主要內容的氣象專門法外，還有一些氣象規(guī)范散見于其他部門法或法律文本中。如在農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)境保護等領域中有關氣象法律關系的規(guī)范，這些法律規(guī)范與氣象專門法律規(guī)范共同構成完整的氣象法律體系。

氣象法律體系根據(jù)不同的分類標準可以進行不同的分類。就結構而論，氣象法律體系可以從縱、橫兩個方向分析。

1.氣象法律體系縱向結構

按照法律文件的表現(xiàn)形式及效力層級劃分，氣象法律體系可以分為：氣象法律、氣象行政法規(guī)、氣象部門規(guī)章、地方性氣象法規(guī)和政府規(guī)章；其他特殊氣象法規(guī)如氣象技術標準、國際條約。具體法律法規(guī)見表一。

表一

地方性法規(guī)（66部）地方政府規(guī)章（89部）其他特殊性氣象法規(guī)如國際條約、氣象標準等《氣象專用技術設備使用許可辦法》（2007.2.1）《涉外氣象探測和資料管理辦法》（2007.1.1）《施放氣球管理辦法》（2005.2.1）《湖北省實施《中華人民共和國氣象法》辦法(2000.7.8)《湖北省雷電災害防御條例》(2005.8.1)《湖北省氣象災害防御條例》(2012.2.1)《湖北省氣象災害預警信號發(fā)布及傳播管理辦法》(2008.7.1)《湖北省人工影響天氣管理辦法》(2007.2.1)《氣候變化框架公約》《京都議定書》《沙漠化公約》

2.氣象法律體系橫向結構

按照調整內容的不同，氣象立法可以分為氣象基本法和氣象單行法，而在單行法中又可根據(jù)調整對象的不同劃分為不同領域。氣象基本法是國家最高立法機關對各種氣象社會關系進行的宏觀性立法，在氣象體系中起統(tǒng)領作用，其具有使用范圍最廣、效力最高、內容最完整的特點。我國的氣象基本法是2000年全國人大常委會出臺的《中華人民共和國氣象法》。氣象單行法是國家最高氣象行政部門或地方政府制定的氣象基本法之實施細則或為調整某一特定領域之氣象關系而專門制定的氣象規(guī)章條例等。①鈕敏：《氣象法理論與應用問題研究》，氣象出版社2009年版，第64頁。在氣象單行法中，按照調整對象劃分，氣象法律體系可分為以下領域：氣象行政類立法、氣象技術類立法、氣象災害防御類立法、氣候資源利用類立法和氣象服務類立法等。具體如表二所示：

表二：

（二）我國氣象法律體系存在的問題

1.立法背景改變

自《氣象法》2000年頒布實施以來的10多年間，是我國向生態(tài)文明轉型的關鍵階段。十八大更是將生態(tài)文明擺在更突出的位置，首次把生態(tài)文明建設提升至與經(jīng)濟、政治、文化、社會四大建設并列的高度，列為建設中國特色社會主義的“五位一體”。在立法背景發(fā)生重大變化的情況下，現(xiàn)行氣象法律體系的框架、內容已經(jīng)不能很好地適應當前的需要，尤其是不能適應氣候生態(tài)文明建設的需要。

2.法律體系結構失衡

完善的法律體系應是層次分明、內容完備、系統(tǒng)協(xié)調的法律規(guī)范群。但我國氣象法律體系卻存在結構失衡。

第一，從《氣象法》來看，《氣象法》制定于2000年，10多年以來該法促進了氣象事業(yè)的迅猛發(fā)展，但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)實對《氣象法》提出新的要求，使得該法的立法理念、制度內容等方面都需要更新。

第二，從《氣象法》與其他單行法規(guī)規(guī)章的關系而言，《氣象法》基本法的地位不突出，在其他單行法規(guī)不斷修改完善的情況下，《氣象法》更顯落后，甚至出現(xiàn)法律體系內部規(guī)定沖突的情況，不能發(fā)揮基本法作用。

第三，從單行法看，單行法規(guī)規(guī)章的效力等級較低。在氣象法律體系中，除《氣象法》外，其他單行法規(guī)規(guī)章中只有三部行政法規(guī)，其余為部門規(guī)章、地方性法規(guī)規(guī)章，效力層級較低，不適應當前形勢。如，通過氣候可行性論證的引入，在城市規(guī)劃、項目建設中考慮氣象環(huán)境適宜性，可以在源頭減少氣象災害及其影響，但由于《氣象法》只有一條原則性規(guī)定，而《氣候可行性論證管理辦法》效力層級較低，很多項目沒有論證仍然獲批，沒有發(fā)揮應有作用。

3.法律制度內容欠缺

從表二中可以看出，現(xiàn)行氣象法律體系中的氣象法律主要集中在氣象探測、氣象預報與預警等與氣象事業(yè)發(fā)展相關的內容，局限于部門立法。隨著新型能源的不斷開發(fā)以及氣候變化對人類產(chǎn)生的影響越來越大，保護氣候資源逐漸成為共識。但氣候資源方面的法律規(guī)定在《氣象法》中只有幾條模糊而原則的制度，造成很多問題，存在立法欠缺，需要專門性立法。除外，在氣象商業(yè)服務、氣候變化等領域也相應存在專門制度規(guī)定的欠缺。

4.法律部門協(xié)調不暢

氣象法的實施需要與環(huán)境、農(nóng)業(yè)等其他部門立法相協(xié)調，但現(xiàn)有法律部門之間協(xié)調不暢，導致具體實施中存在困難，尤其是氣象法與環(huán)境法的協(xié)調尤為明顯。氣象法與環(huán)境法存在交叉與重合，如氣候資源的利用與保護、應對氣候變化等。在面對同一調整對象，氣象法與環(huán)境法的角度與側重點有所不同。如何協(xié)調與環(huán)境法的關系，共同完成氣象能源可持續(xù)利用與保護，應對氣候變化，需要明確。

面對我國氣象法制建設中存在的以上問題，要實現(xiàn)生態(tài)文明需要氣象法律體系的完善，而生態(tài)文明的建設無疑也將推動氣象法制建設的進程。因此，應以生態(tài)文明為指導，重塑我國氣象法律體系。

三、生態(tài)文明下我國氣象法律體系的重塑

（一）修訂《氣象法》

1.確立基本法地位

《氣象法》是我國氣象法律體系中唯一一部法律，其他氣象行政法規(guī)和部門規(guī)章都是以其為指導不斷制定的，《氣象法》就是我國氣象法律體系中的基本法。但《氣象法》基本法的功能和意義并未實際發(fā)揮。一方面，《氣象法》由人大常委會頒布，與通常意義上的基本法相比，位階較低；另一方面，《氣象法》的立法目的落后，在調整范圍、本質、原則等基本問題上都未予以規(guī)定和體現(xiàn)，更多的是規(guī)定了具體的措施，使得這部法律更像一部具體實施的普通法。因此，對《氣象法》的修訂應首先提升立法位階，由人大立法明確其基本法的地位，通過立法理念、法律制度的更新使其更好地發(fā)揮氣象領域根本法的作用。

2.更新立法目的

在立法目的上，根據(jù)《氣象法》第1條，《氣象法》的根本目的是發(fā)展氣象事業(yè)，規(guī)范氣象工作;準確、及時地發(fā)布氣象預報，依法防御氣象災害，合理開發(fā)利用和保護氣候資源;使氣象工作能更好地為經(jīng)濟建設、國防建設、社會發(fā)展和人民生活提供服務。①卞耀武：《中華人民共和國氣象法釋義》，法律出版社2001年版，第5頁。在該立法目的中，該法被定義為一部調整人類與自然斗爭所形成的社會關系的專業(yè)性法律，體現(xiàn)的是人與自然的對立，氣象法的主要目的是保障國家、集體或個人的經(jīng)濟利益，并未尊重氣象環(huán)境本身的價值，在該立法目的中并未體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)文明的理念。在生態(tài)文明時代，人們認識到不僅應通過氣象法發(fā)展氣象服務，保障人們合理開發(fā)、利用氣象環(huán)境，監(jiān)測和防御災害，而且應該通過法律保障人們保護和改善氣象環(huán)境，減緩和預防氣候變化，維護氣象生態(tài)安全，實現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，應通過氣象法的修訂，將可持續(xù)發(fā)展的理念融入其中，作為其價值目標和立法宗旨，并增加科學應對氣候變化的目的，最終達到保護生態(tài)氣象環(huán)境、構建氣候生態(tài)文明的目的。

3.完善制度內容

在社會現(xiàn)實需要及單行法規(guī)規(guī)章不斷制訂的情況下，相應的《氣象法》中的制度內容也需進一步更新。這主要包括：第一，對與下位法規(guī)定矛盾的制度內容進行更新完善，協(xié)調法律體系內部規(guī)定?！稓庀蠓ā分贫ê螅槍γ總€氣象法律制度，延伸出了具體的行政法規(guī)或規(guī)章，但這些下位法中的規(guī)定與《氣象法》有沖突之處。如《氣象行政許可實施辦法》將國家一般氣象站遷建審批的審批權限定在國務院氣象主管機構審批機關，這與《氣象法》規(guī)定由省、自治區(qū)、直轄市氣象主管機構批準不同，這更有利于對氣象設施的保護。因此，應遵循有利于氣象事業(yè)的開展，保護氣象生態(tài)環(huán)境，維護生態(tài)安全的原則，對《氣象法》的內容進行更新。

第二，完善氣候開發(fā)利用和保護的規(guī)定，增加應對氣候變化的內容。氣象災害的發(fā)生是全球氣候變化的一個體現(xiàn)，《氣象法》對氣象災害防御作了規(guī)定，但卻未涉及氣候變化的內容，對氣候資源的利用和保護也只作了簡單規(guī)定。作為基本法，《氣象法》應涵蓋其所有調整對象，以綜合管理的理念完善及增加氣候資源、氣候變化的相關法律制度。在具體操作時，這些法律規(guī)定應是對基本問題、部門職責、基本原則、基本制度的原則性規(guī)定，具體實施性條款應有專門的單行法進行規(guī)定，以保證《氣象法》基本法的地位。

（二）完善氣象法律體系的結構與內部協(xié)調

1.提升部分立法的效力等級，增強法律的權威性

在現(xiàn)有法律體系的基礎上，按照生態(tài)文明急需的法律先立、循序漸進的原則，提升部分行政法規(guī)規(guī)章的等級，包括：提升部分行政法規(guī)的等級，制定《氣象災害防御法》、《人工影響天氣法》等；提升部分部門規(guī)章的等級，包括制定《氣象預報預測條例》、《氣象災害風險管理條例》、《氣候可行性論證條例》等。立法中應明確整體規(guī)劃，根據(jù)現(xiàn)實情況，優(yōu)先制定生態(tài)文明急需的、具有緊迫性的法律法規(guī)。如防治氣象災害的法律法規(guī)：

第一，《氣象災害防御法》，在現(xiàn)有《氣象災害條例》的基礎上，明確各級政府、機關、企業(yè)、社會團體、公民等在氣象防災減災中的職責，氣象災害的風險識別、監(jiān)測預報、影響評估以及災害的適應和風險轉移，明確氣象災害防御規(guī)劃的編制程序、內容和效力；建立和完善不同種類氣象災害的防御措施、氣象災害防御規(guī)劃等關鍵問題，構建一整套完善的風險管理、災害防范、救助應對法律制度。

第二，《氣候可行性論證條例》，在現(xiàn)有《氣候可行性論證管理辦法》的基礎上，明確氣候可行性論證的范圍、具體實施程序，違反法律不進行可行性論證的法律后果，增強氣候可行性論證在實踐中的可操作性和權威性，避免未進行可行性論證而進行開工建設的情況。

總之，在當前氣象災害多發(fā)的情況下，應通過法律制度的完善，增加法律的權威性，構建從源頭到末端、從預防、監(jiān)測、防御到救助的全方位法律保障，減少氣象災害對人們的影響。

2.制定部分專門法，填補立法缺失

生態(tài)文明要求更加重視氣候公共服務的提供、氣候資源永續(xù)利用、應對氣候變化，而我國在這方面并無相關立法，因此，應制定專門法，填補法律缺失。

第一，氣象服務立法。氣象服務被視為典型的公共產(chǎn)品?！稓庀蠓ā返?條明確了氣象服務的公益屬性，且公益氣象服務的用語在條文中多次出現(xiàn)，氣象服務的公益性本質清晰地貫穿其中。公益氣象成為《氣象法》乃至整個氣象法律部門的核心立法理念。①宋曉丹：《氣象基本法視域下〈氣象法〉的不足與完善》，《閱江學刊》2012年第6期。但隨著社會的發(fā)展，農(nóng)業(yè)、商業(yè)、交通等對氣象服務提出專業(yè)性和多樣性的要求?，F(xiàn)有《氣象法》僅對有償服務作出了原則性的宣示，對于服務范圍、內容、手段等并未作出規(guī)定，在實踐中有償服務由國有氣象部門提供，存在公益和商業(yè)服務交織、公益氣象服務質量低、商業(yè)服務效率低等問題。面對商業(yè)氣象服務的現(xiàn)實發(fā)展需要進行專門立法，在《氣象服務法》這一專門法中，應對公益氣象服務與商業(yè)氣象服務進行界定和區(qū)分，對各自的范圍、行業(yè)管理等給予明確規(guī)定，國家氣象部門承擔公益氣象服務，著力向社會尤其是農(nóng)村提供均等化服務，商業(yè)氣象服務在一定范圍內向民間放開，明確規(guī)定商業(yè)氣象服務的準入條件、范圍、程序、監(jiān)管等內容，促進氣象服務在社會生活中發(fā)揮更大作用。

第二，氣候資源保護、利用和開發(fā)立法。氣候資源直接影響到人類的生存、生產(chǎn)和日常生活，人們因保護、開發(fā)利用氣候資源而產(chǎn)生了各種法律關系，例如，實施人工影響天氣作業(yè)、從事氣候資源探測活動、開發(fā)利用風能、太陽能、水能等，迫切需要從法律上對其進行規(guī)制。②曹明德：《論氣候資源的屬性與法律保護》，《中國政法大學學報》2012年第6期。我國現(xiàn)存立法，對于何為氣候資源，氣候資源是否屬于國家所有，怎樣對氣候資源進行開發(fā)利用和保護，沒有專門的國家層面的法律規(guī)定，存在立法缺失。在氣候資源開發(fā)利用和保護工作過程中，很多省制定了氣候資源開發(fā)利用和保護的地方性立法，如《廣西壯族自治區(qū)氣候資源開發(fā)利用和保護管理辦法》、《山西省氣候資源開發(fā)利用和保護條例》、《貴州省氣候資源開發(fā)利用和保護條例》等。這些地方法規(guī)和政府規(guī)章在發(fā)揮有效作用的同時，也出現(xiàn)很多問題，如2012年黑龍江省人民代表大會常務委員會通過《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》，雖以《氣象法》為依據(jù)，但對現(xiàn)有規(guī)定做了大膽突破，尤其是對氣候資源進行了定義，并規(guī)定了氣候資源的所有權屬于國家，由于相關法律如《憲法》、《物權法》、《環(huán)境保護法》等對于氣候資源是否屬于自然資源，也未進行明確規(guī)定，因此引起了社會各界的廣泛關注和爭議。這些問題的解決，需要制定專門的《氣候資源法》予以考慮和回應。在這個法律制定中應考慮以下幾個問題：（1）氣候資源的屬性及法學含義。（2）氣候資源是否屬于我國相關法律中規(guī)定的自然資源。（3）氣候資源是否屬于民法中的“物”，能否成為所有權的客體。（4）氣候資源的法律制度設計是否必須以設定所有權為前提。（5）如何進行氣候資源的法律保護，如何設計氣候資源利用與保護的法律制度，實現(xiàn)氣候資源的可持續(xù)利用。

第三，氣候變化立法。作為發(fā)展中國家，盡管我國并不是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》所確定的溫室氣體減排義務國家，但是，我國在發(fā)展進程中高度重視氣候變化問題，在應對氣候變化立法方面，把法律法規(guī)作為應對氣候變化的重要手段。不僅是發(fā)展中國家最早制定實施《應對氣候變化國家方案》的國家，而且還積極制定與修訂了《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《節(jié)約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《森林法》、《草原法》、《民用建筑節(jié)能條例》等一系列法律法規(guī)，為構建我國應對氣候變化立法體系奠定了良好基礎。③溫家寶：《凝聚共識 加強合作 推進應對氣候變化歷史進程——在哥本哈根氣候變化會議領導人會議上的講話》，《人民日報》2009年12月19日第2版。但應該看到，與美國、日本等發(fā)達國家立法相比，在應對氣候變化相關立法中，我國尚缺乏專門應對氣候變化的法律。這一問題已引起高度重視，《全國人大常委會關于積極應對氣候變化的決議》明確規(guī)定了國家“加強應對氣候變化的法制建設”的任務，研究起草氣候變化專門法律也正在進行當中。對于《氣候變化應對法》的制定已基本達成共識，關鍵問題在于，如何在維護本國發(fā)展利益的同時解決氣候變化問題，立法應如何進行制度設計。歸納現(xiàn)有觀點，構建氣候變化應對立法，應重點注意以下幾點：考慮中國作為發(fā)展中國家的實際，明確氣候變化應對的基本原則; 按照我國環(huán)境立法和環(huán)境行政管理的模式，明確氣候變化立法的主要制度;立法設計應全面，明確氣候變化立法的主要內容。①常紀文：《氣候變化應對法的立法構想》，《中國環(huán)境報》2012年5月10日。

（三）明確氣象法與環(huán)境法等法律部門的關系

由于調整對象的特殊性，氣象法和環(huán)境法與一般的法律部門不同，氣象法和環(huán)境法都與一定的自然科學緊密相連，氣象法以氣象科學為前提，環(huán)境法以環(huán)境科學或生態(tài)學的發(fā)展為前提，兩者的關系可以從氣象學與生態(tài)學的關系中延伸。生態(tài)學是研究生物與其環(huán)境之間的相互關系的科學。氣象學是研究氣象變化特征和規(guī)律的學科，氣象是大氣的各種物理、化學狀態(tài)和現(xiàn)象——冷、 熱、干、 濕、 風、云、 雨、 雪、 霜、 雷、 電等的統(tǒng)稱。生態(tài)學和氣象學，無論是其研究對象、研究目的還是研究本質都是有區(qū)別的。2002年美國環(huán)境與氣候學家Gordon Bonan出版了《生態(tài)氣候學》 (Ecological Climatology)一書 ，正式提出“生態(tài)氣候學”的概念，我國學者也相繼提出生態(tài)氣象學的概念，認為生態(tài)氣象學是氣象學、生態(tài)學、環(huán)境科學等學科交叉形成的一門邊緣科學，也是一門新興的專業(yè)氣象科學。②陳懷亮：《國內外生態(tài)氣象現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢》，《氣象與環(huán)境科學》2008年第2期。

與此相對應，氣象法與環(huán)境法在立法目的與調整對象等側重上有一定的區(qū)別，兩者屬于相關法律而不是隸屬法。氣象法律體系中，氣象探測、預報、預警等服務范疇，是人們運用科學技術認識自然、了解自然，監(jiān)測、預測氣象環(huán)境，來應對氣象帶來影響的前提；災害防御是為了使既得利益免受或少受氣象災害所造成的影響所采取的系列措施，兩者是氣候變化的適應路徑。但氣象是環(huán)境的一部分，面對復雜的氣候變化和頻繁的氣象災害，限于監(jiān)測、防御等應對措施不能從根本解決問題，需要與環(huán)境保護相結合，通過循環(huán)經(jīng)濟、資源節(jié)約措施的實施，保護、改善環(huán)境，減緩和應對氣候變化，從根本上減少和預防氣象災害，與自然和諧相處。

綜上，氣象法與環(huán)境法應是相互交叉、不斷融合的法律部門，環(huán)境法的范圍廣于氣象法。這也就要求在未來的實踐中，一方面，氣象災害的防御、氣候變化等相關氣象立法需要以問題為導向，進行氣象、環(huán)保等各部門協(xié)作、社會公眾廣泛參與的綜合立法，而不是依靠氣象部門進行的部門立法；另一方面，這些生態(tài)氣象環(huán)境問題的解決需要環(huán)境部門、氣象部門等相關部門相互合作、部門聯(lián)動。

除與環(huán)境法外，氣象探測環(huán)境的建設需要國土、城建等法律部門協(xié)調，氣象災害的防御需要農(nóng)業(yè)、水利等其他部門的共同配合，極端天氣、氣象災害等損失的賠償?shù)葐栴}需要民商法、訴訟法等相關法律提供支持，氣象法律體系需與其他法律體系有效、有序銜接。

（責任編輯：馬斌）

中圖分類號：DF74

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9502(2014)02-119-08

作者單位：武漢大學環(huán)境法研究所

收稿日期：2014-02-27