環(huán)境基本法：環(huán)境法治建設(shè)的必需品

徐祥民 中國海洋大學(xué)法政學(xué)院院長、博士生導(dǎo)師

劉 宏 中國海洋大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生

環(huán)境基本法：環(huán)境法治建設(shè)的必需品

徐祥民 中國海洋大學(xué)法政學(xué)院院長、博士生導(dǎo)師

劉 宏 中國海洋大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生

自2011年《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境法》）修訂被列入十一屆全國人大立法計劃以來，業(yè)界專家以及公眾對其的爭論就不絕于耳。而人們在審視現(xiàn)行《環(huán)境法》之后，往往更關(guān)注于具體的法條是否全面，立法目的是否恰當(dāng)，以及現(xiàn)行環(huán)境管理體制是否合適，卻忽略了修訂后的《環(huán)境法》在整個環(huán)境法律體系中的地位問題。但后者恰恰是重點。

在當(dāng)前的環(huán)境法律體系中，法條重疊甚至相互沖突的例子不勝枚舉。而明確樹立《環(huán)境法》的基本法地位，正是解決該問題的關(guān)鍵舉措。

現(xiàn)行《環(huán)境法》沒有基本法地位

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，盡管名稱讀起來好像是環(huán)境法體系中的基本法，也有不少研究者把它稱為環(huán)境基本法，并作為我國環(huán)境法體系的組成部分來評判，但是我們還是會得出這樣一個評判結(jié)論：現(xiàn)行《環(huán)境法》并沒有取得環(huán)境基本法地位。

首先，《環(huán)境法》并沒有從其前身《環(huán)境保護(hù)法（試行）》（以下簡稱《環(huán)境法（試行）》）那里繼承來環(huán)境基本法的地位。《環(huán)境法（試行）》是在“撥亂反正”的時代條件下倉促出臺的，不僅沒有為擔(dān)當(dāng)環(huán)境法體系的統(tǒng)帥做好準(zhǔn)備，而且“試行法”身份也使其無法在如雨后春筍般涌現(xiàn)的各種環(huán)境單行法中取得領(lǐng)導(dǎo)地位。

《環(huán)境法（試行）》對于比其頒布時間更早的相關(guān)法律，并不具有“后來居上”的地位。就拿《森林法（試行）》來說，在起草之初，它并沒有準(zhǔn)備好要接受未來將會出臺的法律的“節(jié)制”；而《環(huán)境法（試行）》出臺時，也沒有明確提出要讓它服從“節(jié)制”。

事實上，像《森林法（試行）》這樣，早于《環(huán)境法（試行）》出臺的法律，與《環(huán)境法（試行）》都是獨立的法律個體，它們相互之間并不存在哪一個應(yīng)當(dāng)處于領(lǐng)導(dǎo)地位的關(guān)系。

其次，《環(huán)境法（試行）》對在其之后頒布的環(huán)境法律也沒有取得基本法的地位。1982年的《海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《海環(huán)法》）是由全國人大常委會正式頒布的法律。僅“正式頒布”這一點就足以將《環(huán)境法（試行）》的所有基本法品質(zhì)抵消為零。

1984年的《水污染防治法》、《森林法》，1985年的《草原法》，1986年的《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》，1987年的《大氣污染防治法》，1988年的《水法》、《野生動物保護(hù)法》等，既沒有把《環(huán)境法（試行）》當(dāng)成它們的根據(jù)，也沒有在創(chuàng)設(shè)新制度時向《環(huán)境法（試行）》求“源”，或在做出與《環(huán)境法（試行）》不一致的規(guī)定時遵守“不破不立”的立法規(guī)律，就有關(guān)的不一致做嚴(yán)肅的立法說明?？雌饋?，這些法律在中國環(huán)境法治建設(shè)歷史上的“來頭”似乎都比《環(huán)境法（試行）》要大。

1989年環(huán)境法正式頒布，這次雖然摘掉了“試行法”的帽子，但同樣沒有幫助它在事實上取得環(huán)境基本法的地位。

與《環(huán)境法（試行）》一樣，《環(huán)境法》沒有提出讓早已自成體系的《森林法》、《草原法》、《水污染防治法》等服從它的“節(jié)制”的要求。同時，它也沒有對在其頒布之后將要制定或修改的環(huán)境保護(hù)單行法提出必須服從它的“節(jié)制”的要求。這部正式頒布的環(huán)境法既沒有對已經(jīng)進(jìn)入環(huán)境法調(diào)整范圍之內(nèi)的環(huán)境保護(hù)事務(wù)做“全覆蓋”的規(guī)定，從而爭得比其他各種環(huán)境保護(hù)單行法更“基本”的地位，也沒有取得確立其基本法地位的授權(quán)，比如要求已經(jīng)存在的和可能制定的其他環(huán)境法律法規(guī)接受它的指導(dǎo)等。

《環(huán)境法》與被我們列入《環(huán)境法》的《污染防治法》、《資源養(yǎng)護(hù)法》等法律、法規(guī)，在絕大多數(shù)情況下都是各走各的道。比如，1991年《水土保持法》的頒布“無視”環(huán)境法的存在，就像其前身《水土保持工作條例》（1982年6月30日國務(wù)院發(fā)布）的出臺也是“獨往獨來”一樣。再如，1995年的《固體廢物污染環(huán)境防治法》，盡管其基本執(zhí)行主體與《環(huán)境法》一樣，都是“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門”，但它絲毫沒有做“源出于”《環(huán)境法》的表示。

僅“正式頒布”這一點，《海環(huán)法》就足以將《環(huán)境法（試行）》的所有基本法品質(zhì)抵消為零。CFP/供圖

環(huán)境法治建設(shè)需要基本法

確立一部環(huán)境基本法，是我國環(huán)境法治建設(shè)的必需品，也是完善我國環(huán)境立法體系的必需品。

美國《國家環(huán)境政策法》中要求：“美國之各項政策、法律及公法之解釋與執(zhí)行均應(yīng)與本法之規(guī)定相一致”。以上規(guī)定，既反映了國家對環(huán)境基本法的需要，也說明為環(huán)境法體系制定環(huán)境基本法的必要性。

然而，我國《環(huán)境法》在30多年的歷程中發(fā)生了階段性的變化，產(chǎn)生出大批形成于不同時期的環(huán)境法律文件。而這，又造成不同時期累積的環(huán)境法律文件之間存在不一致。

張梓太先生曾指出，從20世紀(jì)80年代開始，按照環(huán)境要素陸續(xù)制定的單行法之間出現(xiàn)了“不夠協(xié)調(diào)甚至沖突”，包括“立法的指導(dǎo)思想、基本制度”等方面的“不完全一致”。

也就是說，這些不同時期形成的環(huán)境法律法規(guī)無法構(gòu)成一個內(nèi)容協(xié)調(diào)統(tǒng)一的環(huán)境法律體系。

污染防治法時期，《環(huán)境法》接受污染之不可避免的假定，這就如同人工制造的劇毒化學(xué)藥物盡管劇毒也不能不使用一樣。所以在這一認(rèn)識基礎(chǔ)上形成的環(huán)境法只能是以污染防治為中心，并且具有“末端治理”特點。

而清潔生產(chǎn)法時期，《環(huán)境法》相信人類可以通過預(yù)防性努力減輕甚至局部消除自身活動帶給人類和人類環(huán)境的消極影響。

再到循環(huán)性社會法時期，《環(huán)境法》“注意到人類是自然的組成部分，以生態(tài)文明為基本理念，以環(huán)境友好為基本態(tài)度，以與自然和諧相處為價值取向”，這一時期的《環(huán)境法》便要求人們的思想從自然的統(tǒng)治者、主宰者降低為自然的一部分，回歸到自然之中來。

每個時期中，《環(huán)境法》的基本指導(dǎo)思想、環(huán)保理念、環(huán)境保護(hù)路徑等方面都存在著難以彌合的巨大差異。

《環(huán)境法》的發(fā)展歷程說明，要使《環(huán)境法》真正成為一個內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的法律體系，必須對現(xiàn)有環(huán)境法律、法規(guī)做“大手術(shù)”。

手術(shù)方案就是建立環(huán)境基本法，賦予它“節(jié)制”所有環(huán)境法律法規(guī)的權(quán)威，包括《美國環(huán)境政策法》所說的對全國“各項政策、法律及公法之解釋與執(zhí)行”權(quán)威。

如今我國《環(huán)境法》已經(jīng)形成一個由兩大方陣十余支隊伍構(gòu)成的龐大的法律體系。然而，這個體系卻沒有被人們發(fā)現(xiàn)。即便在個別的檢閱者中，其觀點也不盡相同。

蔡守秋先生把“環(huán)境資源法體系”分為“污染防治法”、“自然資源利用與管理法”、“以城市、鄉(xiāng)村和西部區(qū)域開發(fā)整治為主要內(nèi)容的國土開發(fā)整治法”、“以防治自然災(zāi)害為主要內(nèi)容的災(zāi)害防治法”、“以保護(hù)野生動植物及其棲息環(huán)境為主要內(nèi)容的自然保護(hù)法”、“以防治生態(tài)破壞和建設(shè)生態(tài)環(huán)境為主要內(nèi)容的生態(tài)環(huán)境建設(shè)法”和“以能源開發(fā)、利用、節(jié)約及其管理為主要內(nèi)容的能源法”7個“子體系”。

而王燦發(fā)先生則認(rèn)為，我國環(huán)境法體系在橫向結(jié)構(gòu)上由“污染和其他公害防治法”、“自然保護(hù)法”、“自然資源保護(hù)法”、“特別方面環(huán)境管理法”、“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法”、“環(huán)境責(zé)任和程序法”等分支構(gòu)成。

曹明德教授的看法又有不同。他認(rèn)為在“環(huán)境資源法體系”的“統(tǒng)一整體”中，最重要的分支有兩個，一個是環(huán)境污染防治法，一個是自然資源保護(hù)法。而自然資源保護(hù)法又有“實質(zhì)”與“形式”之分。

這些不同劃分的存在至少說明了兩點：第一，我國環(huán)境法尚未形成法定的明確體系；第二，按照不同劃分標(biāo)準(zhǔn)劃分出來的不同分支之間存在著已經(jīng)暴露的和潛在的不協(xié)調(diào)。

本文不想具體討論已經(jīng)存在的或潛在的不協(xié)調(diào)，但從以上論述可以見得，我國已經(jīng)創(chuàng)造了一個龐大的環(huán)境法隊伍，而這支隊伍卻“群龍無首”。雖然學(xué)者們勉強(qiáng)地把相關(guān)的法律法規(guī)“劃撥”給這個或那個分支，但它們實際上還沒有真正構(gòu)成一個嚴(yán)整的法律體系。

所以，要化解我國環(huán)境法體系化危機(jī)的辦法是借《環(huán)境法》修改之機(jī)為“群龍”立“首”，把《環(huán)境法》改造成環(huán)境基本法。

以基本法定位拓展立法空間

在現(xiàn)行《環(huán)境法》全部47條的規(guī)定中有32條針對污染防治，可以說除對環(huán)境下定義，規(guī)定環(huán)境管理機(jī)關(guān)的權(quán)、責(zé)的條款和該法的“附則”等之外，幾乎全部條款都是污染防治或包含污染防治。

很明顯，這些內(nèi)容與我國《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等現(xiàn)行法律法規(guī)的內(nèi)容是重疊的。

即使不考慮單行法的內(nèi)容更具體、科學(xué)依據(jù)更堅實、可操作性更強(qiáng)等情況，我們也不得不承認(rèn)，這些單行法實際上已經(jīng)占用了《環(huán)境法》那32條的幾乎全部立法空間。如果不能轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境基本法，《環(huán)境法》再規(guī)定污染防治就將成為對立法資源的浪費。

此外，《環(huán)境法》對污染防治之外的環(huán)境保護(hù)事務(wù)的規(guī)定也沒有充分展開的空間。例如，《環(huán)境法》設(shè)有“保護(hù)和改善環(huán)境”一章，其內(nèi)容涉及資源開發(fā)、防治水土流失、城市建設(shè)規(guī)劃等。沒有人相信該法的有關(guān)規(guī)定會比土地管理法、水土保持法、城市規(guī)劃法等更科學(xué)，更值得執(zhí)法者遵循。

再如，《環(huán)境法》就“加強(qiáng)對海洋環(huán)境的保護(hù)”所做的規(guī)定（第二十一條），比之于《海環(huán)法》，它合理存在的理由只能是：環(huán)境法是“綱”，而《海環(huán)法》不過是“綱”下之“目”。但這個理由只有在把《環(huán)境法》改造成環(huán)境基本法時才能成立。

在參與《環(huán)境法》修訂的過程中，筆者曾提出過調(diào)整《環(huán)境法》的立法目的的建議。但是，如果《環(huán)境法》對《污染防治法》、《生態(tài)保護(hù)法》等單行法不享有統(tǒng)帥地位，那么這一調(diào)整的作用將變得微乎其微。

所以，只有在把《環(huán)境法》改變?yōu)榄h(huán)境基本法時，多數(shù)的建議才有意義。

【本文是教育部哲學(xué)社會科學(xué)發(fā)展報告建設(shè)（培育）項目“中國環(huán)境法治建設(shè)發(fā)展報告”的階段性成果】

■補充材料

單行法

單行法是指針對特定環(huán)境要素和自然資源保護(hù)而頒布的專門環(huán)境立法。在單行法模式下，各單行法適用范圍各異，但效力相同。除各類單行法，沒有規(guī)定多個環(huán)境要素或自然資源保護(hù)的綜合性環(huán)境立法，也沒有協(xié)調(diào)各單行法之間關(guān)系的專項法律存在。從環(huán)境法的歷史發(fā)展來看，在環(huán)境立法初期，各國均采用單行法模式。但是，隨著環(huán)境法的發(fā)展，許多國家轉(zhuǎn)采其他立法模式，但仍有一些英美法系國家，如美國、新加坡等采用單行法模式。

基本法

環(huán)境基本法，是指在一國環(huán)境立法體系內(nèi)，由國家立法機(jī)關(guān)制定的，對環(huán)境法基本原則、基本制度、基本體制以及體系內(nèi)的協(xié)調(diào)等內(nèi)容作總括性規(guī)定的法律文件?；痉ǖ淖饔迷谟凇懊魇经h(huán)境保護(hù)制度、政策之相關(guān)基本方針，揭示環(huán)境保護(hù)個別法制、措施之基本方向與共通性質(zhì)，導(dǎo)引具體制度、政策與環(huán)境保護(hù)相關(guān)法令之制(訂)定，以落實實施達(dá)成環(huán)境保護(hù)之總目標(biāo)”。世界上有很多國家環(huán)境立法采用基本法模式，如日本、俄羅斯、韓國等。