新標(biāo)準(zhǔn)背景下福建省扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)策研究

王團(tuán)真，許文興，范 凌，劉順濱，王巧燕

(福建農(nóng)林大學(xué)，福建 福州 350002)

2011年中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議宣布，決定將農(nóng)民人均純收入2300元作為國(guó)家扶貧新標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)新階段形式，達(dá)到2020年全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的要求。相比2009年1196元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)提高了92%，2011年底扶貧人口規(guī)模達(dá)到1.28億人，占農(nóng)村人口13.4%。在國(guó)家扶貧新標(biāo)準(zhǔn)下，福建扶貧面臨著新的挑戰(zhàn)，福建農(nóng)村相對(duì)貧困人口扶貧需要有新的思路和措施。

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者認(rèn)為造成貧困的主要原因有：(1)資源局限。貧困是由于自然地理環(huán)境的負(fù)面影響造成，惡劣的生存環(huán)境導(dǎo)致貧困。姜德華的中國(guó)貧困地區(qū)地理狀況和人口特征分析[1]、納爾遜的“低水平均衡陷阱理論”[2]及羅必良在貧困地區(qū)的系統(tǒng)科學(xué)調(diào)查[3]都提出外界環(huán)境是導(dǎo)致貧困的原因之一。(2)個(gè)體特征。個(gè)體能力有差別，有高低水平之分。低水平能力的個(gè)體容易身處弱勢(shì)地位，在社會(huì)變遷中被剝削，而導(dǎo)致貧困。因此很多學(xué)者認(rèn)為社會(huì)現(xiàn)實(shí)中不存在絕對(duì)的公平和平等。米爾頓·弗里德曼[4]就認(rèn)為由于個(gè)體能力的缺陷和懶惰等個(gè)人特征造成貧困。阿瑟·劉易斯[5]認(rèn)為貧困產(chǎn)生的貧困文化，通過(guò)交流傳遞到周?chē)瞽h(huán)境進(jìn)而影響貧困個(gè)體。(3)貧困惡性循環(huán)。納克斯的“貧困惡性循環(huán)理論”認(rèn)為，貧困意味著缺乏生存資本，低收入難抵生活消費(fèi)，儲(chǔ)蓄少，從而導(dǎo)致儲(chǔ)蓄水平低、儲(chǔ)蓄能力低；低儲(chǔ)蓄造成資本形成不足，缺乏生存資料導(dǎo)致生產(chǎn)規(guī)模難以擴(kuò)大甚至減小；低生產(chǎn)規(guī)模造成低產(chǎn)出，低產(chǎn)出形成低收入。如此周而復(fù)始，形成“低收入—低儲(chǔ)蓄—低資本—低產(chǎn)出—低收入”的惡性循環(huán)[6]。

本研究在國(guó)家實(shí)施扶貧新標(biāo)準(zhǔn)的背景下，總結(jié)了福建省貧困現(xiàn)狀，并通過(guò)實(shí)證研究探討了福建省扶貧開(kāi)發(fā)的政策思路。

1 福建貧困現(xiàn)狀

1.1 福建農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的歷程

福建省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)主要經(jīng)歷了5個(gè)階段：

1.1.1 廣義扶貧階段(1949-1977年) 此階段福建在緩解農(nóng)村貧困方面采取3個(gè)方針政策：一是發(fā)展工業(yè)，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，減緩區(qū)域的貧困；二是土地改革，使每個(gè)農(nóng)民擁有賴以生存的生產(chǎn)資料，為緩解貧困奠定制度基礎(chǔ)；三是建立以社區(qū)“五?！敝贫群娃r(nóng)村特困人口救濟(jì)農(nóng)村特困人口。

1.1.2 制度扶貧階段(1978-1985年) 從1981年初福建開(kāi)始推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民收入增長(zhǎng)迅速，城鄉(xiāng)居民收入差距大幅度縮小，農(nóng)村貧困狀況得到較快緩解。同時(shí)，福建較早建立農(nóng)村最低生活保障制度。

1.1.3 開(kāi)發(fā)式扶貧階段(1986-1993年) 福建創(chuàng)造了山到海、貧到富、城到鄉(xiāng)結(jié)對(duì)子等多樣的扶貧形式。特別是泉州市組織沿海47個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛鉤安溪德化等47個(gè)貧困村，落實(shí)扶持項(xiàng)目150多個(gè)，扶持資金500多萬(wàn)元；把17個(gè)貧困縣、214個(gè)貧困鄉(xiāng)和242萬(wàn)貧困人口中地處“一方水土養(yǎng)不活一方人”的群體實(shí)行異地搬遷。

1.1.4 扶貧到戶模式階段(1994-2000年) 福建從1996年在全省農(nóng)村中推行小額信貸，到2001年已覆蓋34個(gè)縣，受益群眾24.7萬(wàn)人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，參加小額信貸的農(nóng)戶年人均增收630元，高出全省農(nóng)民人均增收水平1倍多。

1.1.5 全面建設(shè)小康社會(huì)階段(2001年至今) 此階段，扶貧開(kāi)發(fā)以解決溫飽為主要階段進(jìn)入到鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。2002年，福建省將相對(duì)集中在交通偏僻、資源匱乏、生產(chǎn)生活條件惡劣、人均年純收入低于1500元以下的208個(gè)行政村列為省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)村，實(shí)施整村推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)，取得明顯成效。整村推進(jìn)扶貧帶有區(qū)域開(kāi)發(fā)特點(diǎn)，能夠幫助輕度貧困戶迅速脫貧。

1.2 國(guó)家扶貧新標(biāo)準(zhǔn)下福建相對(duì)貧困問(wèn)題的表現(xiàn)

1.2.1 基礎(chǔ)設(shè)施落后，醫(yī)療條件簡(jiǎn)陋 福建西部山區(qū)由于自然因素和地區(qū)因素，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后?！鞍松揭凰环痔铩钡母＝ǖ匦危o很多小山溝的農(nóng)村帶來(lái)了很大的交通不便。復(fù)雜的地形還造成了道路鋪設(shè)成本高，難度大，等級(jí)公路少，路況差，沙石泥土結(jié)構(gòu)，容易受自然災(zāi)害影響已經(jīng)是很多山區(qū)公路的常態(tài)，進(jìn)而制約資源的有效配置和人員流動(dòng)。交通的不便還造成衛(wèi)生建設(shè)落后，普通常見(jiàn)病在衛(wèi)生條件差、衛(wèi)生資源缺乏、衛(wèi)生從業(yè)人員缺乏且服務(wù)水平態(tài)度差等情況得不到有效的預(yù)防和治療，容易導(dǎo)致病情惡化。而一旦當(dāng)?shù)厝罕娀忌洗蟛。鸵贿h(yuǎn)千里去大城市就診，昂貴路費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)將直接打擊家庭的經(jīng)濟(jì)能力，形成貧困家庭。

1.2.2 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)停滯，農(nóng)村人口素質(zhì)較低 福建西部農(nóng)民深受傳統(tǒng)文化影響，人口素質(zhì)相對(duì)低下，思想觀念落后，農(nóng)業(yè)信息不對(duì)稱(chēng)，思想保守的農(nóng)耕文化觀念濃厚，缺乏新技術(shù)知識(shí)，基本使用農(nóng)民世代使用的各種生產(chǎn)要素，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)使用率低，再加上農(nóng)作物的特征，農(nóng)業(yè)高度依賴自然因素，抗災(zāi)能力差，形成“靠天吃飯”現(xiàn)狀，導(dǎo)致農(nóng)民收入低，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后，文化條件和物質(zhì)條件差，從而造成大量高素質(zhì)人才流失。另外，從農(nóng)業(yè)從業(yè)文化程度來(lái)看，初中及以下學(xué)歷占了農(nóng)村人口的95%以上，農(nóng)村人口整體素質(zhì)較低，扶貧工作任務(wù)比較艱巨，難以引入科技扶貧等創(chuàng)造性扶貧方式。

1.2.3 以政策養(yǎng)政策，貧困惡性循環(huán) 長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，國(guó)家政府致力于農(nóng)民扶貧工作，試圖緩解“三農(nóng)”問(wèn)題，減少貧困人口，向貧困地方撥了大量資金補(bǔ)助農(nóng)村貧困人口，不斷建設(shè)完善農(nóng)村“五保戶”、特困戶生活補(bǔ)助、災(zāi)民救助等社會(huì)保障體系。國(guó)家的補(bǔ)貼政策，使得農(nóng)村貧困人口的最低基本生活得到了保障，讓他們維持生存。但是，純粹的政府補(bǔ)貼可能存在著缺陷，對(duì)貧困人口脫貧沒(méi)有幫助，可能讓貧困人口維持接受政策補(bǔ)助的狀態(tài)，不思進(jìn)取，國(guó)家常年投入資金供養(yǎng)這些常態(tài)下的貧困人口。這樣不僅不能夠緩解貧困問(wèn)題，還導(dǎo)致慣性貧困，加大國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，不能夠正確引導(dǎo)貧困人口脫貧，從而導(dǎo)致貧困惡性循環(huán)。

2 福建省扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)證分析

本文擬運(yùn)用多元回歸模型來(lái)定量地描述農(nóng)民人均純收入與基礎(chǔ)設(shè)施投入、農(nóng)村公路投資、戶主的文化程度(年)、與縣城的距離(km)、開(kāi)發(fā)式扶貧組織數(shù)(個(gè))的關(guān)系。數(shù)據(jù)來(lái)自2012年對(duì)閩西北60貧困村的調(diào)查。變量的描述統(tǒng)計(jì)如表1所示，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行多元線性回歸，得到回歸結(jié)果如表2所示。從表2可以看出，基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)農(nóng)民平均純收入有正向顯著影響，帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)民收入；公路是農(nóng)村對(duì)外交流的主要交通載體，承擔(dān)大部分農(nóng)村運(yùn)輸，對(duì)農(nóng)戶收入也有顯著的正向影響；戶主文化程度是素質(zhì)的體現(xiàn)，每增加1年的教育，就能夠帶來(lái)0.08的收入；離縣城的距離對(duì)農(nóng)民平均純收入有負(fù)向的影響，因此加大農(nóng)村公路的投資是提高農(nóng)民收入必要選擇；開(kāi)發(fā)式的扶貧組織，在提高農(nóng)戶收入有著正向的顯著影響，能夠幫助貧困農(nóng)戶脫貧。

表1 變量的描述統(tǒng)計(jì)

表2 回歸結(jié)果

注：R2=0.62；***表示統(tǒng)計(jì)結(jié)果在1%水平上顯著，**表示統(tǒng)計(jì)結(jié)果在5%水平上顯著。

3 福建省扶貧開(kāi)發(fā)的對(duì)策建議

3.1 推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)村醫(yī)療保障制度

首先，加大農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，推動(dòng)地方政府與村集體開(kāi)展公路修建，積極開(kāi)發(fā)各種經(jīng)費(fèi)和資金來(lái)源，推動(dòng)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化。改善農(nóng)村交通現(xiàn)狀，提高公路的通達(dá)率，實(shí)現(xiàn)村—村，村—鄉(xiāng)，鄉(xiāng)—鄉(xiāng)之間的聯(lián)系，提高公路的等級(jí)，形成網(wǎng)狀化交通網(wǎng)絡(luò)。公路運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的改善，有助于縮短廠商和居民之間的運(yùn)輸距離，提高運(yùn)輸效率，節(jié)省燃料、資本及其勞動(dòng)力，從而降低運(yùn)輸資源成本，農(nóng)民直接從中受益運(yùn)輸成本的下降。其次，要改善農(nóng)村農(nóng)田基本設(shè)施、增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力，保障農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)，提高農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收，減少損失。再者，要避免由于疾病導(dǎo)致的農(nóng)村人口貧困問(wèn)題。完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療體系，預(yù)防因病致貧、返貧現(xiàn)象，增撥衛(wèi)生專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，補(bǔ)貼建設(shè)農(nóng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展農(nóng)村初級(jí)衛(wèi)生保健，建立適合農(nóng)民健康保健制度。加大政府及社會(huì)投資力度的同時(shí)，也應(yīng)提高農(nóng)民健康和衛(wèi)生的意識(shí)，加強(qiáng)教育和宣傳。

3.2 加大教育投入，全面提高人口素質(zhì)

職業(yè)培訓(xùn)是農(nóng)村現(xiàn)有勞動(dòng)力提高素質(zhì)的重要學(xué)習(xí)途徑，是貧困人口脫貧的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，應(yīng)大力開(kāi)發(fā)農(nóng)村人力資本，建立農(nóng)村社區(qū)學(xué)院，提高貧困農(nóng)戶的自我脫貧能力。在勞動(dòng)力市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下，加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)，推廣優(yōu)秀技術(shù)和進(jìn)行科技培訓(xùn)，確實(shí)保證農(nóng)戶提高收入，提升福建貧困人口在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的發(fā)展能力和生存能力。增加農(nóng)戶的兼業(yè)性，降低農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)和自然因素的依賴，減小因?yàn)樽匀粸?zāi)害致貧的可能性。

同時(shí)，農(nóng)村青少年是農(nóng)村基礎(chǔ)教育的主要對(duì)象，是農(nóng)業(yè)事業(yè)未來(lái)的主力軍。農(nóng)村青少年的教育水平狀況，直接影響我國(guó)未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展隊(duì)伍的素質(zhì)。政府應(yīng)樹(shù)立科技興農(nóng)意識(shí)，完善農(nóng)村教育制度，加大對(duì)貧困農(nóng)村教育投入，關(guān)注失學(xué)、輟學(xué)兒童，保障他們完成九年義務(wù)教育，努力解決農(nóng)村二女戶教育難的問(wèn)題，全面提高貧困人口受教育程度。

3.3 堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧，促進(jìn)農(nóng)民增收

拓寬扶貧資金投入渠道，構(gòu)建多元化扶貧模式。第一，穩(wěn)定財(cái)政扶貧資金的投入機(jī)制。以開(kāi)發(fā)式扶貧為，成立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司，以財(cái)政扶貧資金為底，吸引村民入股，成立資金互助社?？茖W(xué)控制扶貧項(xiàng)目財(cái)政資金投入比例，嚴(yán)格建立貧困人口準(zhǔn)入機(jī)制，讓真正貧困的人受益。第二，健全金融扶貧資金投入機(jī)制。擴(kuò)大中央扶貧貼息貸款的投放規(guī)模，將互助資金、扶貧項(xiàng)目建設(shè)和扶貧企業(yè)培育相結(jié)合，壯大社會(huì)扶貧力量。第三，推廣“鏈?zhǔn)椒鲐殹蹦Ｊ?。積極培養(yǎng)扶貧龍頭企業(yè)和扶貧專(zhuān)業(yè)合作社，發(fā)揮扶貧組織的協(xié)調(diào)能力，建立“村集體+扶貧龍頭企業(yè)+扶貧合作社+貧困農(nóng)戶”的鏈條模式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)具有市場(chǎng)開(kāi)拓能力的龍頭企業(yè)，到經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，推行“公司+農(nóng)戶”和“訂單農(nóng)業(yè)”，發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加貧困農(nóng)戶收入。集中力量幫助貧困群眾發(fā)展有特色、有市場(chǎng)的種養(yǎng)業(yè)項(xiàng)目，著力優(yōu)化品種，提高質(zhì)量，增加效益，響應(yīng)國(guó)務(wù)院扶貧辦推行的“細(xì)胞工程”和產(chǎn)業(yè)化扶貧工程。第四，支持扶貧相關(guān)企業(yè)的發(fā)展。地方政府對(duì)能夠適應(yīng)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)需要、提高產(chǎn)業(yè)規(guī)模層次、帶動(dòng)區(qū)域貧困農(nóng)戶增加收入的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，能夠發(fā)揮經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)并且能夠改善生態(tài)環(huán)境的資源開(kāi)發(fā)型企業(yè)，能夠增加經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)力就業(yè)的勞動(dòng)密集型企業(yè)，能夠幫助農(nóng)戶解決農(nóng)產(chǎn)品買(mǎi)難賣(mài)難問(wèn)題的市場(chǎng)流通企業(yè)，給予必要的政策扶持。

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