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    * 地方政府債務(wù)績效管理:評價機制與實施基礎(chǔ)

    2014-06-13 02:15:14
    關(guān)鍵詞:績效評價債務(wù)政府

    薛 菁

    (福建江夏學院 會計學院,福建 福州 350108)

    《中華人民共和國預算法》第28條明確規(guī)定:“地方各級政府預算按量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。”但實際的情況卻是,各地區(qū)、各層級的地方政府都在不同程度上舉債。在 2005 年之前,地方政府債務(wù)主要因財政收支存在缺口而被動形成,地方政府債務(wù)問題主要與縣鄉(xiāng)財政困難聯(lián)系在一起,縣鄉(xiāng)政府或有負債規(guī)模逐漸超過直接負債,債務(wù)規(guī)模龐大且結(jié)構(gòu)分散[1]。2008年國際金融危機后,地方政府融資平臺如雨后春筍,地方政府債務(wù)成因主動化,債務(wù)規(guī)模進一步擴大。2012年11月至2013年2月,審計署對15個省、3個直轄市本級及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區(qū),共計36個地方政府本級政府性債務(wù)情況進行了審計。截至2012年底,36個地方政府本級政府性債務(wù)余額38 475.81億元[2]。此外,中央還在 2009 年、2010 年連續(xù)兩年每年代發(fā)了2 000 億元地方債,2011年經(jīng)國務(wù)院批準,上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點,2013年試點擴展至江蘇和山東兩省,打破了中央對地方政府不得舉債的禁令。在此背景下,黨的十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風險預警機制”,使債務(wù)管理成為地方政府管理的一項新內(nèi)容。地方政府債務(wù)管理的核心是尋求一條既能有效利用地方政府債務(wù)又能控制好地方政府債務(wù)風險的路徑,而以績效作為工具來實現(xiàn)地方政府債務(wù)風險控制和提高債務(wù)資金使用效率是其中的重要一環(huán)。

    績效導向下的地方政府債務(wù)管理即地方政府債務(wù)績效管理,是指地方政府對其所承擔的債務(wù),結(jié)合所擁有的資源及產(chǎn)出績效水平,進行風險識別并實施有效控制,以最大限度減少債務(wù)風險損失,提高政府融資計劃可靠性、債務(wù)規(guī)模合理性、債務(wù)償還及時性,是保證政府可持續(xù)發(fā)展能力的一種管理活動。它既是政府債務(wù)管理的創(chuàng)新,也是地方政府績效治理的一個新內(nèi)容,其研究具有積極的現(xiàn)實意義。

    一、地方政府債務(wù)管理需樹立績效理念

    (一)地方政府債務(wù)收支特征要求注重績效管理

    與政府其他收入形式相比,政府舉債所取得的收入不具有所有權(quán),只擁有一定時期內(nèi)資金的使用權(quán),將來不僅要歸還本金還要支付利息給債權(quán)人。從性質(zhì)上說,公債就是政府與社會成員之間的一種資金融通活動。債務(wù)的有償性使得政府債務(wù)收入的使用必須注重績效。在我國,政府債務(wù)的收支不在預算表中反映,這意味著政府的債務(wù)規(guī)模不是通過法律形式預先規(guī)定的,而是由政府根據(jù)財政資金的余缺狀況和社會承受能力靈活地加以確定。失去了預算的約束,績效成為政府債務(wù)規(guī)模合適與否、使用有效與否的重要評判標準。因此績效是政府債務(wù)管理中一個繞不開的話題。

    與中央政府發(fā)行的國債相比,地方政府債務(wù)有其特有的特點。(1)由于《預算法》限制,當前地方政府債務(wù)多為或有債務(wù)、擔保債務(wù)(地方融資平臺所形成的擔保債務(wù)構(gòu)成現(xiàn)階段地方政府債務(wù)的主要形式);(2)不同于國債在“金邊債券”背景下新債還舊債的償還方式,地方政府債務(wù)以信用作為償債擔保,以土地等資產(chǎn)作為抵押品,償債來源不確定因素較多,債務(wù)承受能力較差;(3)國債一般通過發(fā)行債券或借款的方式籌集資金,具有嚴格規(guī)范的審核程序和明確的資金用途,而地方政府舉借的債務(wù),除中央代地方政府發(fā)行的債券和國債轉(zhuǎn)貸資金外,審核程序較簡單,資金用途較寬松。這三個特點使得地方政府債務(wù)管理更要借助績效工具實現(xiàn)債務(wù)控制,防范和化解債務(wù)風險,提高債務(wù)資金使用效益。

    (二)地方政府債務(wù)管理中存在的問題要求建立以績效為導向的地方政府債務(wù)管理機制

    1.地方政府債務(wù)管理中的道德風險。主要表現(xiàn)在兩個方面:一是地方政府缺乏還款的激勵,即學者所說的“公共池”問題。借債有利于地方政府對中央的轉(zhuǎn)移支付資金展開競爭,而且中央政府是地方政府債務(wù)的最后擔保人。債務(wù)成本的外部化鼓勵了地方政府多支出、多借債。二是軟預算約束導致的風險。在沒有預算約束的情況下,如果沒有績效目標,作為預算資金決策者和管理者的地方政府可能會把債務(wù)管理重點放在滿足合規(guī)性的前提下追求地方政府自身利益的最大化,謀求地方短期發(fā)展和自身政績,這使得財政機會主義行為不可避免,資金使用者沒有節(jié)約資金和將支出資金的數(shù)額與產(chǎn)出相聯(lián)系的動力[3]。

    2.地方政府債務(wù)使用中的錯配問題。多數(shù)國家要求地方政府在舉債時遵守馬斯格雷夫的“黃金規(guī)則”,即地方政府舉債只用于基礎(chǔ)性和公益性資本項目支出,不能用于彌補地方政府經(jīng)常性預算缺口[4]。在我國,由于缺乏具有實際操作意義的地方政府性債務(wù)管理規(guī)定、還貸準備金制度、風險控制機制、債務(wù)資金績效評價體系等,無法實施“成本與效益”的監(jiān)督,出現(xiàn)了地方政府債務(wù)資金流向與結(jié)構(gòu)、使用的錯配問題,如地方政府舉債資金閑置,將債務(wù)資金投向高能耗、高污染、產(chǎn)能過剩、低水平重復建設(shè)項目,或投向難以產(chǎn)生現(xiàn)金流的公益性項目。由于舉債項目收益無法“供養(yǎng)”債務(wù)本息,使得部分地方只得以出讓土地收入為償債擔保,可能會走入發(fā)新債償舊債的“死循環(huán)”,債務(wù)償還風險高。中華人民共和國審計署2013年第24號公告中指出:受審計的部分融資平臺公司資產(chǎn)質(zhì)量較差,償債能力不強。至2012年底,36個地方政府本級的223家融資平臺公司中94家年末資產(chǎn)中存在不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)8 975.92億元,占其總資產(chǎn)的37.60%;有5家注冊資本未到位56.19億元;6家虛增資產(chǎn)371.07億元;3個省會城市本級政府違規(guī)向融資平臺公司注入公園、道路等公益性資產(chǎn)45.53億元。

    二、績效導向下地方政府債務(wù)管理的核心——建立科學的績效評價體系

    績效在牛津現(xiàn)代高級英漢詞典中被解釋為執(zhí)行、履行、表現(xiàn)、成績。1995年Terry Fenrick提出“3E”績效評價標準,即經(jīng)濟性(Economy)、效率性(Efficiency)和有效性(Effectiveness),1997年福林在“3E”基礎(chǔ)上增加了公平維度(Equity),“4E” 成為衡量政府管理績效的重要標準。我國已有多位學者對政府管理績效進行了研究,各級地方政府也設(shè)立了一些具體指標對當年的政府支出績效進行評價,但都是圍繞財政支出的,很少針對地方政府債務(wù)資金進行評價。本文擬以績效管理理論為基礎(chǔ)對地方政府債務(wù)管理績效評價體系進行初步探討。

    (一)建立地方政府債務(wù)管理績效評價體系應(yīng)注意的問題

    1.評價內(nèi)容要系統(tǒng)、全面。微觀經(jīng)濟組織的效益評價只關(guān)注直接的投入和產(chǎn)出,以獲取收益最大化為評價目標,而地方政府債務(wù)績效評價不僅要分析計算直接的、有形的、現(xiàn)實的投入和產(chǎn)出,還要計算分析間接的、無形的、預期的投入與產(chǎn)出,支出績效既反映為可用貨幣衡量的經(jīng)濟效益,又反映為大量的無法用貨幣度量的政治效益和社會效益,它追求的最終目標是社會福利最大化[5]。因此政府債務(wù)支出績效評價遠比微觀經(jīng)濟組織的效益評價復雜,債務(wù)績效評價指標的設(shè)置要力求綜合反映債務(wù)資金的使用效率和效果,追求整體與局部的統(tǒng)一、長期與短期的統(tǒng)一,宏觀、中觀和微觀三個層次的統(tǒng)一。

    2.評價實施過程要科學。地方政府債務(wù)績效評價體系的設(shè)計要以政府債務(wù)的理論為指導,適應(yīng)地方政府債務(wù)的特點,評價主體的選擇、評價流程的設(shè)計、評價指標的選取和分類、數(shù)據(jù)的收集和分析要符合現(xiàn)代績效管理理論的要求。

    3.評價結(jié)果的有用性??冃гu價不是形式,必須實實在在地為提高地方政府債務(wù)管理水平服務(wù)。因此在評價中要盡量使用國際上通用的定義、名稱和計算方法,保持指標的相對穩(wěn)定性,保證績效評價的結(jié)果具有橫向(不同地區(qū))和縱向(不同時間點)上的可比性。而且要善于利用評價結(jié)果,從中找出評估地區(qū)存在的問題,尋求績效改進的對策。

    (二)地方政府債務(wù)管理績效評價指標的設(shè)置

    從經(jīng)濟性、效率性、效果性和公平性四個績效評價標準出發(fā),設(shè)計地方政府債務(wù)管理績效評價指標見表1。

    表1 地方政府債務(wù)績效評價指標

    經(jīng)濟性指標,表現(xiàn)為成本和支出的最小化、債務(wù)的風險可控性、地方政府債務(wù)的承受能力等,可以設(shè)置償債率(當年債務(wù)還本付息額與當年地方財力的百分比)、短期債務(wù)比率、債務(wù)逾期率(當年到期而無法還本付息債務(wù)額與當期到期全部債務(wù)額的百分比)、借新還舊債務(wù)占債務(wù)總額比重(當年為還舊而新借債務(wù)額與當年債務(wù)總額的百分比)、本期新增債務(wù)拖欠率、拖欠債務(wù)本期償還率、償債準備金是否適當?shù)茸鳛榫唧w評價指標。效率性指標,表現(xiàn)為債務(wù)資金的使用效率、配置效率和管理效率。使用效率通過“債務(wù)項目的投入收益率”(債務(wù)項目運行壽命期內(nèi)產(chǎn)出總額與債務(wù)項目全部投資額的比率)等指標反映;管理效率通過債務(wù)管理行政開支、債務(wù)管理制度完善度和管理程序規(guī)范度、債務(wù)糾紛發(fā)案率、債務(wù)信息披露制度的完善度等指標來反映;配置效率通過“債務(wù)資金投入各項目的竣工率或結(jié)項率、需要滿足度”等指標來反映。效果性和公平性指標,反映了地方政府債務(wù)支出的外部效應(yīng),對經(jīng)濟、社會、政治、文化、分配等影響,可設(shè)置地方債務(wù)規(guī)模變化與GDP變化、就業(yè)率變化、CPI指數(shù)變化、民間投資規(guī)模變化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化、居民幸福感指數(shù)變化的比例關(guān)系等指標來反映。

    最后,在建立指標體系的基礎(chǔ)上進一步構(gòu)建地方政府債務(wù)績效評價模型,運用適當?shù)挠嬃糠椒ㄈ缫蜃臃治龇ǖ龋茖W確定各大類指標及內(nèi)部各具體指標的權(quán)重,運用于地方政府債務(wù)管理和風險控制的績效評價。

    三、地方政府債務(wù)績效管理有效實施的環(huán)境基礎(chǔ)

    債務(wù)支出績效評價體系的建立只是績效管理的開始,地方政府要將債務(wù)績效管理工作向縱深推進需要預算、會計、信息、人員等多方面的配合。

    (一)建立債務(wù)預算

    政府預算是政府在一定時期內(nèi)預期收入與支出的計劃。政府債務(wù)是政府收入的重要來源之一,應(yīng)當納入預算統(tǒng)一管理,通過預算工具使地方政府明確其自身資產(chǎn)負債狀況與負債風險大小。當然簡單地將債務(wù)信息載入預算并不是地方政府債務(wù)績效管理的目的??冃蛳碌膫鶆?wù)控制要求債務(wù)預算的編制要滿足以下要求:一是內(nèi)容完整,包括顯性直接債務(wù)、顯性或有債務(wù)、隱性直接債務(wù)、隱性或有債務(wù)在內(nèi)的全部債務(wù)收支要統(tǒng)一納入預算管理,按債務(wù)余額的一定比例提取的償債基金也應(yīng)納入預算管理。二是實行績效預算,當期地方政府債務(wù)的產(chǎn)生是由于當前地方政府可使用財政性資金的不足,當期債務(wù)需用未來的稅收償還,因此債務(wù)預算要以績效為導向,促使地方政府在債務(wù)資金的使用上變得更加慎重。三是將權(quán)責發(fā)生制引入預算。權(quán)責發(fā)生制的預算編制,通常是指按照以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的財務(wù)會計準則記錄預算收入和成本。它克服了傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制下收到和付出現(xiàn)金的同時記錄收入和開支,而不考慮政府何時實現(xiàn)收入、耗費資源或增加負債的缺陷[6]。權(quán)責發(fā)生制下的地方政府債務(wù)預算報告能完整無誤地反映出地方政府借款及資金變動、使用情況,為債務(wù)績效管理提供初始的依據(jù)。

    (二)實行以權(quán)責發(fā)生制為導向的政府債務(wù)會計制度

    績效導向下的地方政府債務(wù)管理迫切需要地方政府債務(wù)會計能夠取得突破性的進展,建立良好的政府財務(wù)信息平臺,為績效治理的實現(xiàn)提供堅實的基礎(chǔ)。權(quán)責發(fā)生制的會計制度就是一種與政府債務(wù)績效管理相適應(yīng)的會計制度。在權(quán)責發(fā)生制這一會計基礎(chǔ)下,政府發(fā)生的費用或支出,無論是否有現(xiàn)金支出,都得作為費用、支出或債務(wù)處理,這樣使費用和支出不能向未來轉(zhuǎn)移,從而避免隱性債務(wù)藏而不露。地方政府債務(wù)的顯性化使債務(wù)支出績效管理處于一個更加現(xiàn)實、完整的環(huán)境中,使績效治理更具人性化和可操作性。而且地方政府債務(wù)績效評價指標的計算需要數(shù)據(jù)基礎(chǔ),根據(jù)權(quán)責發(fā)生制確認的債務(wù)信息是前瞻性信息,可以滿足地方政府債務(wù)績效評價的需要。

    當然將權(quán)責發(fā)生制引入政府會計,不可能一蹴而就,地方政府的隱性債務(wù)不能完全納入財務(wù)報表中,但這并不意味著可以對地方政府隱性債務(wù)放任不管,可先將其納入財務(wù)報表披露的范圍之內(nèi),多維度、分部門和地區(qū)、分類型地進行披露,并且與各個部門的責任、權(quán)力、業(yè)績相掛鉤,進行縱向、橫向的比較,真實地反映債務(wù)使用績效。

    (三)建立地方政府債務(wù)管理信息披露制度

    建立債務(wù)披露制度有賴于地方政府債務(wù)風險的內(nèi)涵、外延、種類、指標體系、風險標準等的合理確立,因此它既是債務(wù)績效管理結(jié)果的一種延伸,同時也為下一輪的績效管理提供依據(jù)。增強地方政府債務(wù)管理透明度的必要條件是建立地方政府債務(wù)信息披露制度,讓一個項目的舉債必要性、項目收益、舉債政府的償債能力等都可以從地方政府公開的債務(wù)信息中獲得,迫使地方政府謹慎舉債,慎重投資,注重債務(wù)使用效率和效益,從而改善地方政府的負債規(guī)模和結(jié)構(gòu),進而減少債務(wù)風險。

    地方政府債務(wù)管理信息披露制度包括三個內(nèi)容:一是向上級政府的披露制度,二是向人大機關(guān)的披露制度,三是向公眾披露的制度。地方政府債務(wù)管理信息披露制度的基礎(chǔ)是建立地方政府債務(wù)管理信息系統(tǒng),做好債務(wù)數(shù)據(jù)的搜集工作,按時進行數(shù)據(jù)更新,分析和監(jiān)控地方政府債務(wù)變化情況,跟蹤反饋政府債務(wù)風險的動態(tài)。

    (四)確立多元績效管理主體

    地方政府是由地方政府管理者來操縱的,地方政府管理者是“經(jīng)濟人”,“經(jīng)濟人”的特性使其有時會因個人利益而損害社會整體利益。這個問題在地方政府債務(wù)績效管理中同樣存在。因此,一方面地方政府債務(wù)績效管理離不開地方政府管理者的參與,他們是地方政府債務(wù)管理實現(xiàn)善治的內(nèi)生動力,另一方面又不能將他們作為唯一的主體,需引入社會公眾、社會中介組織等共同參與管理,綜合考慮各方評價結(jié)果,使評價結(jié)果更加公正、全面。在確立多元地方政府債務(wù)績效管理主體時,借鑒先進的政府績效管理理念和工具,如360度績效管理工具(也稱全方位與多維度的績效評價)。

    參考文獻:

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    [2] 2013年第24號公告:36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果[EB/OL].[2013-06-10].http://www.audit.gov.cn/n1992130/n199250/3291665.html.

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