公私合作項目物有所值評估比較與分析

彭為等

摘要：全面解析了公私合作項目物有所值評估（VfM）實踐，包括評估流程、執(zhí)行時間、公共部門比較值、貼現(xiàn)率選擇、風(fēng)險計量等多方面，以澳大利亞、英國、加拿大、美國為案例進行了橫向比較研究。首次對物有所值評估所包含的項目回報、社會福利、外部性、風(fēng)險轉(zhuǎn)移四項假設(shè)進行了定量和定性分析。研究結(jié)果顯示VfM評估在綜合評測PPP項目可行性上存在不足。提出了設(shè)計我國PPP項目決策體系的啟示和發(fā)展策略。

關(guān)鍵詞：公私合作伙伴關(guān)系；物有所值；物有所值評估；案例分析

中圖分類號：F283文獻標識碼：A文章編號：1001-8409（2014）05-0028-05

1引言

公私合作伙伴關(guān)系（PPP）自上世紀90年代以來在全球多個國家廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施項目采購，引起研究者的關(guān)注。PPP項目模式本身具有多項優(yōu)勢，如強化公共部門和私營部門的合作關(guān)系，更好的風(fēng)險管理，減輕政府財務(wù)負擔。實施公私伙伴關(guān)系最重要的目標是實現(xiàn)更好的物有所值（Value for Money），它是指以公共部門交付類似項目所需的等量資金情況下，通過使用PPP模式能夠提供更好的服務(wù)[1]。物有所值被認為是相對于傳統(tǒng)采購，PPP模式采購所能獲得的節(jié)約成本，而物有所值評估（VfM）則是用來計算這類節(jié)約成本和評估PPP項目可行性的過程[2]。物有所值評估能夠幫助政府部門比較PPP采購和政府采購，并做出相應(yīng)決策。關(guān)于VfM，英國、澳大利亞、加拿大等國家和地區(qū)相繼頒布了完整而細致的評估程序和評估指南[2]。

我國PPP項目建設(shè)現(xiàn)階段備受青睞，例如北京奧運場館、北京地鐵四號線、深圳地鐵五號線等都以此形式完成。盡管如此，PPP項目相關(guān)政策還不完善，尤其是在項目決策方面還缺乏標準程序和方法。國內(nèi)VfM評估理論研究主要集中于介紹VfM概念[3]，推廣評估方法[4]和驗證評估適用性[5]。而國外針對VfM的研究，主要集中在VfM評估存在的缺陷，如公共部門比較值（Public Sector Comparator， PSC）[1]、項目可負擔性、問責、風(fēng)險[6]以及針對評估方法的不完善之處，試圖在建立穩(wěn)健的PSC機制、凈現(xiàn)值計算和使用全生命周期成本等方面對VfM評估程序進行改進。

上述文獻一定程度上研究了引入VfM評估的可行性、改進方法以及設(shè)計建立PPP項目前期決策體系。鑒于VfM評估與PPP項目的成功實施密不可分，因此，需要及時借鑒發(fā)達國家和地區(qū)所積累的實踐經(jīng)驗，對評估程序進行綜合性的對比研究，進而對我國設(shè)立PPP項目前期決策框架提供指導(dǎo)。同時，VfM評估在比較兩種采購方式優(yōu)劣上附帶一些前提假設(shè)，現(xiàn)有的研究對這些假設(shè)的合理性并未有所涉及。正因如此，本文首先闡述了VfM過程，并從國家層面及區(qū)域?qū)用鎯蓚€方面探究發(fā)達國家和地區(qū)VfM評估程序的異同。隨后，對評估中內(nèi)含的四項基本假設(shè)的合理性進行了定量和定性的分析，為VfM研究提供新的思路。

2物有所值評估過程

VfM評估通常有兩部分組成：定量和定性評估[7]。以澳大利亞的VfM評估方法為例，政府公共部門在基于初步資料，判斷PPP可能是待建項目一個合適的采購渠道之后，就開始進行VfM評估，評估相關(guān)流程如圖1所示。在收到符合征求建議書（Request for Proposal， RFP）要求的投標方案之后，政府或代理機構(gòu)開始VfM評估。在招標過程和對各項方案進行比較的過程中，VfM定量評估采用PSC作為基準值。然而，計算PSC值是在RFP階段之前完成（如圖1右側(cè)所示）。方案比較過程中，首先根據(jù)RFP來確定私人的投標方案是否符合投標要求，若出現(xiàn)PPP投標方案偏離RFP要求或PSC被錯誤估價的情形，還需要對私人投標方案和PSC分別進行價格調(diào)整。其次將符合RFP要求的私人投標方案與PSC進行成本凈現(xiàn)值差值比較，以確定他們在經(jīng)濟上是否有優(yōu)勢，如圖2所示。

完整的VfM評估需要在定量評估中同時考慮定性因素。因此，為了確定最佳的結(jié)果，還需要考慮那些投標方案里沒有明確估值的定性因素。評估過程需要在投標過程和項目最終結(jié)束前完成。如果在評估過程中證明存在物有所值，公共機構(gòu)可以啟動PPP項目。相反，則考慮其他的采購?fù)緩健?/p>

3VfM評估案例研究與對比分析

如表1所示，通過多案例比較的方法，對已實施VfM評估體系的國家和地區(qū)實踐狀況進行對比分析。這些地區(qū)分為國家層面和地區(qū)層面。國家層面選取的樣本為澳大利亞、英國、加拿大；地區(qū)層面選取的樣本為美國弗吉尼亞州、佐治亞州和得克薩斯州。

表1前半部分顯示，澳、英、加三個國家在VfM評估的測試啟動階段和評估組成部分之間存在差別。在英國，VfM評估分為3個階段貫穿于采購過程，而澳大利亞和加拿大出于加快評估流程的考慮，在私人投標提交后即進行評估，1～2個階段完成。此外，英國政府取消使用PSC指標，選擇在OBC階段采用前期采購評估作為替代，該評估主要用來確定對于物有所值目標有重要影響的因素。折現(xiàn)率方面，澳大利亞和加拿大并不使用固定折現(xiàn)率來計算現(xiàn)金流，而是主張單獨制定每個項目的貼現(xiàn)率，從公共部門的角度看，這樣能夠更好地反映以市場為基礎(chǔ)的回報率和風(fēng)險溢價。表1后半部分顯示區(qū)域?qū)用婷绹煌ú块T的VfM評估。美國作為PPP模式相對較新的推廣者，到目前為止還沒有在全國范圍建立統(tǒng)一的VfM評估體系，多數(shù)PPP交通項目評估由州政府啟動[2]。在風(fēng)險管理部分，弗吉尼亞州使用三種不同層次的定量分析方法來計算風(fēng)險值。該做法的主要原因是交通需求和成本估計的不確定性。PPP交通項目存在巨大的技術(shù)和商業(yè)風(fēng)險，公共部門需要更加全面和細致地評估各種風(fēng)險對合同最終結(jié)果的影響程度。

4.3假設(shè)三：PPP不存在外部效應(yīng)

在VfM評估中，假設(shè)沒有外部效應(yīng)差異，而且公共機構(gòu)對未來的私人合作伙伴的信息了解有限，這樣一來會阻礙公共機構(gòu)估計和核算私人部門從項目中實際獲得的收入和回報。例如，私營部門通過規(guī)劃建設(shè)高速公路，可以帶動沿線自身財團附屬的房地產(chǎn)、廣告等相關(guān)業(yè)務(wù)，這些業(yè)務(wù)將從新建項目中得到直接的財務(wù)收益。這些被忽視的正外部效應(yīng)給私營部門帶來額外的盈利。

4.4假設(shè)四：風(fēng)險順利轉(zhuǎn)移

公共部門進行VfM評估通常在采購前期，此時已假定風(fēng)險分配給私人和公共部門。然而，隨著采購階段的深入，雙方對合同進行細節(jié)談判可能會改變評估過程事先假定的風(fēng)險分擔方案。例如，在項目設(shè)施的使用需求方面，私營部門被認為具備更好的能力來控制和管理需求風(fēng)險，因此，幾乎所有的PPP項目VfM評估中，這類風(fēng)險都假定轉(zhuǎn)移到了私營部門。然而，在采購階段后期公私雙方將會對建設(shè)和運營合同進行協(xié)商談判，并在合同中補簽非競爭性條款或最低收入保障條款。未來使用需求存在劇烈變化的情況下，這些條款會讓公共機構(gòu)陷入承諾的兩難困境。在這種情形下，風(fēng)險很難按照評估所預(yù)期的那樣順利地轉(zhuǎn)移到私人部門。

5結(jié)論與啟示

研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，各個國家和地區(qū)在VfM評估的執(zhí)行時間、評估組成部分、貼現(xiàn)率的選擇、風(fēng)險計量上存在不同，采購成本的比較依然是作為項目決策的重要依據(jù)。同時對于公共部門在項目的長遠負擔能力、風(fēng)險價值上VfM評估仍然考慮不足。此外，當前VfM評估主要從政府決策角度出發(fā)比較兩種采購方式在成本上的差異，忽略了項目在未來時期可能的收益，而不同的收益決定不同的項目價值。同時對于PPP項目本身所帶來的社會福利和外部性考慮不足，前期評估所依據(jù)的風(fēng)險分配方案，在后期還存在變化的可能。鑒于PPP項目特許經(jīng)營合同期較長，常為20～30年，多數(shù)項目如污水處理廠、公路、地鐵等具有極強的公益性和福利性。因此，基于現(xiàn)有假設(shè)的VfM評估所得到PPP項目成效，依然存在著較大的不確定性。

目前，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資需求持續(xù)增加，地方財政出現(xiàn)困境，越來越多的民間資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域。因此，需要根據(jù)PPP項目特點建立完善的決策體系，保證PPP項目發(fā)揮最佳價值，而國外VfM評估經(jīng)驗和教訓(xùn)可以對我國PPP項目決策制度和方法提供參考。

（1）我國傳統(tǒng)項目的財務(wù)評價方法相對成熟，可以在可行性研究表明項目初步可行后，實施VfM評估，從而進一步評估PPP項目的可行性和后期的負擔能力。該VfM評估在計算公共采購和PPP采購成本的同時，應(yīng)對項目在不同運營方式下未來收益進行估計，以項目成本扣減相應(yīng)的項目收益，得到公共采購和PPP采購的凈成本。選取項目凈成本作為兩種采購方式的比較基礎(chǔ)。

（2）在項目風(fēng)險方面，需要對風(fēng)險價值進行量化。澳大利亞、美國多采用公式化和仿真兩種定量風(fēng)險分析技術(shù)來進行風(fēng)險量化。我國當前項目風(fēng)險管理尚未成熟，可以首先選取簡單的公式化風(fēng)險定量方法，要求專家對風(fēng)險發(fā)生概率和風(fēng)險最大、最小、最可能后果進行估計，確定風(fēng)險價值。在逐步積累項目風(fēng)險歷史數(shù)據(jù)和經(jīng)驗后，再采用高級風(fēng)險仿真方法來分析風(fēng)險。

（3）在項目折現(xiàn)率方面，國外PPP項目折現(xiàn)率的選取主要分為固定折現(xiàn)率和按項目情況來制定折現(xiàn)率。其中按項目情況選取折現(xiàn)率則分為兩種：一種是依照政府的借貸資金成本制定，另一種是按照市場回報率。我國PPP項目具有多種類型，不同類型項目如交通、市政、能源項目收益差別較大，選取固定折現(xiàn)率并不合適。此外，我國政府財政支出通常不考慮資金成本，因此可以依照現(xiàn)有的可行性研究規(guī)范，選取所在行業(yè)內(nèi)規(guī)模類似項目的內(nèi)部收益率平均值，并根據(jù)項目風(fēng)險水平、屬地等相關(guān)因素進行調(diào)整后得到行業(yè)基準收益率，以此作為項目基準折現(xiàn)率。

參考文獻：

[1]Grimsey D， Lewis M K. Are Public Private Partnerships Value for Money？ Evaluating Alternative Approaches and Comparing Academic and Practitioner Views [J].Accounting Forums， 2005， 29（4）： 345-378.

[2]Morallos D， Amekudzi A. The State of the Practice of Value for Money Analysis in Comparing Public Private Partnerships to Traditional Procurements [J]. Public Works Management & Policy， 2008， 13（2）： 114-125.

[3]申玉玉，杜靜.公共項目采用私人主動融資模式的資金價值分析[J].建筑管理現(xiàn)代化， 2008（3）： 53-55.

[4]李佳嶸，王守清.我國PPP項目前期決策體系的改進和完善[J].項目管理技術(shù)，2011，19（5）：17-22.

[5]袁競峰，王帆，李啟明等.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的VfM評估方法研究及應(yīng)用[J].現(xiàn)代管理科學(xué)， 2012（1）：27-30.

[6]Coulson A. Value for Money in PFI Proposals： A Commentary on the UK Treasury Guidelines for Public Sector Comparators [J]. Public Administration， 2008， 86（2）： 483-498.

[7]Her Majesty's Treasury. Value for Money Assessment Guidance [EB/OL]. http：//www.hm-treasury. gov.uk/d/vfmassessmentguidance.pdf， 2006-11-03.

[8]Infrastructure Australia. National Public Private Partnership Guideline： Overview 2008 [EB/OL].http：//www.infrastructureaustralia.gov.au/public_private/files/National_PPP_Guidelines_Overview_Dec_08.pdf， 2008-12-01.

（責任編輯：李映果）

4.4假設(shè)四：風(fēng)險順利轉(zhuǎn)移

公共部門進行VfM評估通常在采購前期，此時已假定風(fēng)險分配給私人和公共部門。然而，隨著采購階段的深入，雙方對合同進行細節(jié)談判可能會改變評估過程事先假定的風(fēng)險分擔方案。例如，在項目設(shè)施的使用需求方面，私營部門被認為具備更好的能力來控制和管理需求風(fēng)險，因此，幾乎所有的PPP項目VfM評估中，這類風(fēng)險都假定轉(zhuǎn)移到了私營部門。然而，在采購階段后期公私雙方將會對建設(shè)和運營合同進行協(xié)商談判，并在合同中補簽非競爭性條款或最低收入保障條款。未來使用需求存在劇烈變化的情況下，這些條款會讓公共機構(gòu)陷入承諾的兩難困境。在這種情形下，風(fēng)險很難按照評估所預(yù)期的那樣順利地轉(zhuǎn)移到私人部門。

5結(jié)論與啟示

研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，各個國家和地區(qū)在VfM評估的執(zhí)行時間、評估組成部分、貼現(xiàn)率的選擇、風(fēng)險計量上存在不同，采購成本的比較依然是作為項目決策的重要依據(jù)。同時對于公共部門在項目的長遠負擔能力、風(fēng)險價值上VfM評估仍然考慮不足。此外，當前VfM評估主要從政府決策角度出發(fā)比較兩種采購方式在成本上的差異，忽略了項目在未來時期可能的收益，而不同的收益決定不同的項目價值。同時對于PPP項目本身所帶來的社會福利和外部性考慮不足，前期評估所依據(jù)的風(fēng)險分配方案，在后期還存在變化的可能。鑒于PPP項目特許經(jīng)營合同期較長，常為20～30年，多數(shù)項目如污水處理廠、公路、地鐵等具有極強的公益性和福利性。因此，基于現(xiàn)有假設(shè)的VfM評估所得到PPP項目成效，依然存在著較大的不確定性。

目前，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資需求持續(xù)增加，地方財政出現(xiàn)困境，越來越多的民間資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域。因此，需要根據(jù)PPP項目特點建立完善的決策體系，保證PPP項目發(fā)揮最佳價值，而國外VfM評估經(jīng)驗和教訓(xùn)可以對我國PPP項目決策制度和方法提供參考。

（1）我國傳統(tǒng)項目的財務(wù)評價方法相對成熟，可以在可行性研究表明項目初步可行后，實施VfM評估，從而進一步評估PPP項目的可行性和后期的負擔能力。該VfM評估在計算公共采購和PPP采購成本的同時，應(yīng)對項目在不同運營方式下未來收益進行估計，以項目成本扣減相應(yīng)的項目收益，得到公共采購和PPP采購的凈成本。選取項目凈成本作為兩種采購方式的比較基礎(chǔ)。

（2）在項目風(fēng)險方面，需要對風(fēng)險價值進行量化。澳大利亞、美國多采用公式化和仿真兩種定量風(fēng)險分析技術(shù)來進行風(fēng)險量化。我國當前項目風(fēng)險管理尚未成熟，可以首先選取簡單的公式化風(fēng)險定量方法，要求專家對風(fēng)險發(fā)生概率和風(fēng)險最大、最小、最可能后果進行估計，確定風(fēng)險價值。在逐步積累項目風(fēng)險歷史數(shù)據(jù)和經(jīng)驗后，再采用高級風(fēng)險仿真方法來分析風(fēng)險。

（3）在項目折現(xiàn)率方面，國外PPP項目折現(xiàn)率的選取主要分為固定折現(xiàn)率和按項目情況來制定折現(xiàn)率。其中按項目情況選取折現(xiàn)率則分為兩種：一種是依照政府的借貸資金成本制定，另一種是按照市場回報率。我國PPP項目具有多種類型，不同類型項目如交通、市政、能源項目收益差別較大，選取固定折現(xiàn)率并不合適。此外，我國政府財政支出通常不考慮資金成本，因此可以依照現(xiàn)有的可行性研究規(guī)范，選取所在行業(yè)內(nèi)規(guī)模類似項目的內(nèi)部收益率平均值，并根據(jù)項目風(fēng)險水平、屬地等相關(guān)因素進行調(diào)整后得到行業(yè)基準收益率，以此作為項目基準折現(xiàn)率。

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（責任編輯：李映果）

4.4假設(shè)四：風(fēng)險順利轉(zhuǎn)移

公共部門進行VfM評估通常在采購前期，此時已假定風(fēng)險分配給私人和公共部門。然而，隨著采購階段的深入，雙方對合同進行細節(jié)談判可能會改變評估過程事先假定的風(fēng)險分擔方案。例如，在項目設(shè)施的使用需求方面，私營部門被認為具備更好的能力來控制和管理需求風(fēng)險，因此，幾乎所有的PPP項目VfM評估中，這類風(fēng)險都假定轉(zhuǎn)移到了私營部門。然而，在采購階段后期公私雙方將會對建設(shè)和運營合同進行協(xié)商談判，并在合同中補簽非競爭性條款或最低收入保障條款。未來使用需求存在劇烈變化的情況下，這些條款會讓公共機構(gòu)陷入承諾的兩難困境。在這種情形下，風(fēng)險很難按照評估所預(yù)期的那樣順利地轉(zhuǎn)移到私人部門。

5結(jié)論與啟示

研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，各個國家和地區(qū)在VfM評估的執(zhí)行時間、評估組成部分、貼現(xiàn)率的選擇、風(fēng)險計量上存在不同，采購成本的比較依然是作為項目決策的重要依據(jù)。同時對于公共部門在項目的長遠負擔能力、風(fēng)險價值上VfM評估仍然考慮不足。此外，當前VfM評估主要從政府決策角度出發(fā)比較兩種采購方式在成本上的差異，忽略了項目在未來時期可能的收益，而不同的收益決定不同的項目價值。同時對于PPP項目本身所帶來的社會福利和外部性考慮不足，前期評估所依據(jù)的風(fēng)險分配方案，在后期還存在變化的可能。鑒于PPP項目特許經(jīng)營合同期較長，常為20～30年，多數(shù)項目如污水處理廠、公路、地鐵等具有極強的公益性和福利性。因此，基于現(xiàn)有假設(shè)的VfM評估所得到PPP項目成效，依然存在著較大的不確定性。

目前，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資需求持續(xù)增加，地方財政出現(xiàn)困境，越來越多的民間資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域。因此，需要根據(jù)PPP項目特點建立完善的決策體系，保證PPP項目發(fā)揮最佳價值，而國外VfM評估經(jīng)驗和教訓(xùn)可以對我國PPP項目決策制度和方法提供參考。

（1）我國傳統(tǒng)項目的財務(wù)評價方法相對成熟，可以在可行性研究表明項目初步可行后，實施VfM評估，從而進一步評估PPP項目的可行性和后期的負擔能力。該VfM評估在計算公共采購和PPP采購成本的同時，應(yīng)對項目在不同運營方式下未來收益進行估計，以項目成本扣減相應(yīng)的項目收益，得到公共采購和PPP采購的凈成本。選取項目凈成本作為兩種采購方式的比較基礎(chǔ)。

（2）在項目風(fēng)險方面，需要對風(fēng)險價值進行量化。澳大利亞、美國多采用公式化和仿真兩種定量風(fēng)險分析技術(shù)來進行風(fēng)險量化。我國當前項目風(fēng)險管理尚未成熟，可以首先選取簡單的公式化風(fēng)險定量方法，要求專家對風(fēng)險發(fā)生概率和風(fēng)險最大、最小、最可能后果進行估計，確定風(fēng)險價值。在逐步積累項目風(fēng)險歷史數(shù)據(jù)和經(jīng)驗后，再采用高級風(fēng)險仿真方法來分析風(fēng)險。

（3）在項目折現(xiàn)率方面，國外PPP項目折現(xiàn)率的選取主要分為固定折現(xiàn)率和按項目情況來制定折現(xiàn)率。其中按項目情況選取折現(xiàn)率則分為兩種：一種是依照政府的借貸資金成本制定，另一種是按照市場回報率。我國PPP項目具有多種類型，不同類型項目如交通、市政、能源項目收益差別較大，選取固定折現(xiàn)率并不合適。此外，我國政府財政支出通常不考慮資金成本，因此可以依照現(xiàn)有的可行性研究規(guī)范，選取所在行業(yè)內(nèi)規(guī)模類似項目的內(nèi)部收益率平均值，并根據(jù)項目風(fēng)險水平、屬地等相關(guān)因素進行調(diào)整后得到行業(yè)基準收益率，以此作為項目基準折現(xiàn)率。

參考文獻：

[1]Grimsey D， Lewis M K. Are Public Private Partnerships Value for Money？ Evaluating Alternative Approaches and Comparing Academic and Practitioner Views [J].Accounting Forums， 2005， 29（4）： 345-378.

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[6]Coulson A. Value for Money in PFI Proposals： A Commentary on the UK Treasury Guidelines for Public Sector Comparators [J]. Public Administration， 2008， 86（2）： 483-498.

[7]Her Majesty's Treasury. Value for Money Assessment Guidance [EB/OL]. http：//www.hm-treasury. gov.uk/d/vfmassessmentguidance.pdf， 2006-11-03.

[8]Infrastructure Australia. National Public Private Partnership Guideline： Overview 2008 [EB/OL].http：//www.infrastructureaustralia.gov.au/public_private/files/National_PPP_Guidelines_Overview_Dec_08.pdf， 2008-12-01.

（責任編輯：李映果）