京津冀一體化下的協(xié)同規(guī)劃

張國華

習(xí)近平總書記在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展專題匯報(bào)時(shí)全面描述了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思想，其中最大亮點(diǎn)是突出了“產(chǎn)業(yè)、交通和城鎮(zhèn)空間”一體化：“理順區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，形成區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合理分布和上下游聯(lián)動(dòng)機(jī)制的產(chǎn)業(yè)一體化；構(gòu)建現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，交通一體化作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的先行領(lǐng)域；調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市分工協(xié)作，提高城市群一體化水平。”這既為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指明了方向，也為破解區(qū)域發(fā)展的困局和剖析問題根源提供了新視野。

剖析區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的困局，理性認(rèn)清產(chǎn)生困局的根源

我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展存在一系列突出問題：一是大城市功能過度聚集，交通擁堵、環(huán)境污染等一系列“大城市病”日益嚴(yán)峻，尚未形成與周邊中小城市合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展的區(qū)域一體化產(chǎn)業(yè)體系；二是經(jīng)濟(jì)效率不高，我國主要區(qū)域經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)占比相對(duì)較低，區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)低水平、同質(zhì)、產(chǎn)出低效等趨勢(shì)；三是用地結(jié)構(gòu)和利用效率有待提升，“以居住和商業(yè)用地的高地價(jià)對(duì)沖工業(yè)用地的低地價(jià)”的“土地城鎮(zhèn)化”模式客觀上加劇城市擴(kuò)張；四是城際交通網(wǎng)絡(luò)滯后于區(qū)域發(fā)展需求，城際交通尤其是市郊鐵路發(fā)展嚴(yán)重滯后，如上海2012年才開通第一條市郊鐵路，北京可稱作市郊鐵路的僅有1條S2線，日均客運(yùn)量不足萬人；五是區(qū)域發(fā)展協(xié)同機(jī)制落后，“一畝三分地”思維定勢(shì)乃至“以鄰為壑”體制困境亟待突破。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展困局的根源在于：一是區(qū)域中各個(gè)城市唯GDP式的競爭與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式束縛的結(jié)合，在資源、資金、政策等方面向大的中心城市集中，市場在資源配置中難以發(fā)揮決定性作用，要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面行政干預(yù)作用過大；二是“工業(yè)文明”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化理論與“土地財(cái)政”的舊城鎮(zhèn)化模式的利益契合，源于西方工業(yè)文明時(shí)期的城鎮(zhèn)空間規(guī)劃理論以土木工程專業(yè)知識(shí)為主體，對(duì)于如何科學(xué)把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律存在天然的理論缺陷，善于解決“土地”而非“人”的城鎮(zhèn)化，與目前以“土地財(cái)政”為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式存在著經(jīng)濟(jì)利益的高度契合；三是重大項(xiàng)目空間選址的科學(xué)能力缺失與行政壁壘分割體制的發(fā)展結(jié)合，違背“制造業(yè)向成本洼地、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)向要素高地”空間集聚的產(chǎn)業(yè)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，在區(qū)域發(fā)展中產(chǎn)業(yè)布局引導(dǎo)、城鎮(zhèn)空間優(yōu)化、綜合交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面存在諸多不協(xié)同之處。無論是產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，還是城鎮(zhèn)空間的集聚和擴(kuò)散，在遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律中對(duì)空間屬性和區(qū)位條件都非常敏感，并會(huì)帶來對(duì)綜合交通服務(wù)需求的差異化和多元化。

創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論、機(jī)制、模式，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

在區(qū)域“產(chǎn)業(yè)、交通和城鎮(zhèn)空間”一體化戰(zhàn)略思想的指導(dǎo)下，就“交通”論“交通”，就“產(chǎn)業(yè)”論“產(chǎn)業(yè)”，就“城鎮(zhèn)空間”論“城鎮(zhèn)空間”的傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展模式，無論從區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系一體化的發(fā)展需要、構(gòu)建國家綜合交通運(yùn)輸體系自身發(fā)展的訴求，還是從推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)施路徑來看，都已經(jīng)難以為繼。

第一，要敢于開展區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃的理論創(chuàng)新。“有什么樣的理論作指導(dǎo)，將決定走什么樣的城鎮(zhèn)化道路”，我們應(yīng)該立足于全球化的國際視野剖析產(chǎn)業(yè)鏈條在全球組織、空間集聚等過程中的基本市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，將市場在資源配置中起決定性作用和政府發(fā)揮更好引導(dǎo)作用的雙重優(yōu)勢(shì)結(jié)合，建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)移與綜合交通網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、重大項(xiàng)目建設(shè)等之間關(guān)聯(lián)機(jī)制的新理論；建立城鎮(zhèn)空間、產(chǎn)業(yè)和交通三者高度協(xié)同、交互融合的新方法和發(fā)展規(guī)劃體系；建立空間、產(chǎn)業(yè)和交通三者間的關(guān)聯(lián)指標(biāo)體系。通過研究產(chǎn)業(yè)集聚與運(yùn)輸成本之間的互動(dòng)機(jī)制、產(chǎn)業(yè)集聚與綜合交通之間的空間協(xié)同關(guān)系，建立交通、產(chǎn)業(yè)和空間的新型三要素協(xié)同理論。

第二，要善于探索區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系一體化發(fā)展的利益共享機(jī)制創(chuàng)新模式。以城鎮(zhèn)空間一體化發(fā)展為載體、以優(yōu)化區(qū)域分工和產(chǎn)業(yè)布局為重點(diǎn)、以資源要素空間統(tǒng)籌為主線，結(jié)合區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)區(qū)位、資源、環(huán)境、交通條件，以“全球、國家、區(qū)域”三結(jié)合的視野理順產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，以提升產(chǎn)業(yè)競爭力和區(qū)域一體化質(zhì)量為目標(biāo)，以大城市為依托、中小城市為重點(diǎn)，發(fā)揮不同城市資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，形成區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合理分布和上下游聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過區(qū)域內(nèi)分工協(xié)作實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展，構(gòu)建輻射作用大、競爭力強(qiáng)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確區(qū)域內(nèi)各城市功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、城市布局、基礎(chǔ)設(shè)施配套等重大問題。

第三，要優(yōu)先構(gòu)建多層次區(qū)域一體化綜合交通網(wǎng)絡(luò)。減少分割和擴(kuò)大開放是每個(gè)國家或地區(qū)走向現(xiàn)代化的必由之路，綜合交通網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)適度超前布局，成為突破區(qū)域行政隔閡的“先行軍”，通過交通一體化的發(fā)展倒逼全要素自由流動(dòng)及促進(jìn)公共服務(wù)均等化。以空間、產(chǎn)業(yè)和交通關(guān)聯(lián)指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，指導(dǎo)區(qū)域綜合交通體系建設(shè)，發(fā)揮中心城市對(duì)周邊中小城市的帶動(dòng)作用，促進(jìn)區(qū)域分工協(xié)作，引導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

區(qū)域內(nèi)部交通應(yīng)適應(yīng)區(qū)域一體化發(fā)展需要，支撐中心城市對(duì)區(qū)域內(nèi)中小城市的帶動(dòng)作用，優(yōu)化區(qū)域空間結(jié)構(gòu)與功能布局，促進(jìn)區(qū)域分工協(xié)作。既可以削弱中心城市過度集聚導(dǎo)致的“大城市病”帶來的交通擁堵、環(huán)境污染等負(fù)外部性，又能充分發(fā)揮中心城市的規(guī)模效應(yīng)；既可以解決外圍 “睡城”或“臥城”職住嚴(yán)重失衡問題，又可以降低中心城市的運(yùn)行成本。城際/市郊鐵路等區(qū)域快速軌道交通是縮短城際時(shí)空距離最高效的運(yùn)輸方式，加強(qiáng)以多層次軌道網(wǎng)絡(luò)為主體的城際交通一體化與城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的協(xié)同，應(yīng)該成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在。

第四，要勇于創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的合作模式。按照“目標(biāo)同向、措施一體、作用互補(bǔ)、利益相連”進(jìn)行分工合作，堅(jiān)持優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏，協(xié)同推進(jìn)“基礎(chǔ)設(shè)施相聯(lián)相通、資源要素對(duì)接對(duì)流、公共服務(wù)共建共享、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控”，從產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境治理、政策協(xié)調(diào)等方面建立城市群一體化推進(jìn)實(shí)施機(jī)制，比如可結(jié)合首都新機(jī)場發(fā)展京津冀協(xié)調(diào)共建的“首都特區(qū)”，以探索協(xié)同合作的新模式。

（作者為國家發(fā)展和改革委員會(huì)城市中心綜合交通規(guī)劃院院長）

責(zé)編/徐艷紅 美編/于珊endprint