京津冀融合亟待破解三大障礙

劉治彥

京津冀融合下的北京何去何從

評述由頭：從今年兩會前夕習近平總書記親自謀劃推動京津冀協(xié)同發(fā)展以來，“京津冀一體化”就成為了各方的熱議話題。

隨后，河北出臺新型城鎮(zhèn)化有關政策，提出發(fā)揮保定和廊坊首都功能疏解及首都核心區(qū)生態(tài)建設的服務作用，進一步強化石家莊、唐山在京津冀區(qū)域中的兩翼輻射帶動功能。與此同時，京津兩地積極推動“雙城”交通一體化，高鐵、地鐵、公交“一卡通”已經(jīng)提上日程。這一系列舉措，讓人們感受到了京津冀一體化的前行步伐。

然而，“一畝三分地”的思想障礙、“我的地盤我做主”的行政壁壘、“肥水不流外人田”的利益羈絆猶存，這難免讓人們對京津冀“抱團發(fā)展”之路充滿疑慮。

京津冀協(xié)作與區(qū)域融合的時機來了

京津冀合作命題由來已久。當下，首都經(jīng)濟圈主要是指京津以及其周邊的河北省各中心城市組成的城市圈，即北京、天津兩個直轄市以及河北省的石家莊、秦皇島、唐山、保定、廊坊、滄州、承德、張家口8個城市，簡稱“2+8城市體系”。伴隨這一地區(qū)經(jīng)濟實力增強與基礎設施完善，逐步擴大到整個河北省，乃至環(huán)渤海其它城市，“京津冀”地區(qū)實際上是環(huán)渤海及北方城市帶的核心。

京津冀經(jīng)濟協(xié)作或首都經(jīng)濟圈協(xié)調發(fā)展是我國城市化進入中后期的一個標志，是中心城市由點狀聚集向網(wǎng)絡分散過渡的表現(xiàn)。但在利益攸關方缺乏互補共贏訴求情況下，京津冀深度協(xié)作問題始終未能得到有效解決。京津兩市一支獨秀，對周邊的河北省各城市拉動較小，與珠三角與長三角相比，缺乏完備的城市體系，缺少影響較大的二線城市（副省級城市和省會城市）和實力較強的三線城市（地級中心城市），各城市之間功能互補性不強，協(xié)調性較差，競爭大于合作。這不但制約京津冀區(qū)域發(fā)展，也影響環(huán)渤海及北方城市帶整體發(fā)展。

新世紀初，隨著北京申奧成功，以及北京沙塵暴問題凸顯，“京津冀（北）空間發(fā)展規(guī)劃”完成與建議實施，從區(qū)域視角謀劃“大北京”發(fā)展與京津冀協(xié)作問題提到議事日程上來。以首鋼遷往唐山為起點，拉開了首都與周邊地區(qū)產業(yè)協(xié)調發(fā)展的序幕。北京CBD的崛起，天津濱海新區(qū)的開發(fā)，以及唐山曹妃甸工業(yè)園區(qū)的建設，促使首都經(jīng)濟圈基本框架形成。一批中央企事業(yè)單位落戶燕郊、涿州、唐山，北京中小企業(yè)遷駐固安和永清，京津高鐵開通，天津作為北方經(jīng)濟中心的逐步確立，首都新機場定建南城等一系列重大舉措，使得京津冀一體化進程有了一定實質性進展。

近10多年來，北京作為首都的獨特魅力以及產業(yè)層次多樣化，使得外來人口大量涌入，15年間凈增人口900多萬，年均增加60多萬，促使房地產投資與租賃業(yè)快速發(fā)展，房價虛高攀升。隨著居民收入增加和小汽車步入家庭，交通擁堵日趨嚴重。區(qū)域重化工業(yè)污染、市內汽車污染、工業(yè)污染交織在一起，環(huán)境質量急劇下降，“沙塵暴暫趨示弱，霧霾又籠罩京城”。房價高企、交通擁堵、環(huán)境污染這一系列大都市病爆發(fā)出來，使得全社會都在擔憂北京市可持續(xù)發(fā)展問題，甚至再次熱議“遷都”問題?？梢哉f，解決北京交通擁堵、房價畸高、環(huán)境污染的意義，已經(jīng)遠遠超出了治理“大都市病”的范疇，也遠遠超出了北京市本身的能力。在這一背景下，京津冀合作問題再一次提到議事日程上來。特別是不久前，習近平總書記對京津冀經(jīng)濟協(xié)作提出了明確指示。李克強總理進一步提出，要加強“京津冀地區(qū)經(jīng)濟協(xié)作”，這從中央最高決策層發(fā)出的聲音無疑表明了問題到了最為緊迫的程度。民心所向、萬眾歸一，應該說根治問題的時間到了，京津冀協(xié)作與區(qū)域融合的時機來了。

亟待厘清的三大認識障礙

然而，行動的協(xié)調來源于客觀需要與認識上的統(tǒng)一。目前客觀需要毋庸置疑，但京津冀合作面臨三大認識障礙，亟待厘清。

問題一：財政收入求解。按照當前的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，北京將要把一部分經(jīng)濟功能逐漸剝離出去。那么，剝離后的北京財政收入將如何保證？一旦財政收入減少，很可能會影響民生支出，影響百姓福利。問題二：離京難度求解。按照有關規(guī)劃，在保定建立政治副中心，北京將要把部分高校和研究機構、央企搬離，這無疑是一個大工程。很多求學者都把北京當做夢想中的求學城市，一旦搬離北京，大學的文化底蘊如何求存？問題三：能否破解北京的大城市??？京津冀一體化的初衷是破解北京當前擁堵、污染等問題。但早兩年北京內城的疏導，卻是疏了又擁入，反復如此。當前京津冀一體化，能否真正破解北京的大城市?。康胪七M京津冀一體化，這些難題無疑都需一一破解。

溫故而知新。改革開放以來，北京人口激增年份有三個節(jié)點：一是1994年-1995年，主要受市場經(jīng)濟體制確立與通貨膨脹影響，人口流動加速，來京人口趨于增長；二是1999年-2000年，主要受住宅商品化與北京大規(guī)模城市建設影響，外地進京購房人口增加；三是2006年以來，常住人口呈逐年大幅增加趨勢，由1600萬急劇增加到2100萬，年均增加70多萬人口，外來人口由400萬激增到近800萬，這與北京舉辦奧運會與建設世界城市目標確立有關。總之，北京城市建設與快速發(fā)展預期、人口涌入對城市住宅價格攀升形成連鎖互動效應。

對于問題一，短短的12年時間里，不包括北京農村人口在內的常住城鎮(zhèn)人口由1080萬增加到1780萬，增加了近70%，新增人口主要集中在城市核心區(qū)，無疑加大了城市交通、住房、環(huán)境壓力。與此同時，工業(yè)與傳統(tǒng)服務業(yè)在這一期間得到快速發(fā)展，也支撐了大量外來人口就業(yè)需求，但利稅比例較低。以工業(yè)為例，目前僅占GDP的18.4%，即使這些產業(yè)全部外遷，也不會對經(jīng)濟造成太大影響。北京財政主要來源是金融、旅游、高新技術與現(xiàn)代服務業(yè)。以第二產業(yè)為例，212萬人的就業(yè)，占全市就業(yè)人口的20%，地稅收入僅326億元，人均1.5萬元，遠低于全市職工人均地稅3萬元平均水平。因此，第二產業(yè)占北京市稅收比例不足10%，貢獻率較低。因此，第二產業(yè)轉移對北京市財政影響不大。

對于問題二，北京作為全國首都和歷史文化名城，是全國人民心靈的家園，讓任何一個人離開這座城市的確很難。但為了北京的可持續(xù)發(fā)展，再難的事也是有補救辦法的。實現(xiàn)京津冀一體化無疑可以放大首都的區(qū)域邊界，承載更多的北京人口，減緩北京的壓力，也促進河北和天津的發(fā)展，是一個雙贏的選擇。世界一些國家和地區(qū)的首位城市人口大多占到總人口的5%以上。北京作為邁向世界城市的大國首都，無疑將成為全國首位城市。按此計算，我國首位城市的人口將達6800萬，顯然僅僅靠北京自身無法承載如此多的人口，即便是將天津市整體考慮進來仍無法承載如此多的人口。因此，將河北省，特別是河北省北半部分，即環(huán)首都經(jīng)濟圈各縣市，納入首都地區(qū)，是必然的選擇。這樣形成的京畿地區(qū)能容納更多的人口，分散北京的非首都功能，為北京減負，有利于減緩“城市病”，也為周邊地區(qū)注入經(jīng)濟發(fā)展活力?？赏ㄟ^基礎設施一體化、產業(yè)互補、管理體制統(tǒng)一等措施實現(xiàn)“同城化效應”，使得遷出人口同樣具有“首都歸屬感”，減小離京難度。endprint

對于問題三，我們認為京津冀一體化，或者說京畿地區(qū)構建，對于北京緩解交通擁堵、環(huán)境污染、降低虛高房價等問題具有“釜底抽薪”作用。盡管過去北京在“十二五”規(guī)劃等有關規(guī)劃中出臺了相應措施，以期治愈日趨嚴重的“大城市病”，但諸多措施只是對“大城市病”個別現(xiàn)象的應對，治標不治本。近些年北京內城的疏導，之所以疏了又擁入，反復無效的原因就是“遷人不遷產”。因此，今后京津冀一體化，必須實行“遷產帶遷人”方式，從根本上減少中心城區(qū)的人口密度，來真正破解北京的大城市病。

京津冀如何互利共贏

京津冀協(xié)作發(fā)展必須瞄準打造功能完整的世界級城市群目標，著力抓好城市產業(yè)分工。

當前，綠色環(huán)保、集約智慧成為城市區(qū)域發(fā)展的主導趨勢，這是對高耗能、破壞環(huán)境的傳統(tǒng)發(fā)展方式的一次革新。“小尺度集中、大尺度分散”的城市區(qū)域空間格局成為既發(fā)揮城市集聚效應，又克服大城市病的重要舉措。未來的京畿地區(qū)就是要形成“都市核心緊湊化”與“都市整體區(qū)域化”相均衡的空間格局。其中北京五環(huán)以內是首都核心區(qū)，主要是政治中心、文化中心和經(jīng)濟管理中心，天津、保定、唐山等構成首都經(jīng)濟、文化副中心，張家口和承德形成生態(tài)屏障，保護北京的水源地、阻擋北部風沙。

北京必須繼續(xù)堅持“人文北京、科技北京和綠色北京”的理念，以城市人文與自然環(huán)境綜合建設為切入點，以高端要素聚集為抓手，轉移中低端產業(yè)，瞄準世界經(jīng)濟前沿大力發(fā)展高端服務業(yè)與戰(zhàn)略新興產業(yè)。大力促進首都經(jīng)濟圈基礎設施一體化進程，建立優(yōu)勢互補的城市分工體系，通過城市群建設實現(xiàn)產業(yè)鏈的銜接，抓住研發(fā)和設計、銷售和商務服務這一產品價值鏈“微笑曲線”兩端，轉移加工制造等中間環(huán)節(jié)到首都經(jīng)濟圈中的其他城市。北京現(xiàn)有傳統(tǒng)產業(yè)應大量外遷至天津和河北，進一步優(yōu)化北京產業(yè)結構，形成以現(xiàn)代服務業(yè)為主的產業(yè)體系。同時，隨著北京產業(yè)的“外溢”，必然帶動當?shù)叵嚓P產業(yè)的發(fā)展，使得京津冀形成互利共贏。

首先，北京作為首都經(jīng)濟圈的核心，應致力于建設世界城市，重點發(fā)展高端服務業(yè)、文化創(chuàng)意產業(yè)和高新技術產業(yè)，組建環(huán)京七環(huán)，將北京周邊中小城市建設成為功能完善的衛(wèi)星城，承載相關的首都主導產業(yè)，分擔北京中心城區(qū)的人口壓力，形成反聚焦力。

其次，北京應著重發(fā)展產業(yè)總部與研發(fā)銷售中心，逐步將生產基地遷移到環(huán)首都城市圈的各中心城市。食品、醫(yī)藥、文化用品制造業(yè)等主要遷往承德、張家口等北部城市，電子、機械、汽車、冶金、化工等產業(yè)應主要遷往保定、唐山、滄州等城市。天津市濱海新區(qū)應大力發(fā)展高端制造業(yè)和高新技術產業(yè)，低端產業(yè)也應逐步向周邊產業(yè)轉移。

此外，加快首都經(jīng)濟圈核心區(qū)域與外圍城市帶及其它北方城市帶的一體化進程。首都經(jīng)濟圈外圍城市帶及其它北方城市帶主要由北方各省省會和中心城市組成，與首都經(jīng)濟圈核心區(qū)聯(lián)系較為密切，在獲取核心區(qū)人才、技術和市場等方面具有優(yōu)勢。要進一步通過便捷的高速鐵路網(wǎng)將這些城市帶與核心區(qū)進行有效銜接，并通過制度創(chuàng)新降低城市帶發(fā)展的交易成本，積極推進首都經(jīng)濟圈一體化，形成區(qū)域合力，實現(xiàn)共同發(fā)展。

京津冀協(xié)作發(fā)展的三部曲

京津冀協(xié)作發(fā)展將有利于北京成為世界城市，有利于環(huán)渤海及北方城市帶的發(fā)展，有利于中華文明偉大復興，意義重大，任務艱巨，宜于分步實施。

近期（3年內）主要應謀劃好與北京中心城區(qū)聯(lián)系最為密切的北京周邊地區(qū)，具體主要指廊坊市區(qū)及東部三個縣（市）——三河、大廠和香河，以及涿州、固安、永清等縣（市），與北京遠郊區(qū)的平谷、密云、懷柔、延慶等組建北京七環(huán)。

中期（3-5年）通過高速公路和城際鐵路連接天津、石家莊、秦皇島、唐山、保定、承德、張家口等城市市區(qū)，構建環(huán)首都城市圈。

遠期（5年后）建設由濟南、青島、大連、沈陽、呼和浩特、太原和鄭州等二級城市和中小城市組成的環(huán)渤海城市圈，構建首都經(jīng)濟圈的外圍城市帶，并與未來的哈（爾濱）長（春）城市群，西（安）蘭（州）城市群相連，形成北方城市帶。

但無論哪一階段，體制機制整合、交通設施先行、產業(yè)互補發(fā)展無疑都是京津冀一體化最為關鍵的三部曲。期待著京津冀融合能夠順利推進，北京實現(xiàn)健康發(fā)展，早日建成世界城市。

（作者為中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員、城市經(jīng)濟研究室主任）

責編/馬靜 美編/宋揚endprint