不以GDP 論英雄須淡化GDP

文 李 勇 徐秀紅

不以GDP 論英雄須淡化GDP

文 李 勇 徐秀紅

GDP，國內(nèi)生產(chǎn)總值，在中國是一個使用頻率相當(dāng)高的熱詞。各級政府需要根據(jù)GDP變化態(tài)勢制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，商家需要通過GDP分析來作出投資運(yùn)營決策，甚至尋常百姓也要根據(jù)當(dāng)?shù)卣瓽DP的增速來預(yù)測物價變動和就業(yè)狀況。難怪經(jīng)濟(jì)學(xué)諾貝爾獎獲得者薩繆爾森將其認(rèn)定為20世紀(jì)最偉大的發(fā)明之一。

我國政府于 1985年建立GDP核算制度，計算方法逐步完善。但自建立之日起，GDP就成了衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果、考核政府官員政績的主要標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該說，改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠取得巨大成就，GDP核算指標(biāo)在激發(fā)政府官員積極性方面起到了重要作用。據(jù)統(tǒng)計，1985年和 2012年我國 GDP分別為9016.04億元和519,322億元，扣除物價因素，28年增長了 56.6倍。但是，因為在GDP“掛帥”年代里，地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度，也引發(fā)了較為嚴(yán)重的后果。突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，GDP政績考核體系沒有考慮到人類經(jīng)濟(jì)活動帶來的環(huán)境污染、自然資源退化、教育質(zhì)量低下、人口數(shù)量失控和管理不善等因素引起的經(jīng)濟(jì)損失成本。地方政府單純追求GDP規(guī)模和增長率，而忽略了環(huán)境保護(hù)，致使生態(tài)環(huán)境成為政績比賽的犧牲品。

第二，GDP政績考核體系不能反映收入分配是否合理、社會福利改善情況和人民生活水平的變化，導(dǎo)致地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中存在“重建設(shè)，輕監(jiān)管”的現(xiàn)象。其后果就是，層次較低的產(chǎn)品充斥市場，假冒偽劣、過度包裝等損害市場秩序而增加GDP的現(xiàn)象屢禁不止；城鎮(zhèn)化率持續(xù)走高，而城鄉(xiāng)差別仍然較大，基尼系數(shù)十多年超國際警戒線。

第三，GDP政績考核體系不能對地方政府依法行政的情況進(jìn)行反映和監(jiān)督，致使一些地方政府違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，過度干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)，甚至公然造假。地區(qū)GDP增速高于全國、地區(qū)GDP總量大于全國的現(xiàn)象在近十年經(jīng)常出現(xiàn)。

第四，GDP政績考核體系促使部分地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中，存在“重工輕農(nóng)”的現(xiàn)象。地方政府靠工業(yè)和服務(wù)業(yè)的巨大投資提升GDP，致使全國多數(shù)省市第一產(chǎn)業(yè)所占比重已滑至危險境地，國家糧食安全堪憂。

第五，GDP政績考核體系容易導(dǎo)致地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)時過度透支未來。隨著政府性債務(wù)的神秘面紗逐漸被揭開，我們清楚地看到，一些地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中嚴(yán)重依賴舉債?，F(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)只管借不管還，其實際上是在透支未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間。

產(chǎn)生以上問題的原因，部分是GDP自身的局限性使然，但在更大程度上緣于地方政府在GDP這個“指揮棒”的指引下的“自利性”行為。GDP規(guī)模和增速的良好表現(xiàn)會為政府官員職位升遷鋪平坦途，這是我們慣常的理解。但不可否認(rèn)的是，現(xiàn)行財政分配體制也在一定程度上使得這種“自利性”變得情有可原。2006年我國停止征收農(nóng)業(yè)稅以后，地方政府發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)的積極性明顯降低，而是更加熱衷于爭奪增值潛力大而財政收入增長強(qiáng)勁的工業(yè)和服務(wù)業(yè)項目。

既然GDP會引致如此多的問題，那么，可否放棄這個指標(biāo)呢？答案是否定的。我們不能因噎廢食。GDP就好像燈塔一樣，為我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指引方向。薩繆爾森早在70多年前就感嘆：沒有像國內(nèi)生產(chǎn)總值這樣的總量指標(biāo)，政策制定者就會陷入雜亂無章的數(shù)字海洋而不知所措。

治理GDP政績考核體系產(chǎn)生的亂象較為一致的觀點(diǎn)是，通過完善考核指標(biāo)來彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)GDP的局限性?！熬G色GDP”主張從現(xiàn)行GDP中扣除環(huán)境資源成本和對環(huán)境資源的保護(hù)服務(wù)費(fèi)用；“民生GDP”強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長要追求更高的就業(yè)率、更實惠的福利和更完善的社會保障，加大民生支出；“法治GDP”建議在現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會指標(biāo)、人文指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)等基礎(chǔ)之上再增加一個法治指標(biāo)，讓依法行政成為政府的理性選擇。

各級政府積極吸取理論研究成果，創(chuàng)新政績考核方式方法。2003年，浙江湖州市率先調(diào)整考核指標(biāo)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、群眾生產(chǎn)生活條件改善等15個方面的考核；自2004年開始，國家環(huán)保局和國家統(tǒng)計局在北京、天津等10省市進(jìn)行試點(diǎn)，建立了中國綠色GDP核算體系，并于2006年發(fā)表了第一份核算研究報告；2005年，青島將平衡計分卡引入機(jī)關(guān)建設(shè)，使政府績效管理的理念和技術(shù)進(jìn)一步與世界前沿接軌；其后，北京、江蘇、廣東等省市也都進(jìn)行政績考核改革，努力提升人民幸福指數(shù)。

地方政府創(chuàng)新針對官員的政績考核方式，雖然各具特色，但“淡化GDP”卻是各地試點(diǎn)的共識。黨中央、國務(wù)院肯定各地的實踐和做法，黨的十六大以來，采取各種措施，致力于完善政績考核機(jī)制。2006年發(fā)布的“十一五”規(guī)劃首次設(shè)立環(huán)境和民生等約束性指標(biāo)；2011年發(fā)布的“十二五”規(guī)劃提出省級單位淡化GDP指標(biāo)，加強(qiáng)能源資源消耗和居民收入的考核，市縣按照主體功能定位去考核。黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，旗幟鮮明地提出糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況；其后，中央組織部專門印發(fā)通知，規(guī)定今后各類考核考察不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為政績評價的主要指標(biāo)，不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名，中央有關(guān)部門不能單純依此衡量各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的發(fā)展成效，地方各級黨委、政府不能簡單地依此評定下一級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績和考核等次，對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核?？梢哉f，黨和政府完成了以淡化GDP為主要內(nèi)容的政績考核體系的頂層設(shè)計。

但是，制度設(shè)計只完成了推進(jìn)改革順利進(jìn)行的第一步，如果要保證其落到實處，筆者以為，提升政策執(zhí)行力是關(guān)鍵，而配套改革也要同時進(jìn)行。

第一，建立財力和事權(quán)相配的現(xiàn)代財政體制。這需要我們依法確立各級政府的職責(zé)和事權(quán)，以法律的手段確保財力的分配更加均衡和科學(xué)。要改變以往地方政府事權(quán)過大而財力相對不足的境況。只有這樣，才能發(fā)揮中央和地方兩個積極性，確保地方政府為民眾提供基本公共服務(wù)的支付能力。

第二，加強(qiáng)政府審計。當(dāng)前，政府審計的重點(diǎn)應(yīng)包括清理政府負(fù)債、政府重大投資項目和重大安全事故等方面。政府審計應(yīng)前置，對重大投資項目相關(guān)的環(huán)境、資源、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會等問題進(jìn)行全面分析論證與綜合評價；對政府負(fù)債和重大安全事故要加強(qiáng)過程審計與離任審計，對違背科學(xué)發(fā)展的行為責(zé)任人要依法追究黨紀(jì)和國法責(zé)任。

第三，加強(qiáng)政府規(guī)制建設(shè)。在經(jīng)濟(jì)性規(guī)制領(lǐng)域，政府應(yīng)有條件地放松規(guī)制，在壟斷與競爭之間尋求平衡；在社會性規(guī)制領(lǐng)域，政府應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)規(guī)制力度，力求以良好的規(guī)制績效放松氣候、經(jīng)濟(jì)、能源和其他資源條件的約束。在市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”的指引下，市場主體才能理性地經(jīng)營，市場也才能真正發(fā)揮資源的決定性作用。

令我們備感欣慰的是，新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體已在十八屆三中全會就全面深化改革進(jìn)行了部署。只要把各項措施落到實處，各級黨委和政府的政績考核工作一定會有一個新的轉(zhuǎn)變與新的發(fā)展。對此，我們有理由相信，并充滿期待。

作者：徐秀紅系中共天津市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任、教授

（責(zé)編/朱艷秋）