社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下樞紐型社會(huì)組織功能定位研究
——以上海市靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)為例

□ 陳佳俊 楊逢銀

社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下樞紐型社會(huì)組織功能定位研究
——以上海市靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)為例

□ 陳佳俊 楊逢銀

樞紐型社會(huì)組織作為銜接政府與社會(huì)的橋梁，在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中發(fā)揮著緩解社會(huì)沖突，凝聚社會(huì)力量，促進(jìn)社會(huì)事務(wù)協(xié)同治理的重要作用。文章首先闡釋了樞紐型社會(huì)組織的生發(fā)背景及其內(nèi)涵，進(jìn)而采用個(gè)案研究法，分析了上海市社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中具有的社會(huì)服務(wù)、社會(huì)管理、社會(huì)協(xié)調(diào)功能，并通過(guò)對(duì)個(gè)案運(yùn)行過(guò)程中存在問(wèn)題的反思與總結(jié)，指出了改善樞紐型社會(huì)組織功能的可能進(jìn)路。

社會(huì)轉(zhuǎn)型 樞紐型社會(huì)組織 功能定位

黨的十八大報(bào)告指出，構(gòu)建政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制是我國(guó)社會(huì)建設(shè)的重要任務(wù)。但在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，政府“追趕型現(xiàn)代化”的發(fā)展理念以及社會(huì)利益主體的多元分化，使得轉(zhuǎn)型社會(huì)成為一個(gè)“斷裂、失衡”［1］的社會(huì)，社會(huì)矛盾、沖突等問(wèn)題頻發(fā)。同時(shí)，由于缺乏市場(chǎng)資本、社會(huì)資本與政府資本的統(tǒng)一，社會(huì)又難以形成良好的“多元治理”形態(tài)。［2］政府管不好、管不了，社會(huì)力量弱、無(wú)力管，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)家與社會(huì)之間出現(xiàn)了“斷裂”。現(xiàn)代社會(huì)是高度組織化的社會(huì)，［3］（P191）社會(huì)組織作為社會(huì)次級(jí)群體的表現(xiàn)形式，是有效銜接國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系的重要橋梁，有助于提高社會(huì)自身活力，彌補(bǔ)社會(huì)共同體中出現(xiàn)的“斷裂帶”。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各類社會(huì)組織的發(fā)展及其對(duì)社會(huì)多元力量的整合對(duì)推助社會(huì)平穩(wěn)變遷起著關(guān)鍵作用。在這個(gè)意義上，社會(huì)組織越豐富，社會(huì)生活就越能有序進(jìn)行，而轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之降低。但當(dāng)下我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型面臨社會(huì)組織繁多而散亂、管理體制僵化等問(wèn)題，使得現(xiàn)有社會(huì)多元力量分化和各類社會(huì)組織渙散，很難形成組織化的多元社會(huì)力量和各類社會(huì)組織對(duì)社會(huì)事務(wù)協(xié)同治理的格局。為此，加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)借以增進(jìn)社會(huì)多元力量的組織化程度，進(jìn)而創(chuàng)建有效銜接政府與社會(huì)組織的樞紐型社會(huì)組織勢(shì)在必行。

一、樞紐型社會(huì)組織的內(nèi)涵詮釋

改革開放30多年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)利益關(guān)系格局發(fā)生了深刻的變化，社會(huì)多元力量日漸分化，不同社會(huì)群體、階層間的矛盾和沖突不斷涌現(xiàn)。但改革至今，“強(qiáng)國(guó)家，弱社會(huì)”依舊是我國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的基本形態(tài)，未來(lái)政府權(quán)威在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍然是社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)建設(shè)的主導(dǎo)力量。因此，在政府權(quán)威力量的主導(dǎo)之下，借助社會(huì)不同群體、階層的組織能力，推動(dòng)社會(huì)多元力量的有效整合和自治，以緩解社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的問(wèn)題與矛盾，成為新時(shí)期社會(huì)建設(shè)的主題之一。涂爾干認(rèn)為：“政治疾病同社會(huì)疾病同出一源，即缺少能將個(gè)人與國(guó)家連接起來(lái)的次級(jí)組織?！保?］（P101）當(dāng)社會(huì)缺乏具有溝通交往功能的中介時(shí)，則必然會(huì)形成上述所說(shuō)的“斷裂、失衡”社會(huì)。另一方面，法團(tuán)主義則認(rèn)為：“必須通過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)整合，在分化的社會(huì)中，應(yīng)促進(jìn)集團(tuán)組織與國(guó)家權(quán)威之間的相互合作，探索出達(dá)成合約的途徑，以便構(gòu)建起社會(huì)系統(tǒng)與政治系統(tǒng)之間的交流、溝通與合作的組織載體（如圖1所示）?！保?］（P18）由此可見(jiàn)，政府與社會(huì)之間的樞紐平臺(tái)建設(shè)是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。

圖1 社會(huì)-政治交換系統(tǒng)

然而，在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)建設(shè)過(guò)程中，能有效銜接政府與社會(huì)的樞紐型組織缺失的問(wèn)題尤為突出。民政部2012年統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，截至第三季度全國(guó)共有社會(huì)團(tuán)體25．9萬(wàn)個(gè)、民辦非企業(yè)單位20．9萬(wàn)個(gè)、基金會(huì)2793個(gè)。［6］社會(huì)組織數(shù)量雖多，但力量卻有限。從內(nèi)部治理的角度分析，社會(huì)組織自身管理體制落后，內(nèi)聚力差；從外部環(huán)境的角度分析，在政府“雙重管理體制”的束縛之下，絕大多數(shù)社會(huì)組織自主性差，社會(huì)公信力較低，組織間合作能力弱。因此，依靠社會(huì)自發(fā)的組織力量難以及時(shí)有效地化解社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)中的諸多難題。不僅如此，眾多分散的各類社會(huì)組織資源的管理又成為政府社會(huì)管理的一個(gè)大問(wèn)題。因此，建立有效銜接政府與社會(huì)之間的樞紐型社會(huì)組織，借助中介型社會(huì)組織聚合分散的各類社會(huì)組織，積極承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)移的事項(xiàng)和任務(wù)，推動(dòng)社會(huì)事務(wù)由政府管理向社會(huì)公共治理的轉(zhuǎn)型，成為新時(shí)期“還組織于社會(huì)”、立足社會(huì)自身力量實(shí)現(xiàn)“以社管社”的社會(huì)組織管理體制改革的必然要求。

樞紐型社會(huì)組織的理論源于葛蘭西（Antonio．Gramsci）的公民社會(huì)和博蘭尼（Karl．Polanyi）的能動(dòng)社會(huì)。所謂樞紐型社會(huì)組織，即“把同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域的社會(huì)組織聯(lián)合起來(lái)，在政府管理部門和社會(huì)組織之間，通過(guò)類似社會(huì)組織聯(lián)合體這樣的載體，來(lái)服務(wù)和管理一個(gè)地域、一個(gè)系統(tǒng)、一個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)組織。”［7］它具有以下特征：（1）合法性。樞紐型社會(huì)組織是得到法律許可，是政府扶持與資助的可以承擔(dān)民事責(zé)任的實(shí)體；（2）排他性。樞紐型社會(huì)組織的設(shè)立依據(jù)相同領(lǐng)域只設(shè)立一個(gè)的原則，做到少而精；（3）整合資源性。樞紐型社會(huì)組織作為銜接政府和其他社會(huì)組織的中介和平臺(tái)，擁有與其地位相匹配的資源整合與分配的權(quán)力；（4）代表性。它是同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的聯(lián)合代表，代表了一個(gè)地域或者系統(tǒng)；（5）非政府性。樞紐型社會(huì)組織是具有獨(dú)立法人地位的社會(huì)組織，并不是政府的衍生機(jī)構(gòu)。

隨著我國(guó)社會(huì)建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”向“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”關(guān)系形態(tài)的轉(zhuǎn)變是大勢(shì)所趨，而樞紐型社會(huì)組織的建設(shè)有利于型構(gòu)新的“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系形態(tài)，有利于社會(huì)組織充分發(fā)揮自身自主性，激發(fā)社會(huì)活力，完善社會(huì)建設(shè)，并有效推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)“政社分開、管辦分離”的發(fā)展目標(biāo)，讓社會(huì)組織真正發(fā)揮其社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)協(xié)調(diào)等功能，從而進(jìn)一步健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局。

二、上海靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)基本概況

（一）個(gè)案的產(chǎn)生背景

靜安區(qū)是上海市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要城區(qū)之一。但新世紀(jì)以來(lái)，與其高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)相比，靜安區(qū)的社會(huì)建設(shè)面臨著諸多矛盾和挑戰(zhàn)。從2006年開始，靜安區(qū)委、區(qū)政府為了解決該區(qū)社會(huì)建設(shè)的三大矛盾，即單一的資源供應(yīng)方式難以滿足日益增長(zhǎng)的民眾多元文化需求、單一的政府行政手段無(wú)法有效處理多發(fā)的社會(huì)矛盾、單一的行政力量無(wú)法解決城市化發(fā)展帶來(lái)的諸多社會(huì)問(wèn)題，而社會(huì)呈現(xiàn)碎片化的景象，明確提出要積極整合社會(huì)資源，讓社會(huì)組織參與到社會(huì)管理中來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理服務(wù)需求和供給間的平衡。然而，眾多社會(huì)組織參與社會(huì)管理后，社會(huì)管理的三大矛盾不僅沒(méi)能有效解決，反而由于滯后的管理體制原因，使得靜安區(qū)政府部門對(duì)社會(huì)組織的管理工作陷入困境。截至2012年，靜安區(qū)注冊(cè)登記社會(huì)組織355家，備案登記群眾活動(dòng)團(tuán)隊(duì)535個(gè)，社會(huì)組織每萬(wàn)人擁有量全國(guó)平均2．4家，上海市平均4．5家，而靜安區(qū)達(dá)到了11．4家，為全市之最。［8］然而，由于“雙重管理”體制等因素的制約，絕大多數(shù)社會(huì)組織缺乏活力，自治能力不足，尤其是民生服務(wù)類的社會(huì)組織管理服務(wù)水平低下，無(wú)法有效發(fā)揮其社會(huì)管理服務(wù)功能。在此背景下，為激發(fā)社會(huì)組織活力、整合社會(huì)組織資源、充分發(fā)揮眾多社會(huì)組織在社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)中的積極作用，靜安區(qū)政府在堅(jiān)持社會(huì)組織依法自治的前提下，遵照“以社管社”的基本原則，著力突破社會(huì)組織的傳統(tǒng)管理理念和管理方式，提出構(gòu)建社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)這一樞紐型社會(huì)組織的基本構(gòu)想。

（二）個(gè)案的組織架構(gòu)

自2007年起，為了加快靜安區(qū)社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程，區(qū)政府依照“健全社會(huì)組織、增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)功能”［9］的目標(biāo)，以政府委托授權(quán)的形式，對(duì)區(qū)、社區(qū)（街道）、系統(tǒng)社會(huì)組織實(shí)行歸口管理和服務(wù)，提出了靜安區(qū)樞紐式管理社會(huì)組織的構(gòu)想，建立了靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，形成了富有靜安特色的“1＋5＋X”民管民的樞紐式管理服務(wù)機(jī)制。各個(gè)聯(lián)合會(huì)都是注冊(cè)登記的非營(yíng)利社團(tuán)法人，是聯(lián)系本區(qū)本行業(yè)各社會(huì)組織的橋梁和紐帶，其領(lǐng)導(dǎo)和主要負(fù)責(zé)人都是通過(guò)向社會(huì)招聘所產(chǎn)生的，經(jīng)費(fèi)來(lái)源不再依靠政府財(cái)政撥款，而是來(lái)自于政府向社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)購(gòu)買服務(wù)所獲得的報(bào)酬。

所謂的“1＋5＋X”（如圖2所示）就是指：“區(qū)政府成立1個(gè)地域類的社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，曹家渡社區(qū)、石門二路社區(qū)、靜安寺社區(qū)、江寧路社區(qū)以及南京西路社區(qū)等5個(gè)社區(qū)街道成立地域類的社會(huì)組織聯(lián)合分會(huì)，并在若干個(gè)系統(tǒng)（教育、文化、衛(wèi)生等）當(dāng)中建立領(lǐng)域類社會(huì)組織，即X。”［10］（P54）“1＋5＋X”則統(tǒng)稱為混合類樞紐型社會(huì)組織。

圖2 “1＋5＋X”樞紐型社會(huì)組織

（三）個(gè)案的運(yùn)行概況

社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)的優(yōu)勢(shì)就在于將原有地域類和領(lǐng)域類的社會(huì)組織各自的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行有機(jī)整合，形成更為強(qiáng)大的組織合力。從2007年到2012年，靜安區(qū)的社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)積極有效發(fā)揮了政府與社會(huì)間溝通交流的樞紐作用，一方面，以“黨建”指引“社建”，充分發(fā)揮黨組織作用，增強(qiáng)黨的凝聚力和執(zhí)政基礎(chǔ)，并且以聯(lián)盟為新平臺(tái)，積極融入共同行動(dòng)之中。另一方面，大力培育公益類社會(huì)組織，幾年來(lái)多次開展培訓(xùn)，加強(qiáng)組織能力建設(shè)，并使各組織在溝通交流中實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)與成果的共享。與此同時(shí)，社聯(lián)會(huì)努力構(gòu)建社會(huì)服務(wù)平臺(tái)，承接惠民項(xiàng)目，構(gòu)建有序程序規(guī)范，傾聽(tīng)民意，惠及民生。幾年來(lái)不僅降低了政府的行政成本，更是提供了高質(zhì)量的社會(huì)服務(wù)，提高了政府和社會(huì)組織的公信力，實(shí)現(xiàn)了雙贏。實(shí)踐證明，到目前為止，靜安區(qū)的樞紐型社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)可以說(shuō)是一種行之有效的社會(huì)組織管理新范式。

三、個(gè)案功能定位分析

樞紐型社會(huì)組織和寬泛意義上的社會(huì)組織相比，在特征、性質(zhì)以及功能上都存在顯著差異。對(duì)于樞紐型社會(huì)組織的功能定位，國(guó)外學(xué)者有著廣泛研究?？傮w而言，他們認(rèn)為組織的功能大致是提供服務(wù)和資源幫助他們的公民社會(huì)成員完成他們的任務(wù)。［11］其中包括加強(qiáng)組織能力建設(shè)、整合資源、溝通、資源共享等功能。而國(guó)內(nèi)對(duì)于其功能定位的研究則大致可以概括為服務(wù)、事務(wù)性管理和協(xié)調(diào)功能。通過(guò)對(duì)上海社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)個(gè)案的調(diào)查分析，筆者認(rèn)為，樞紐型社會(huì)組織主要功能大致如下：（1）政治引領(lǐng)；（2）事務(wù)管理；（3）社會(huì)服務(wù)；（4）溝通銜接；（5）資源整合；（6）基層治理等方面。

（一）政治引領(lǐng)

“黨建”引領(lǐng)“社建”是社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)發(fā)展的必要條件之一。“黨委領(lǐng)導(dǎo)”是現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)中不可缺少的條件。但區(qū)別于原有意義上的領(lǐng)導(dǎo)，即運(yùn)用權(quán)力向下施加影響，樞紐型社會(huì)組織的“領(lǐng)導(dǎo)”更加注重為構(gòu)建社會(huì)建設(shè)體系“引領(lǐng)方向、正確導(dǎo)向”，而非插手內(nèi)部建設(shè)事務(wù)等。靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)黨總支是龍頭，引導(dǎo)和帶領(lǐng)區(qū)社會(huì)組織的建設(shè)，通過(guò)“5＋X”使各社會(huì)組織可以及時(shí)了解黨和政府相關(guān)的政策、措施等，增強(qiáng)黨和政府的凝聚力和動(dòng)力。同時(shí)，通過(guò)“黨建”的引領(lǐng)，提高了黨組織凝聚會(huì)員、服務(wù)會(huì)員的能力，規(guī)范了社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)的管理。其有效地將社會(huì)組織市場(chǎng)化運(yùn)行于公共管理，與社會(huì)事務(wù)服務(wù)的創(chuàng)新能力相承接。在黨和政府的支持下，至今靜安區(qū)開展公益活動(dòng)150余次，9830人次的志愿者踴躍參加相關(guān)活動(dòng)，使全區(qū)近1/2人口（15萬(wàn)人）受益。其中，2008年汶川地震，發(fā)動(dòng)社會(huì)組織捐款150萬(wàn)元，與柏萬(wàn)青志愿者工作室合作，組織300多名志愿者前赴災(zāi)區(qū)；2009年組織開展156次“迎世博志愿者計(jì)劃”活動(dòng)，13200余名志愿者積極參與；2009年至2012年初，連續(xù)4年社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)先后與其他區(qū)域的社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)合作舉辦公益論壇，為近萬(wàn)名居民提供了百余項(xiàng)公益服務(wù)。

（二）業(yè)務(wù)管理

樞紐型社會(huì)組織的另一功能是管理，但并非運(yùn)用國(guó)家權(quán)力使社會(huì)按照自身規(guī)定的秩序和目標(biāo)運(yùn)行的行政管理。這里所說(shuō)的管理是“事務(wù)性管理”，即政府放權(quán)給樞紐型組織，組織承接政府相關(guān)職能部門的管理職能。樞紐型社會(huì)組織被賦予業(yè)務(wù)主管單位職責(zé)，不僅可以有效解決一部分社會(huì)組織找不到業(yè)務(wù)主管單位的制度瓶頸，而且有利于緩解政府主管部門“管不好”的弊端，對(duì)本系統(tǒng)或本領(lǐng)域社會(huì)組織發(fā)展可以起規(guī)范和引領(lǐng)作用。靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)與民政局協(xié)調(diào)合作，將開展各類培訓(xùn)、對(duì)團(tuán)體社會(huì)組織的登記備案、社會(huì)組織的財(cái)務(wù)管理、合同履行監(jiān)督評(píng)估等職能轉(zhuǎn)移到了社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，這就減小了政府有關(guān)部門的業(yè)務(wù)壓力，提高了社會(huì)組織相關(guān)事務(wù)的處理質(zhì)量和速度，同時(shí)也降低了社會(huì)組織的成立門檻。例如，在靜安區(qū)范圍內(nèi)的社會(huì)組織，采取“寬登記和審批，重監(jiān)督管理”的原則，減少了雙重管理體制中對(duì)于業(yè)務(wù)單位的要求，這突出了社會(huì)組織變革發(fā)展的創(chuàng)新和積極性，不用千方百計(jì)去尋找有效的業(yè)務(wù)主管單位，為社會(huì)組織的發(fā)展帶來(lái)契機(jī)，并且充分調(diào)動(dòng)了社會(huì)組織的活力和給予其發(fā)展的良好氛圍。

（三）社會(huì)服務(wù)

服務(wù)是所有社會(huì)組織的基礎(chǔ)功能。所有社會(huì)團(tuán)體的成立與發(fā)展，都離不開對(duì)于組織內(nèi)部成員或者對(duì)社會(huì)的服務(wù)功能。樞紐型社會(huì)組織是聯(lián)合的樞紐平臺(tái)，其最終落腳點(diǎn)必然是社會(huì)組織與民眾。因而社會(huì)服務(wù)功能是其最主要的功能。首先，作為社會(huì)組織的樞紐平臺(tái)，培養(yǎng)、孵化、服務(wù)社會(huì)組織是基本功能之一。為了加強(qiáng)靜安區(qū)社會(huì)組織的建設(shè)，社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)積極發(fā)揮樞紐作用。一方面，邀請(qǐng)相關(guān)專家和有能力的管理者對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行培訓(xùn)；另一方面，建立“靜安區(qū)社會(huì)組織能力建設(shè)培訓(xùn)卡”，記錄培訓(xùn)次數(shù)和項(xiàng)目，起到監(jiān)督作用。兩年來(lái)，靜安區(qū)先后被評(píng)上五A級(jí)單位2家（全市共18家，占11%）；四A級(jí)單位7家（全市28家，占25%）；三A級(jí)單位7家（全市32家，占28%）；二A級(jí)單位2家；一A級(jí)單位1家，在上海市獲得A類民辦非企業(yè)單位的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他區(qū)域（全市共有5682家民非組織）。［12］其次，服務(wù)于民。為了與民便利，社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)開展網(wǎng)上服務(wù)，加大一系列的民政服務(wù)力度，設(shè)立在線婚姻登記系統(tǒng)、救助管理體系等，方便民眾，簡(jiǎn)化程序，更加高效地為民服務(wù)。同時(shí)，優(yōu)化政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)體系，更好地惠民利民。與政府部門協(xié)同制定《關(guān)于承接政府購(gòu)買公共服務(wù)的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》等文件，規(guī)范公共服務(wù)購(gòu)買，簽訂《靜安區(qū)公益場(chǎng)所管理服務(wù)中心承接部分學(xué)校體育場(chǎng)所向社會(huì)開放項(xiàng)目》等，使公共場(chǎng)所向民眾免費(fèi)開放，得到了民眾的一致好評(píng)。

（四）溝通橋梁

“參與社會(huì)”需要有暢通多元的溝通渠道。樞紐型社會(huì)組織通過(guò)將各社會(huì)組織所代表的的不同利益訴求整合歸納，構(gòu)建了一個(gè)“自下而上”的民意表達(dá)機(jī)制和民主協(xié)商機(jī)制，使政府充分利用這一溝通渠道，和民眾有更多、更廣、更直接的交流。社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)一直將積極反映新社會(huì)組織和民眾的需求和訴求作為重點(diǎn)工作項(xiàng)目，通過(guò)構(gòu)建政府和民眾之間的平臺(tái)和橋梁，使得民眾和部門之間形成有效的溝通交流。一方面，社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)專門在每年市兩會(huì)和區(qū)兩會(huì)召開前舉行社會(huì)組織的“兩代表一委員”會(huì)議，并且不斷增加委員人數(shù)，認(rèn)真傾聽(tīng)民意，把握民情，將意見(jiàn)及時(shí)有效地進(jìn)行反饋。目前區(qū)社會(huì)組織“兩代表一委員”增至31名（其中市人大代表2名、區(qū)人大代表10名、區(qū)黨代表10名、區(qū)政協(xié)委員9名）。另一方面，成立了人民調(diào)解委員會(huì)，以“調(diào)解為主，制裁為輔，著重和解”為原則，建立了個(gè)性化明顯、時(shí)效性強(qiáng)、效果好的人民沖突矛盾調(diào)解制度。

（五）資源整合

良好的社會(huì)發(fā)展，不僅需要多元的參與渠道，更需要有效的社會(huì)資源配置機(jī)制。而“經(jīng)由政府權(quán)威部門認(rèn)定的樞紐型組織容易獲取政府信任，易于體制內(nèi)資源的整合，獲取國(guó)家更多的扶持與資助，特別是作為特殊法人團(tuán)體的人民團(tuán)體，具有組織完備，政治可靠，領(lǐng)導(dǎo)力、組織力、活動(dòng)力、社會(huì)公信力強(qiáng)的突出特點(diǎn)，在資源整合方面具有一定的優(yōu)勢(shì)和實(shí)力?！保?3］（P150）社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)成立以后，改變了以往社會(huì)組織之間的碎片化和零碎化的局面。區(qū)社聯(lián)會(huì)以章程為紐帶，以對(duì)章程的遵守為原則，以自愿、互助為標(biāo)準(zhǔn)，將各個(gè)注冊(cè)的社會(huì)組織按照專業(yè)性和地域性告訴社區(qū)聯(lián)合會(huì)，為其提供業(yè)務(wù)聯(lián)系、交流和資源共享的平臺(tái)，幫助社會(huì)組織有效獲取資源信息，擴(kuò)大彼此之間的交流，增加社會(huì)資本，促進(jìn)共同發(fā)展。這種基于社會(huì)資本的聯(lián)合模式有利于加強(qiáng)各社會(huì)組織的信任度和內(nèi)聚力；有利于有效整合各組織的社會(huì)資源，達(dá)到資源共享，互利共贏的發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)而不斷提高社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)樞紐式管理的實(shí)踐能力和深化其內(nèi)涵。

（六）基層治理

近年來(lái)，協(xié)同治理逐漸成為基層治理，特別是社區(qū)治理中的一個(gè)有效手段，被政府與社會(huì)所認(rèn)可。所謂的協(xié)同治理是“強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的協(xié)同，認(rèn)為積極的政府和動(dòng)員的社會(huì)可以促進(jìn)彼此的成就?！保?4］而樞紐型社會(huì)組織的出現(xiàn)，為社區(qū)中的協(xié)同治理的創(chuàng)新發(fā)展提供了有效的范例。在社區(qū)治理中，樞紐型社會(huì)組織借助政府的力量，通過(guò)組織各種活動(dòng)，協(xié)調(diào)各組織間關(guān)系，提供服務(wù)，提供平臺(tái)，進(jìn)而發(fā)揮了“中間層”的重要作用。聯(lián)合會(huì)作為社區(qū)多元治理的主體之一對(duì)社區(qū)社會(huì)組織統(tǒng)一協(xié)調(diào)，讓不同的社會(huì)組織可以將不同的居民連接起來(lái)，統(tǒng)一于社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，同時(shí)給予空間和自主性，強(qiáng)化其能力建設(shè)，促使社區(qū)居民參與管理自己的事務(wù)，加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)資本的形成。并通過(guò)發(fā)起活動(dòng)，促進(jìn)居民的溝通和交流，增加信任，使社會(huì)資本逐步增加，緩解社區(qū)民眾的各類矛盾和促進(jìn)社區(qū)氛圍。2012年，石門二路社區(qū)社聯(lián)會(huì)大力推進(jìn)社會(huì)組織參與社區(qū)管理和服務(wù)工作，推進(jìn)石二社區(qū)居家養(yǎng)老管理中心上新的臺(tái)階；靜安寺社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)協(xié)助街道籌建“市民綜合服務(wù)中心”方便居民群眾等。這大大增強(qiáng)了居民之間、社會(huì)組織與公眾、政府與公眾之間的交流和信任，提高了社區(qū)治理的能力和效能，并形成了富有特色的社區(qū)公共服務(wù)及其產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，有效促進(jìn)公共利益的最大化。在政府和社會(huì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的協(xié)作下，社區(qū)治理體系得到優(yōu)化與完善。

除此以外，樞紐型社會(huì)組織在人才培養(yǎng)，組織文化品牌建設(shè)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面都具有積極的作用，與上述的功能一起形成巨大的“合力”，推動(dòng)著社會(huì)建設(shè)的發(fā)展。

四、個(gè)案功能發(fā)揮的限度分析

綜上所述，我們對(duì)樞紐型社會(huì)組織的政治領(lǐng)導(dǎo)、服務(wù)、管理、溝通等功能定位進(jìn)行了較為詳細(xì)的闡述與分析。然而，在實(shí)際過(guò)程中，由于受制度不完善、職責(zé)不清晰等因素的羈絆，樞紐型社會(huì)組織的發(fā)展及其功能發(fā)揮也受到了較大的束縛。

（一）與政府職責(zé)邊界不清

理論上，社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)是獨(dú)立于政府的非營(yíng)利性社團(tuán)法人，和政府是建立在分工基礎(chǔ)上的合作，是合作共贏的伙伴關(guān)系，而非政府的附屬和衍生組織。其發(fā)展目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)在政府監(jiān)督下的“以社管社”、“社會(huì)自治”。但是在實(shí)際的運(yùn)行狀況中，社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)卻又和政府之間存在千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。政府掌握著社會(huì)組織的決定權(quán)。雖然名義上政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、簽訂合同的形式，給予組織資金，類似所謂的市場(chǎng)化運(yùn)行，但其實(shí)并未從根本上改變樞紐型社會(huì)組織的財(cái)政來(lái)源受控的局面。政府一方具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，難免就會(huì)出現(xiàn)政府越俎代庖的現(xiàn)象。同時(shí)按照傳統(tǒng)“雙重管理體制”，社會(huì)組織依舊存在業(yè)務(wù)單位和管理部門“兩個(gè)婆婆”，而現(xiàn)在又出現(xiàn)了樞紐型的社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)。在事務(wù)性管理職能的轉(zhuǎn)移過(guò)程中，在缺乏良好制度規(guī)制的情況下，極易出現(xiàn)原來(lái)的主管部門不放手，樞紐型組織也插手，導(dǎo)致“三個(gè)婆婆”的形成，這顯然與社會(huì)組織的獨(dú)立性發(fā)展趨勢(shì)相違背。

（二）管理行政化色彩濃重

在調(diào)研過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)在實(shí)際運(yùn)行中，因?yàn)闃屑~型的體系，社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)逐漸衍生出了科層化和行政化的現(xiàn)象。社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)：秘書處、黨建工作部、業(yè)務(wù)指導(dǎo)部、宣傳聯(lián)絡(luò)部等部門，由于在日常工作中，社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)要承擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位的部分職責(zé)，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行日常的管理等，這就導(dǎo)致了一個(gè)個(gè)部門之間行政科層化體系色彩濃重。另一方面，樞紐型社會(huì)組織同時(shí)要承擔(dān)服務(wù)和管理兩種主要的功能，但是缺乏對(duì)于管理和服務(wù)社會(huì)組織的有效制度規(guī)范。在現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)成員對(duì)于社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)的認(rèn)同絕大部分并非來(lái)自于所謂的對(duì)章程的認(rèn)同，而是來(lái)源于“利益”，只有樞紐型社會(huì)組織有足夠的利益讓渡給予社會(huì)成員組織，他們才會(huì)接受管理和指導(dǎo)。為此，大部分情況下，所謂的接受其實(shí)來(lái)源于“變相”的行政命令，所謂的規(guī)范認(rèn)同不如說(shuō)也是一種“行政制度規(guī)定”。

（三）資源整合配置的低效

樞紐型社會(huì)組織所關(guān)心的核心問(wèn)題是如何提供更好的服務(wù)和社會(huì)不同利益如何得到有序集中、傳輸、協(xié)調(diào)、組織，并且合法地進(jìn)入體制，以便使政府決策有效吸收社會(huì)需求，進(jìn)而降低社會(huì)沖突的損害，進(jìn)行資源的有效整合配置。然而，通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)中的社會(huì)組織按照對(duì)資源依賴程度可以分為依賴、準(zhǔn)依賴和獨(dú)立三種。［15］對(duì)于獨(dú)立組織，其自身資金充足，能力強(qiáng)，效用大，但并非依附靜安區(qū)社聯(lián)會(huì)管理，由于協(xié)調(diào)機(jī)制的不完備，往往在協(xié)調(diào)整合配置資源時(shí)，很難建立良好的合作。對(duì)于依賴于社聯(lián)會(huì)的兩類組織，一方面由于缺乏公開透明的資源配置機(jī)制，導(dǎo)致一些組織獲得反映利益訴求和獲取資源的優(yōu)先渠道；另一方面，由于《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定：“同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或相近的社會(huì)團(tuán)體，沒(méi)有必要成立?！币蚨芏嗾?gòu)買的服務(wù)只有單一組織可以承接，缺乏內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)性，資源被壟斷。同時(shí)，資源分割嚴(yán)重。區(qū)縣、街鎮(zhèn)甚至村居層面的社會(huì)資源條塊分離、條條分割、資源分散的問(wèn)題突出，許多政府投資的陣地資源如社區(qū)文化中心、社區(qū)黨員服務(wù)中心等，由于共享機(jī)制不健全，許多組織進(jìn)不去、用不上；市場(chǎng)化陣地資源如體育場(chǎng)館，由于缺少相關(guān)政策扶持，組織進(jìn)得去卻用不起。

（四）社會(huì)組織管理和服務(wù)能力弱

首先，組織專業(yè)化人才缺乏，經(jīng)費(fèi)來(lái)源少。以現(xiàn)有社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，其內(nèi)部人員編制，經(jīng)費(fèi)來(lái)源都存在很大的問(wèn)題。沒(méi)有崗位編制，就在一定程度上失去了對(duì)于專業(yè)人才的吸引力，同時(shí)，以每個(gè)子系統(tǒng)的樞紐組織來(lái)說(shuō)，少則聯(lián)系服務(wù)十幾家社會(huì)組織，多則有幾十家，工作量大，但人員有限，經(jīng)費(fèi)少，辦公場(chǎng)地多以租住小組單元為主，進(jìn)而影響了其作用發(fā)揮。其次，體制機(jī)制不健全。在工作隊(duì)伍的建設(shè)中，我們發(fā)現(xiàn)，具有明顯的倒金字塔現(xiàn)象。社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)機(jī)構(gòu)健全，工作較為明確，然而，組織機(jī)構(gòu)越向下到基層，工作隊(duì)伍機(jī)制不健全，機(jī)構(gòu)設(shè)置出現(xiàn)一套班子、多塊牌子現(xiàn)象，人員機(jī)構(gòu)配置普遍存在頭重腳輕現(xiàn)象。

五、完善樞紐型社會(huì)組織自治功能的路徑

（一）厘清與政府的職責(zé)邊界

樞紐型社會(huì)組織作為注冊(cè)登記的非營(yíng)利性社團(tuán)法人，雖然承接了部分政府的事務(wù)管理職能，但卻不是政府的派出機(jī)構(gòu)，更不是“二政府”，因而必須厘清和政府的職責(zé)邊界。首先，民政部門將部分服務(wù)職能轉(zhuǎn)移至樞紐型社會(huì)組織后，對(duì)于社會(huì)組織的管理等方面要制定完善的規(guī)范，并且增加其制度執(zhí)行力。明確政府相關(guān)部門的監(jiān)督職能，督促其對(duì)已轉(zhuǎn)移職能真正的放權(quán)和防止“不放手”現(xiàn)象的存在。其次，在社會(huì)服務(wù)功能上，必須完善政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的有關(guān)法律規(guī)范，以契約化的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)方式，要對(duì)政府的項(xiàng)目做到“事前有評(píng)估，事中有監(jiān)管，事后有績(jī)效評(píng)估”，讓社聯(lián)會(huì)獲得更多的資源獨(dú)立性，從而真正做到在政府部門監(jiān)督下，社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)的“以民管民”。再者，理順與“紐扣型社會(huì)組織”的關(guān)系。樞紐型社會(huì)組織就是將原有的“紐扣型”社會(huì)組織按照性質(zhì)、領(lǐng)域等條件進(jìn)行整合，因而，必須協(xié)調(diào)好和原有紐扣型社會(huì)組織管理部門的關(guān)系，對(duì)于給予社聯(lián)管理的組織，政府部門就要去行政化約束，權(quán)力下放，避免出現(xiàn)“三個(gè)婆婆”的管理困境，進(jìn)而給予組織更多自主空間，有效解決原有社會(huì)組織可以歸屬多個(gè)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)的多頭狀況。最后，最為重要的是建立健全法律制度體系，使樞紐型社會(huì)組織和其他社會(huì)組織在法律框架下，有效實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我發(fā)展，成為真正獨(dú)立的法人主體。

（二）淡化組織行政化色彩

樞紐型社會(huì)組織作為中介樞紐，起著承上啟下，綜合協(xié)調(diào)的作用。它和其他組織不是上下級(jí)的關(guān)系，也沒(méi)有隸屬關(guān)系，正如之前所說(shuō)，兩者是以章程為紐帶，以組織聯(lián)盟、協(xié)商合作、資源整合為主要內(nèi)容的“合作伙伴”關(guān)系。因而在管理制度上，樞紐型社會(huì)組織要嚴(yán)格依照管理服務(wù)的現(xiàn)代社會(huì)組織管理規(guī)范，禁止以地域、級(jí)別為劃分標(biāo)準(zhǔn)，按照層級(jí)來(lái)建立科層化的“行政式”社會(huì)組織管理機(jī)構(gòu)。在管理內(nèi)容上，明確社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)是以構(gòu)建社會(huì)組織之間信息、資源交流共享的平臺(tái)為目標(biāo)，以服務(wù)為終極目標(biāo)，引導(dǎo)社會(huì)組織認(rèn)同和接納，激發(fā)社會(huì)活力。在管理的方式上，社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)應(yīng)該主要通過(guò)規(guī)范制度，增強(qiáng)社會(huì)組織成員之間的內(nèi)聚力，通過(guò)自律、引導(dǎo)等柔性管理的方式，對(duì)社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)有效的管理和服務(wù)。社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)只是作為一個(gè)中介機(jī)構(gòu)、一個(gè)民營(yíng)公益性社會(huì)組織，并不存在行政級(jí)別，樞紐組織與成員組織之間是平等的法律主體，兩者之間通過(guò)有效的民主協(xié)商、協(xié)調(diào)合作來(lái)實(shí)現(xiàn)共贏和有效的社會(huì)管理。所謂的行政化色彩只會(huì)使組織的發(fā)展背離其初衷，從而喪失生命力。

（三）優(yōu)化資源整合與配置機(jī)制

合理協(xié)調(diào)整合區(qū)域資源、公平分配資源是樞紐型社會(huì)組織引領(lǐng)其他社會(huì)組織的關(guān)鍵，因而增強(qiáng)資源協(xié)調(diào)機(jī)制的有效性意義重大。首先，要建立健全的管理規(guī)范制度，對(duì)于不屬本區(qū)域管理，但活動(dòng)在本區(qū)域的組織，要和該組織的管理單位建立溝通機(jī)制，增加雙方的秩序化合作，同時(shí)可以合理吸納利用外部資源的優(yōu)勢(shì)，互為補(bǔ)充。其次，要構(gòu)建良好的資源協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)內(nèi)部資源可以進(jìn)行有效整合。同時(shí)，對(duì)于資源的分配管理，要增加透明度和公平性，明確評(píng)估方式和規(guī)范，公開聽(tīng)證，進(jìn)而增加成員組織對(duì)社聯(lián)會(huì)的認(rèn)同感，提升內(nèi)聚力和自身能力。再者，社會(huì)不僅要組織化，更要多元競(jìng)爭(zhēng)化。樞紐型社會(huì)組織的產(chǎn)生在一定程度上避免了社會(huì)個(gè)體的碎片化和利益表達(dá)的零散化現(xiàn)象。但是組織之間更需要多元化的競(jìng)爭(zhēng)，有競(jìng)爭(zhēng)才有活力，才能夠使得資源“效益”獲得優(yōu)化。在一定程度上，競(jìng)爭(zhēng)也有利于促進(jìn)合作。最后，加大資源整合力度。通過(guò)和上級(jí)政府部門合作，加大政府的政策支持力度，通過(guò)政府“委托”方式，讓樞紐型社會(huì)組織有效協(xié)調(diào)社會(huì)組織和政府投資資源場(chǎng)地利用的矛盾，避免資源的條塊分割，利用政府給予的資源，構(gòu)建資源的多元化和整合共享平臺(tái)。

（四）加強(qiáng)自治能力建設(shè)

樞紐型社會(huì)組織的能力建設(shè)大致包括自律、專業(yè)服務(wù)能力等方面。一方面，樞紐型社會(huì)組織必須有自我管理、嚴(yán)以律己的共識(shí)。由于樞紐型社會(huì)組織和其他社會(huì)組織之間是一種基于“契約式管理”的平等伙伴關(guān)系，沒(méi)有強(qiáng)制的法律規(guī)范之約，因而有序的秩序需要自覺(jué)。作為社會(huì)組織的集合，自身缺乏自律，則必然無(wú)法引領(lǐng)他人。另一方面，對(duì)于樞紐型社會(huì)組織以及一般的社會(huì)組織而言，管理和服務(wù)缺乏“專業(yè)性”是通病。沒(méi)有專業(yè)人才、專業(yè)的管理制度，組織又如何能夠步入良好的運(yùn)行軌道？因而社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)要加快建立現(xiàn)代化的社會(huì)組織管理體系，加強(qiáng)專業(yè)的管理人才培養(yǎng)，拓展多元化籌資渠道，提升自身的服務(wù)能力和治理能力。要從社會(huì)組織的監(jiān)管體制入手，同時(shí)完善社會(huì)組織的支持體系，形成現(xiàn)代政府和社會(huì)組織的合作互動(dòng)體系，促進(jìn)社會(huì)組織的專業(yè)化。

綜上所述，上海靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)的良好運(yùn)行狀況主要得益于其樞紐型的自治模式。在社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，其作為社會(huì)轉(zhuǎn)型的前置環(huán)節(jié)和有效銜接政府和社會(huì)的重要節(jié)點(diǎn)，充分發(fā)揮了政治引領(lǐng)、社會(huì)服務(wù)、業(yè)務(wù)管理、溝通橋梁等功能，其在社會(huì)組織管理中的功能定位對(duì)于促使政府從主導(dǎo)角色向引導(dǎo)角色轉(zhuǎn)變，增進(jìn)社會(huì)與政府的有效互動(dòng)，推進(jìn)社會(huì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)社會(huì)組織獨(dú)立性以及激發(fā)社會(huì)組織活力具有重要意義，為構(gòu)建一個(gè)在“強(qiáng)政府，強(qiáng)社會(huì)”的社會(huì)結(jié)構(gòu)下，“權(quán)力、市場(chǎng)和社會(huì)”三種力量互相平衡、相互支持的健康社會(huì)提供了經(jīng)驗(yàn)參照。

［1］郭于華．轉(zhuǎn)型社會(huì)學(xué)的新議程——孫立平“社會(huì)斷裂三部曲”的社會(huì)學(xué)述評(píng)［J］．社會(huì)學(xué)研究，2006（6）．

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（責(zé)任編輯：黃俊堯）

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1243（2014）01-0040-07

作者：陳佳俊，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)碩士研究生。主要研究方向：當(dāng)代社會(huì)治理。郵編：310058；楊逢銀，浙江工業(yè)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)博士生。主要研究方向：地方治理與行政發(fā)展。郵編：310023