新征程?改革應著力破難

周漢華

新一屆政府成立以來，一方面延續(xù)2001年以來的做法，繼續(xù)分批取消和下放行政審批項目，目前累計已經超過300多項，成績斐然。另一方面，針對制約行政審批制度改革的一些老大難問題，著力推進基礎制度建設，形成了項目調整與基礎制度建設并進的兩條腿走路格局，令人耳目一新。

在行政審批項目調整方面，新一屆政府的改革舉措有三個鮮明特點：一是調整項目的頻率高，從去年3月新一屆政府成立到當年年底，先后公布了五批調整項目目錄，頻率遠遠超過2002年至2004年間每年公布一批的紀錄，保持了改革政策的延續(xù)性和連貫性，加大了政府部門積極推進改革的緊迫感。二是調整項目的含金量逐步增加，產生了比較好的經濟與社會影響。比如，城市軌道交通項目、機場擴建項目、非營運車輛年檢等，都是各界長期呼吁改革的高含金量審批項目，在新一屆政府內邁出了可喜步伐。三是調整項目的方向明確，針對性強，聚焦在投資項目審批與核準、工商登記制度改革、企業(yè)與個人資格資質認定等領域，能夠帶來簡政放權的集合效應，實效明顯。

在基礎制度建設方面，從2001年國務院全面啟動行政審批制度改革以來，步伐就一直沒有中斷過。國務院2001年批轉四部門《關于行政審批制度改革工作的實施意見》，2003年制定《行政許可法》，2008年國務院辦公廳轉發(fā)監(jiān)察部等部門《關于深入推進行政審批制度改革意見》等，都在基礎制度建設方面發(fā)揮了重大作用。但是，由于各種原因，行政審批制度改革中一直存在一些老大難問題無法根治，如非行政許可審批項目膨脹，存量與增量脫節(jié)，邊廢邊設，明廢暗設，閉門改革等。

為從源頭上控制新設行政許可，防止邊廢邊設，解決存量與增量脫節(jié)現(xiàn)象，2013年9月，國務院發(fā)布《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》，明確提出，“今后起草法律草案、行政法規(guī)草案一般不新設行政許可”。確需新設的，要進行合法性、必要性和合理性審查論證，并明確由中央編辦集中進行事前審查。為解決閉門改革，明廢暗設等現(xiàn)象，2014年2月，國務院辦公廳發(fā)出通知，要求各部門在門戶網站公開本部門保留的行政審批事項清單，各部門不得在公布的清單外實施其他行政審批，不得對已經取消和下放的審批項目以其他名目搞變相審批，社會各界可以對權力清單提出進一步取消和下放的意見。為徹底解決非行政許可審批事項膨脹現(xiàn)象，2014年4月，國務院發(fā)布《關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》，要求各部門面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項，于通知印發(fā)后一年內予以取消或依法調整為行政許可，不再保留“非行政許可審批”這一審批類別。

面臨的問題與挑戰(zhàn)

十多年來的審批制度改革，一直以取消或者下放審批項目為主線。新一屆政府成立之前，經過六輪改革，調整的審批項目占全部項目的69.3%，本屆政府宣布要對1700余項審批項目取消或者下放三分之一以上。在審批項目調整方面，目前面臨的主要問題一是已經調整的項目相當部分含金量仍然不足，存在各種形式的“挑肥揀瘦”現(xiàn)象，甚至將責任下放，導致官方總結的數(shù)字與公眾實際體驗脫節(jié)，影響改革的實效和公信力。二是一些取消或者下放的項目存在不到位、不徹底現(xiàn)象，面臨各種實際梗阻。比如，李克強總理在轉變政府職能會議上專門強調的城市軌道交通審批權的下放，相關部委認為目前下放的只是項目審批權，地方政府要進行城市軌道交通建設，還得經中央部委事先審查建設規(guī)劃以及城市線網規(guī)劃，因為各種原因，使得一些地方政府陷入或違規(guī)建設、或慢慢等待審查結果的兩難處境?？偫碇攸c關注的事項尚且如此，其他一些取消或者下放的項目也難免存在類似現(xiàn)象。三是目前保留的審批項目含金量大，改革阻力也大，需要繼續(xù)大刀闊斧進行調整。李克強總理在國務院機構職能轉變動員電視電話會議上的講話中，要求優(yōu)先取消和下放那些含金量高、能激發(fā)社會創(chuàng)造活力的審批權。現(xiàn)實中，含金量高的項目往往最難改，因此，接下來亟須對保留的審批項目加大改革力度，克服阻力，繼續(xù)推進改革。

在基礎制度建設方面，面臨的挑戰(zhàn)主要有兩個。短期來說，政府提出的具體要求是否能夠很好地得到落實，如一年內取消非行政許可審批，以后一般不再增設行政許可或者變相增設行政許可，取消行政審批后加強后續(xù)監(jiān)管制度建設等，將會是很大的挑戰(zhàn)和考驗。長期來說，需要繼續(xù)解決困擾行政審批制度改革的一些深層次問題，包括任務的重要性與推進機制的脫節(jié)、批發(fā)式改革與公眾體驗的脫節(jié)、事后改革方式與事前控制機制的脫節(jié)、合法與合理的脫節(jié)、調整審批項目與系統(tǒng)制度建設的脫節(jié)等，核心是要建立行政審批制度改革的自發(fā)、長效機制，這樣才能保持改革的長期性與可預期性。

解決問題的建議與思考

總結以往經驗，下一步應該從五個方面繼續(xù)推進改革進程。

第一，狠抓落實，提高政策與制度的公信力與執(zhí)行力。對于取消與下放的審批項目，要堅決杜絕“明放暗卡”、“放一半留一半”、“邊放邊收”等現(xiàn)象。對于基礎制度建設提出的具體要求，行政主體務必嚴格執(zhí)行，務求實效，并落實責任追究制度，以確立中央政策權威。為此，需要加大監(jiān)督檢查與行政問責力度，并鼓勵輿論監(jiān)督和各種形式的外部監(jiān)督，形成有效的監(jiān)督體系。同時，持續(xù)、大力推進《行政許可法》實施，充分發(fā)揮法治在行政審批制度改革中的決定性作用。其實，目前困擾行政審批制度改革的深層次問題，在《行政許可法》中都有相應的制度設計，但由于法治權威不足，《行政許可法》規(guī)定的制度無法有效運轉，只能求諸制定新的政策文件，以政治權威與政策資源來推進改革。這種做法雖然在一定階段有必要性，但長遠而言更為根本的解決之道還應該是推動法律的實施，以構建長效實施機制。

第二，以點帶面，更多通過具體領域審批項目的調整回應公眾迫切需求，推動改革深入。經過十多年來多輪審批項目調整，審批改革方式本身面臨轉型，不可能永遠以大規(guī)模集中調整審批項目方式推進。實踐表明，這種批發(fā)式改革容易導致“官出數(shù)字”現(xiàn)象，使數(shù)字與公眾體驗脫節(jié)，影響改革的權威性。因此，需要逐步實現(xiàn)從批發(fā)式改革向精細化改革的轉變，抓住公眾關注的重點領域與項目進行集中攻堅，切實解決問題。新一屆政府已經淡化了審批項目調整的批次概念，在聚焦的工商登記、投資審批等重點領域開創(chuàng)了審批制度改革的新格局。剛剛推出的非營運車輛年檢改革，也是精細化改革的典型范例。據(jù)統(tǒng)計，目前國務院部門許可的個人資格有110項，各級政府部門頒發(fā)的資質資格證書有229種，名目繁多的資質資格認定，抬高了就業(yè)門檻，擋住了不少人的就業(yè)創(chuàng)業(yè)之路。李克強總理多次所講的辦證難問題，因為部門分割導致的各種證書滿天飛現(xiàn)象基本還未觸動，其他領域需要克難攻堅的高含金量審批項目也不少。下一步，應繼續(xù)以精細化改革的方式，推動類似具體領域與項目的不斷突破，并以點帶面，帶動審批制度改革全面向縱深發(fā)展。為此，需要在改革策略、改革動力機制、改革程序、改革技術保障、改革評價標準等方面提供系統(tǒng)支撐，實現(xiàn)深刻轉變。

第三，在行政審批項目調整的基礎上，抓好后續(xù)的系統(tǒng)制度建設，全面推進行政體制改革與法治政府建設，下好行政審批制度改革的后半盤棋。李克強總理反復強調，行政審批制度改革是兩個輪子，一方面要放，另一方面要管，只有同時轉起來，政府改革才能順利推進。現(xiàn)實的情況是，雖然放權很不容易，權力放開以后如何能夠管好更難。很多政府管理部門長期只會事前審批與事后罰款兩種手段，不掌握其他管理工具，因此，普遍擔心出現(xiàn)“一放就亂”的結果。很多情況下，正是因為缺乏放開以后能夠管好的智慧，影響到最初的放權決心。為此，需要在改革的推進機制、部門協(xié)作機制、改革政策聯(lián)動機制、中央與地方關系、監(jiān)管方式改革、治理體系現(xiàn)代化等方面下大功夫，以更大的政治智慧全面深化改革，形成有效合力。

第四，妥善處理好改革創(chuàng)新與依法行政之間的關系，切實解決“合法不合理”、“合理不合法”、“依法不行政”等現(xiàn)象，既有效調動改革者的積極性，又維護法制統(tǒng)一與尊嚴。為此，需要在法治思維、法律制度、責任意識、改革意識、政策水平等方面全面提升，鼓勵復合型、創(chuàng)新型人才脫穎而出，開創(chuàng)行政審批制度改革與全面深化改革的新局面。

第五，充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性，鼓勵地方在行政審批項目調整以及后續(xù)制度建設方面大膽探索和嘗試，并建立有效的上下互動機制，及時全面掌握情況，指導、總結、推廣地方改革探索有益經驗。

（作者為中國社科院法學研究所研究員）endprint