實(shí)施好新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略

李國祥

2013年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，提出了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略，并將其作為2014年經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)。緊接著召開的中央農(nóng)村工作會議，再次重申了國家糧食安全新戰(zhàn)略。2014年中央一號文件則將完善新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略作為首要工作加以部署。為什么在我國糧食連續(xù)十年增和當(dāng)前國際糧食市場價格低迷的背景下如此重視國家糧食安全？如何理解新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略？怎樣才能實(shí)施好新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略？

一、新形勢下中央為什么高度重視國家糧食安全

建國以來，中央對糧食生產(chǎn)和糧食安全始終高度重視。改革前，我國長期受到糧食生產(chǎn)能力和進(jìn)口能力不足制約，糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)緊張困擾著國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和發(fā)展。“以糧為綱”曾作為我國經(jīng)濟(jì)工作和農(nóng)村工作的指導(dǎo)思想。改革后，我國在農(nóng)村普遍推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，很快告別了糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品普遍短缺狀況。隨著我國糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給狀況的改善，農(nóng)產(chǎn)品流通體制市場化改革邁開了步伐，并在1992年完全放開了糧食消費(fèi)市場，從此糧票退出了歷史舞臺，標(biāo)志著中國農(nóng)產(chǎn)品短缺時代基本結(jié)束。

總體上說，我國一直高度重視糧食等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但是，不同形勢下發(fā)展糧食等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)政策的實(shí)施力度是不同的。改革后，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)歷了明顯的幾輪周期，糧食生產(chǎn)形勢時好時壞。一般說來，每當(dāng)糧食形勢不好的時候，各級政府才真抓糧食生產(chǎn)，出臺的政策“含金量”高，政策實(shí)施力度大，而當(dāng)糧食形勢好的時候，往往是“口號農(nóng)業(yè)”，重視糧食生產(chǎn)形式上講得多。

1998年，我國糧食生產(chǎn)曾創(chuàng)歷史最高水平，達(dá)到5.1億噸，農(nóng)民出現(xiàn)了普遍的賣糧難，雖然國家實(shí)施了糧食保護(hù)價政策，但是由于政策執(zhí)行不到位，糧價持續(xù)多年低迷，農(nóng)民種糧積極性受到傷害，糧食生產(chǎn)不斷滑坡。直到2003年我國糧食生產(chǎn)出現(xiàn)明顯減產(chǎn)，當(dāng)年糧食總產(chǎn)量只有4.3億噸，糧價在當(dāng)年第四季度不斷上漲，而且上漲幅度比較大，才促使2004年國家出臺一系列促進(jìn)糧食生產(chǎn)的惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策調(diào)動農(nóng)民種糧積極性。具有劃時代意義的政策，包括逐步取消農(nóng)業(yè)稅，建立對糧農(nóng)的各項(xiàng)補(bǔ)貼制度，并放開糧食收購市場，在主產(chǎn)區(qū)實(shí)行糧食最低收購價和臨時收儲政策，這些政策措施為我國糧食十連增發(fā)揮了重要積極作用。

新形勢下，中央提出國家糧食安全戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要牢牢地將中國人的飯碗端在自己手中，中國人的飯碗主要盛中國人自己生產(chǎn)的糧食，具有特殊的重要意義。

第一，有助于更好地適應(yīng)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級和滿足人們生活水平提高的需要。到2020年，按照全國人口年均增長率大約0.5%和總?cè)丝诠烙嫶蠹s14億左右；城鎮(zhèn)化率大約65%和城鎮(zhèn)人口大約9億計算，城鎮(zhèn)居民家庭購買原糧大約為7800萬噸到8300萬噸，城鎮(zhèn)居民在外用餐中直接消費(fèi)的口糧原糧大約2400萬噸到2600萬噸之間；農(nóng)村人口大約5億，農(nóng)村居民口糧消費(fèi)總量大約6500萬噸到7000萬噸之間；我國城鄉(xiāng)居民生活水平提高所消費(fèi)的肉禽蛋奶水產(chǎn)品所消耗的飼料糧總量可能超過4億噸。2020年，我國城鄉(xiāng)居民直接消費(fèi)的口糧和間接消費(fèi)的飼料糧可能超過6億噸，再加上種子用糧、工業(yè)用糧和生產(chǎn)加工流通環(huán)節(jié)等不可避免的損耗，糧食消費(fèi)和消耗總量可能接近8億噸，需要國內(nèi)形成大約7億噸的生產(chǎn)能力和進(jìn)口大約1億噸的糧食。如此龐大的糧食消費(fèi)消耗規(guī)模，必須盡早謀劃，才能做到主動。

第二，有助于避免在糧食連續(xù)多年豐收后出現(xiàn)糧食生產(chǎn)大滑坡。當(dāng)前我國糧食安全保障水平是歷史最高的。2013年，我國糧食總產(chǎn)量已經(jīng)突破6億噸，糧食生產(chǎn)能力邁上新臺階，糧食庫存充裕，糧食供給寬松。同時，國際糧食市場對我國進(jìn)口也十分有利。但是，過去經(jīng)驗(yàn)表明，我國糧食生產(chǎn)明顯滑坡往往都出現(xiàn)在糧食增產(chǎn)后各地放松糧食生產(chǎn)。新形勢下，面對國際國內(nèi)糧食供給形勢，提出要以我為主，立足國內(nèi)保障糧食安全，對于各地繼續(xù)抓好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障糧食安全的指導(dǎo)意義是顯而易見的。

第三，有助于處理好工業(yè)化和城鎮(zhèn)化與糧食安全關(guān)系。我國正處于工業(yè)化中后期和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)不可避免地要占用耕地。一些地方，受到土地財政的激勵，長期低價征用農(nóng)民土地，濫占耕地。一些地方，工業(yè)化相對發(fā)達(dá)，土地緊缺，由于耕地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益相對較低，于是總想方設(shè)法擠占耕地，或者占用良田補(bǔ)劣質(zhì)農(nóng)田以實(shí)現(xiàn)耕地總量平衡，直接威脅糧食安全。節(jié)約土地，走新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路，是我國地少水缺基本國情下保障糧食安全的必然選擇。

第四，有助于協(xié)調(diào)好當(dāng)期和未來糧食安全。我們在充分肯定新時期糧食十連增成效的同時，必須清醒地認(rèn)識到我們?yōu)榇烁冻龅馁Y源環(huán)境代價和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源利用的不可持續(xù)性。為了增產(chǎn)糧食，各地普遍過多地施用了化肥，還有一些地方開墾了山坡地。特別是長三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方工業(yè)化水平上去了，糧食自給率卻下來了，這些地方的糧食等農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)越來越依靠北糧南運(yùn)。這種利用農(nóng)業(yè)資源方式是不可持續(xù)的，不僅威脅到我們子孫后代的糧食安全，而且削弱了農(nóng)業(yè)生態(tài)功能，加劇了環(huán)境惡化。保障糧食安全，不能長期單純地依靠北方通過掠奪農(nóng)業(yè)資源實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)。為長久計議，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長三角、珠三角等地也必須承擔(dān)起糧食安全責(zé)任，加上適度進(jìn)口等途徑，緩解糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)資源過度利用壓力。

二、如何理解新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略

過去，我國始終強(qiáng)調(diào)“立足國內(nèi)生產(chǎn)保障國家糧食安全”。顯然，這種國家糧食安全戰(zhàn)略觀是靜態(tài)的、片面的、封閉的。僅僅立足國內(nèi)生產(chǎn)解決我國糧食安全問題，沒有充分考慮到我國面臨糧食安全挑戰(zhàn)的長期性和農(nóng)業(yè)耕地和淡水資源的有限性，沒有充分考慮到我國是一個自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)重發(fā)而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然主要靠天吃飯的基本格局，沒有充分考慮到我國農(nóng)業(yè)既需要發(fā)揮保障農(nóng)產(chǎn)品供給功能也要發(fā)揮改善生態(tài)環(huán)境功能，也沒有考慮到我國對外開放水平提高后農(nóng)業(yè)也要統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個市場，國外國內(nèi)兩種資源。傳統(tǒng)的國家糧食安全觀已經(jīng)很難再很好地指導(dǎo)我國糧食工作和經(jīng)濟(jì)工作，甚至有時是有害的。endprint

對于世界人口最多、幅員遼闊的中國來說，把飯碗端在中國人自己的手上，任何時候都不能動搖。中國已經(jīng)成為世界糧食的進(jìn)口大國，對國際糧食市場影響十分明顯。不堅(jiān)持“以我為主、立足國內(nèi)”保障國家糧食安全，是靠不住的，對我國不利，對世界也不利。

傳統(tǒng)的國家糧食安全觀，在現(xiàn)實(shí)生活中往往會導(dǎo)致一些地方盲目地不計代價地追求糧食產(chǎn)量，這樣的后果是什么呢？一方面，我國糧食多年增產(chǎn)后，國家?guī)烊菀褲M，已不得不動用社會的庫容力量。盡管如此，各地還面臨著新的賣糧難問題。另一方面，農(nóng)業(yè)資源不能很好地休養(yǎng)生息，我們當(dāng)代人與后代人在爭飯吃，這是不應(yīng)該的。所以，糧食安全不安全，不能僅僅看當(dāng)年的糧食產(chǎn)量，更需要看國家的糧食生產(chǎn)能力。某年某地糧食減產(chǎn)了，可以動用庫存儲備，在不明顯沖擊國際糧食市場情況下也可以多增加進(jìn)口，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)糧食供求平衡。當(dāng)今世界，盡管科技很發(fā)達(dá)，但是人類生產(chǎn)糧食仍然沒有擺脫靠天吃飯的格局。我們既要藏糧于庫，也要藏糧于田。確保國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力，不因糧食形勢好和進(jìn)口規(guī)模擴(kuò)大而受到?jīng)_擊，這是國家糧食安全新戰(zhàn)略的重要任務(wù)。

不放松國內(nèi)糧食生產(chǎn)，確保城鄉(xiāng)居民消費(fèi)的谷物基本自給和口糧絕對安全，這是我們合理利用國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源能夠做得到的，是保障國家糧食安全所必須的。但是，這并不意味著我國所有糧食和食物都應(yīng)該基本自給。實(shí)際上，僅僅局限于國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源來滿足我國城鄉(xiāng)居民日益增長的糧食和其他食物消費(fèi)需求，則使國家糧食安全戰(zhàn)略走向了另一個極端，既做不到，也極其有害。我國現(xiàn)有耕地按照現(xiàn)有方式生產(chǎn)糧食，每年仍然存在著國內(nèi)糧食產(chǎn)需很大的缺口。如果不參與國際分工，合理地利用國際糧食市場和國外農(nóng)業(yè)資源，僅僅局限于利用國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源滿足國內(nèi)糧食和食物需要，我國至少尚缺有水資源匹配的7億畝耕地。

我國已經(jīng)成為世界上最大的進(jìn)出口國。由于外匯儲備充足，適度進(jìn)口糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品，既不會損害當(dāng)期的國家糧食安全，還會實(shí)現(xiàn)多贏。適度進(jìn)口糧食，優(yōu)化糧食和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口結(jié)構(gòu)，集中國內(nèi)有限資源，依靠科技支撐，保障最重要的糧食品種生產(chǎn)，特別是口糧和其它谷物生產(chǎn)，不僅可以更好地滿足國內(nèi)糧食消費(fèi)需求，而且可以緩解國內(nèi)資源環(huán)境壓力，更有條件生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品，也不會威脅全球糧食安全。即使是口糧來源的稻米和小麥，未來也可能存在一定數(shù)量的進(jìn)口，但是總體上國內(nèi)生產(chǎn)的稻米和小麥在數(shù)量上足以滿足城鄉(xiāng)居民消費(fèi)的需要。

三、怎樣才能更好地實(shí)施新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略

新形勢下，中央已經(jīng)對國家糧食安全戰(zhàn)略進(jìn)行了重新總體設(shè)計。未來必須要圍繞著盡快構(gòu)建國家糧食安全新戰(zhàn)略體系，做好任務(wù)落實(shí)、長遠(yuǎn)規(guī)劃和政策調(diào)整等工作，確保國家糧食安全保障水平進(jìn)一步不斷的提高，為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展奠定更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

實(shí)施國家糧食安全新戰(zhàn)略，必須讓各級政府承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。中央政府在保障國家糧食安全中承擔(dān)首要任務(wù)，在調(diào)控糧食市場、建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制和保護(hù)調(diào)動農(nóng)民種糧積極性等方面發(fā)揮重要作用，并督促檢查地方政府切實(shí)履行糧食安全責(zé)任。過去，國家糧食安全的重任主要由中央政府和糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府承擔(dān)。未來糧食主銷區(qū)也應(yīng)負(fù)起責(zé)任，要在劃定糧食功能區(qū)確保一定的糧食自給率、到主產(chǎn)區(qū)建設(shè)糧食生產(chǎn)基地、增加糧食庫存等方面發(fā)揮積極作用。加強(qiáng)責(zé)任考核和追究，切忌米袋子省長負(fù)責(zé)制落空。除了督促主銷區(qū)現(xiàn)有的糧食自給率原則上不下降外，還有督促檢查主銷區(qū)按照有關(guān)規(guī)定儲足糧食。

實(shí)施國家糧食安全新戰(zhàn)略，必須更加嚴(yán)格地保護(hù)耕地資源和淡水資源。以我為主，立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能，核心是稀缺土地和淡水資源的保護(hù)和改善。堅(jiān)守18億畝耕地紅線，不僅要守住18億畝耕地數(shù)量不能減少，而且還要保證耕地質(zhì)量能夠不斷地提高。無論什么地方，城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)發(fā)展都不能以任何借口在劃定的永久基本農(nóng)田上打主意，堅(jiān)決杜絕在城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤和土地整治中以劣質(zhì)耕地替代良田的繼續(xù)發(fā)生。

農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新是保障新形勢下國家糧食安全的根本途徑。農(nóng)業(yè)技術(shù)集成化、作業(yè)過程機(jī)械化和生產(chǎn)經(jīng)營信息化，對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和保障糧食安全潛力仍然很大，要選擇示范種糧農(nóng)戶進(jìn)行扶持，集成配套推廣使用適用技術(shù)，包括優(yōu)良品種、高效栽培、疫病防控、農(nóng)業(yè)節(jié)水等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是提高農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力的重要途徑。多年來，我國的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入嚴(yán)重不足，嚴(yán)重影響到農(nóng)業(yè)防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力，制約著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的投入龐大，關(guān)鍵要完善投入機(jī)制，改進(jìn)配套投資政策。針對我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)，要重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)中低產(chǎn)田改造。要以財政投入為主，并引導(dǎo)金融資本和社會資金，大力加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，著力提高土地生產(chǎn)率和水資源利用率。

實(shí)施國家糧食安全新戰(zhàn)略，必須保護(hù)好農(nóng)民種糧積極性。誰來種糧？怎么種糧？核心是要讓糧食生產(chǎn)有利可圖。我國已經(jīng)建立起來的糧食直補(bǔ)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼等政策措施效果明顯，需要堅(jiān)持。針對我國一些地方向農(nóng)民種糧計發(fā)補(bǔ)貼與農(nóng)民生產(chǎn)糧食實(shí)際還不夠緊密的問題，未來在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存量的同時，新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼需要向糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民、種糧大戶等新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體傾斜。我國實(shí)施的糧食托市收購政策，對于防止糧價過度下跌和穩(wěn)定糧食市場起到了重要作用，但是也帶來了嚴(yán)重扭曲糧食市場價格的弊端。未來我國必須要探索建立起既不會扭曲糧食市場價格，又能夠保護(hù)農(nóng)民種糧積極性的政策，其中目標(biāo)價格和差價補(bǔ)貼或者目標(biāo)價格保險是重要的調(diào)整方向。

實(shí)施國家糧食安全新戰(zhàn)略，必須加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，更加注重生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品。這就需要培育出一批專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、合作社和涉農(nóng)企業(yè)等新型主體。在實(shí)際調(diào)查中了解到，同一地方不同經(jīng)營主體生產(chǎn)糧食的單產(chǎn)水平存在著明顯差異。比較而言，規(guī)模化和專業(yè)化種糧的農(nóng)戶糧食單產(chǎn)水平明顯要高。黑龍江和山東等地糧食種植大戶的單產(chǎn)水平普遍地高于一般農(nóng)戶10%以上。培育新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，需要政府加大農(nóng)民培訓(xùn)，在鼓勵支持發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中成長。培育新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，必須有序穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)是一種經(jīng)濟(jì)行為，政府不能盲目地強(qiáng)制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，更不能將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模大小作為政績考核，而應(yīng)著重培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，促進(jìn)農(nóng)村土地配置效率的提高，尊重農(nóng)民有償流轉(zhuǎn)土地意愿，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，解決流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民后顧之憂，長期穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系和流轉(zhuǎn)關(guān)系。

考慮到我國糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)需缺口將不斷擴(kuò)大，需要從戰(zhàn)略高度探索利用國內(nèi)國外兩種資源和統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個市場來謀劃新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略。將稻谷和小麥口糧等核心糧食品種布局在國內(nèi)生產(chǎn)基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)主要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口風(fēng)險管制，實(shí)施農(nóng)業(yè)走出去戰(zhàn)略，將國內(nèi)外糧食生產(chǎn)和進(jìn)口有機(jī)地結(jié)合起來，有效避免國際農(nóng)產(chǎn)品市場波動對國內(nèi)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和市場的沖擊。

（作者系中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）endprint