學(xué)前教育投入與成本分擔(dān)機(jī)制構(gòu)建研究
——基于湖北省學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)狀與問題

任會(huì)兵，劉國衛(wèi)

(湖北省教育科學(xué)研究所，湖北武漢430072)

學(xué)前教育投入與成本分擔(dān)機(jī)制構(gòu)建研究
——基于湖北省學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)狀與問題

任會(huì)兵，劉國衛(wèi)

(湖北省教育科學(xué)研究所，湖北武漢430072)

《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020)》明確指出:“學(xué)前教育建立政府投入、社會(huì)舉辦者投入、家庭合理負(fù)擔(dān)的投入機(jī)制。”文章結(jié)合湖北學(xué)前教育投入與成本分擔(dān)的現(xiàn)狀與問題，從各級(jí)政府責(zé)任如何明確與劃分、學(xué)前教育的生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的核定、家庭政府社會(huì)分擔(dān)的比例、吸引社會(huì)資金投入的政策措施以及加強(qiáng)學(xué)前教育投入立法等方面，提出了構(gòu)建合理完善的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入與成本分擔(dān)機(jī)制的思考與建議。

學(xué)前教育;經(jīng)費(fèi)投入;成本分擔(dān);機(jī)制完善

《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020)》中明確提出:“學(xué)前教育建立政府投入、社會(huì)舉辦者投入、家庭合理負(fù)擔(dān)的投入機(jī)制?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》(簡(jiǎn)稱“國十條”)也提出:“必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，公辦民辦并舉，落實(shí)各級(jí)政府責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性”，“各地根據(jù)實(shí)際研究制定公辦幼兒園生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)。制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)力量辦園和捐資助園。家庭合理分擔(dān)學(xué)前教育成本?！睂W(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制的基本指導(dǎo)思想就是政府投入、社會(huì)舉辦者投入、家庭合理負(fù)擔(dān)［1］，但是在具體落實(shí)中各級(jí)政府責(zé)任如何明確與劃分、學(xué)前教育的生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的核定、家庭政府社會(huì)分擔(dān)的比例以及吸引社會(huì)資金投入的政策措施等仍有待研究和明確。下面是結(jié)合湖北省的現(xiàn)狀對(duì)于如何構(gòu)建合理完善的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入與成本分擔(dān)機(jī)制的一些思考。

一、湖北省學(xué)前教育收支情況綜述

(一)湖北省學(xué)前教育收入情況

2011年，湖北省幼兒園教育經(jīng)費(fèi)收入為25．75億元，其中國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)7．12億元，占總收入的27．65%;民辦幼兒園舉辦者投入0．84億元，占總收入的3．26%;社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)0．03億元，占總收入的0．12%;事業(yè)收入17．07億(其中學(xué)雜費(fèi)收入13．66億元)，占總收入的66．29%;其他收入0．69億，占總收入的2．68% (見圖1)。從成本分擔(dān)角度看，2011年，湖北省幼兒園來自政府性財(cái)政投入約占27．65%，學(xué)生家庭投入(主要是學(xué)雜費(fèi))約占53．05%，社會(huì)資本投入約占16．62%，其他投入約占2．68%(1)。

1．湖北省農(nóng)村幼兒園教育經(jīng)費(fèi)收入情況

2011年，湖北省農(nóng)村幼兒園教育經(jīng)費(fèi)收入為8．33億元，其中國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)1．58億元，占總收入的18．97%;民辦幼兒園舉辦者投入0．33億元，占總收入的3．96%;社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)0．003億元，占總收入的0．036%;事業(yè)收入6．28億(其中學(xué)雜費(fèi)收入5．77億元)，占總收入的75．39%;其他收入0．14億，占總收入的1．68%(見圖2)。從成本分擔(dān)的角度看，2011年，湖北省幼兒園來自財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入約占18．97%，學(xué)生家庭投入(主要是學(xué)雜費(fèi))約占69．27%，社會(huì)資本投入約占10．08%，其他投入約占1．68%(2)。

圖1 2011年湖北省幼兒園收入情況

圖2 2011年湖北省農(nóng)村幼兒園收入情況

2．湖北省民辦幼兒園教育經(jīng)費(fèi)收入情況

2011年，湖北省民辦幼兒園教育經(jīng)費(fèi)收入為13．58億元，其中國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)0．14億元，占總收入的1．03%;民辦幼兒園舉辦者投入0．84億元，占總收入的6．19%;社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)0．0096億元，占總收入的0．07%;事業(yè)收入12．31億(其中學(xué)雜費(fèi)收入10．16億元)，占總收入的90．65%;其他收入0．29億，占總收入的2．14% (見圖3)。從成本分擔(dān)的角度看，2011年，湖北幼兒園來自財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入約占1．03%，學(xué)生家庭投入(主要是學(xué)雜費(fèi))約占74．82%，社會(huì)資本投入約占22．01%，其他投入約占2．14%(3)。

圖3 2011年湖北省民辦幼兒園收入情況

(二)湖北省學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出情況

2011年，湖北省學(xué)前教育支出26．03億元，其中工資福利支出14．35億元，占總支出的55．13%;對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出1．49億元，占總支出的5．72%;商品和服務(wù)支出5．96億元，占總支出的22．90%;其他資本性支出4．08億元，占總支出的15．67%;基本建設(shè)支出0．16億，占總支出的0．61%。在工資福利支出中，基本工資支出9．49億元，津貼補(bǔ)貼1．19億，獎(jiǎng)金及績(jī)效工資1．50億，社會(huì)保障繳費(fèi)1．04億，其他支出(含代課人員工資)1．12億(4)(見圖4)。

圖4 2011年湖北省學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出情況

1．湖北省農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出情況

2011年，湖北省農(nóng)村學(xué)前教育支出8．30億元，其中工資福利支出4．80億元，占總支出的55．13%;對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出0．12億元，占總支出的5．72%;商品和服務(wù)支出2．02億元，占總支出的22．90%;其他資本性支出1．20億元，占總支出的15．67%;基本建設(shè)支出0．16億，占總支出的0．61%。在工資福利支出中，基本工資支出3．79億元，津貼補(bǔ)貼0．18億，獎(jiǎng)金及績(jī)效工資0．45億，社會(huì)保障繳費(fèi)0．12億，其他支出(含代課人員工資)0．27億(5)(見圖5)。

圖5 2011年湖北省農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出情況

2．湖北省民辦學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出情況

2011年，湖北省民辦學(xué)前教育支出13．84億元，其中工資福利支出8．39億元，占總支出的60．62%;對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出0．085億元，占總支出的0．61%;商品和服務(wù)支出3．41億元，占總支出的24．64%;其他資本性支出1．95億元，占總支出的14．09%;基本建設(shè)支出0．16億，占總支出的1．16%。在工資福利支出中，基本工資支出6．76億元，津貼補(bǔ)貼0．32億，獎(jiǎng)金及績(jī)效工資0．51億，社會(huì)保障繳費(fèi)0．54億，其他支出(含代課人員工資)0．26億(6)(見圖6)。

圖6 2011年湖北省民辦學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出情況

二、湖北省學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入存在的主要問題

(一)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算低，缺乏基本保障

在我國，學(xué)前教育事業(yè)長(zhǎng)期以來在國家財(cái)政預(yù)算中沒有單項(xiàng)列支，其經(jīng)費(fèi)一直包括在中小學(xué)的教育預(yù)算中，這導(dǎo)致我國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)較為匱乏，缺乏基本的經(jīng)費(fèi)保障。幼兒園經(jīng)費(fèi)收入，特別是預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)收入過低。2011年，湖北省各級(jí)各類學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)總收入(不含教育行政單位和教育事業(yè)單位收入)約為815．80億元，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)收入僅占3．16%;預(yù)算內(nèi)各級(jí)各類學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)總收入(不含教育行政單位和教育事業(yè)單位收入)約為530．67億元，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)收入僅占1．03%(7)。

(二)家庭學(xué)前教育支出負(fù)擔(dān)重

國家財(cái)政投入不足，必然導(dǎo)致在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出中家庭負(fù)擔(dān)占很大的比例。有研究報(bào)告顯示，目前我國的學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)中，家庭負(fù)擔(dān)的比例達(dá)到70%以上。政府學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)主要由區(qū)、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道負(fù)擔(dān)，中央和省級(jí)政府很少提供學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)，地市級(jí)政府提供的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)也不多。為此，家庭學(xué)前教育支出負(fù)擔(dān)較重，特別是經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地方更加嚴(yán)重。2011年，湖北省幼兒園教育經(jīng)費(fèi)收入中來自家庭的學(xué)雜費(fèi)收達(dá)到53．05%，特別是農(nóng)村地區(qū)達(dá)到69．27%，民辦學(xué)校高達(dá)74．82%。因此，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的投入，減輕農(nóng)村家庭的學(xué)前教育負(fù)擔(dān)(8)。

(三)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出中人員經(jīng)費(fèi)支出比例較大

學(xué)前教育支出個(gè)人支出過高。2011年，湖北省學(xué)前教育支出中用于個(gè)人的工資福利性支出超過60%，除基本建設(shè)支出外，事業(yè)性支出不足支出的40%，不利于改善辦園條件，提高教師素質(zhì)，很難實(shí)現(xiàn)辦好幼兒園的目標(biāo)(9)。

三、完善學(xué)前教育投入與成本分擔(dān)機(jī)制的思考

從《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃剛要》和《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的意見》不難看出，學(xué)前教育必須堅(jiān)持“政府主辦、社會(huì)參與、公辦為主、民辦補(bǔ)充”，成本分擔(dān)是學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)來源的基本渠道，其主要的分擔(dān)者是政府和家長(zhǎng)。筆者認(rèn)為，學(xué)前教育成本分擔(dān)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖胨?、家長(zhǎng)購買力和支付意愿、政府的財(cái)力對(duì)各主體應(yīng)分擔(dān)的比例進(jìn)行合理預(yù)算。下面是我們對(duì)于構(gòu)建合理的學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制的幾點(diǎn)建議和思考。

(一)進(jìn)一步明確發(fā)展思路，提升學(xué)前教育在民生發(fā)展中的地位

學(xué)前教育是國家基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)，是國民教育的重要組成部分，是一項(xiàng)重要的社會(huì)公益事業(yè)，是公共教育服務(wù)的重要組成，因此，必須強(qiáng)化學(xué)前教育的公共性與公益性，凸顯和增強(qiáng)政府發(fā)展學(xué)前教育的職責(zé)，以公平和均衡為基本價(jià)值取向優(yōu)先保障，并向農(nóng)村和弱勢(shì)群體傾斜?！毒V要》已經(jīng)明確了學(xué)前教育的發(fā)展思路，即堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、梯度推進(jìn)、公私并舉、全員戰(zhàn)略，為此，應(yīng)建立國家學(xué)前教育或者是由政府來建立學(xué)前教育的公共服務(wù)體系。學(xué)前教育應(yīng)實(shí)行以縣(市、區(qū))為主的管理體制，把學(xué)前教育納入各級(jí)政府的教育改革發(fā)展規(guī)劃，作為新農(nóng)村建設(shè)和文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核的重要內(nèi)容，使之與義務(wù)教育、高中教育取得同等地位。同時(shí)實(shí)施農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)公辦中心幼兒園建設(shè)工程，落實(shí)學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，明確縣(市、區(qū))財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例，做到逐年提高。具體來說，應(yīng)以政府作為投資舉辦的主體建立保障型幼兒園，在原始建設(shè)、師資配備、課程設(shè)置、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面提出標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)村以及城市中的農(nóng)村孩子、中低收入家庭的孩子或者是有特殊需要的兒童提供保障性的服務(wù)。在資源配置，財(cái)政投入等方面向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，支持城鄉(xiāng)貧困家庭、低收入家庭、流動(dòng)和留守幼兒等弱勢(shì)群體接受學(xué)前教育，讓農(nóng)村的孩子有園可入。同時(shí)，接納社會(huì)資金，多渠道開辦民辦幼兒園，利用民營(yíng)資金經(jīng)營(yíng)的靈活性、注重效率、敢于創(chuàng)新的特點(diǎn)，滿足社會(huì)家庭的對(duì)學(xué)前教育多元化的選擇;鼓勵(lì)那些關(guān)心教育的有識(shí)之士或者是企業(yè)開辦非盈利性的幼兒園?；谖覈青l(xiāng)差距顯著的國情，城鄉(xiāng)應(yīng)實(shí)行不同的辦園體制:農(nóng)村地區(qū)以政府投入、政府辦園為主，同時(shí)鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量到農(nóng)村開辦幼兒園;城市、縣城地區(qū)則應(yīng)多種形式辦園，在加大政府投入的同時(shí)，廣泛發(fā)動(dòng)和引導(dǎo)社會(huì)各方面力量多渠道投入，形成公辦和民辦共同有序發(fā)展的格局。

1．農(nóng)村學(xué)前教育投入以重效率為主

在農(nóng)村地區(qū)鼓勵(lì)和支持利用閑置校舍改建獨(dú)立幼兒園，這是一種充分利用已有教育資源、投資少、見效快的好辦法。當(dāng)然，改建時(shí)需特別注意:一要科學(xué)規(guī)劃，合理布局。充分考慮新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、人口流動(dòng)和適齡兒童數(shù)量變化等因素，本著方便就近的原則。二要保證質(zhì)量，安全適用。改建幼兒園要達(dá)到抗震防災(zāi)要求及國家和地方規(guī)定的基本辦園標(biāo)準(zhǔn)，具備衛(wèi)生保健、保育教育等基本功能。三要明確責(zé)任，地方為主。以縣為單位認(rèn)真做好規(guī)劃、資金籌措和組織實(shí)施等具體工作，做好幼兒園開辦前的設(shè)施設(shè)備購置、教師配備、教師培訓(xùn)等相關(guān)準(zhǔn)備工作。在一些邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，受當(dāng)?shù)厝丝?、交通、?jīng)濟(jì)等因素影響，為了適應(yīng)適齡兒童就近方便地接受學(xué)前教育的需求，可選擇當(dāng)?shù)夭季终{(diào)整規(guī)劃保留的農(nóng)村小學(xué)或教學(xué)點(diǎn)，利用現(xiàn)有富余校舍資源增設(shè)附屬幼兒園，對(duì)富余校舍進(jìn)行功能改造，配備玩教具、保教和生活設(shè)施設(shè)備，也是現(xiàn)有條件下促進(jìn)當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育發(fā)展的一種有效途徑。當(dāng)然，在農(nóng)村小學(xué)增設(shè)附屬幼兒園，應(yīng)當(dāng)遵循學(xué)前教育規(guī)律，結(jié)合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的發(fā)展特點(diǎn)，在投入前制定科學(xué)的選址方案，避免無用建設(shè);從設(shè)施和教師待遇上加大投入，提高農(nóng)村幼兒園接受學(xué)前教育的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)真正的教育公平。

2．城鎮(zhèn)幼兒園重在解決結(jié)構(gòu)問題

困擾我國學(xué)前教育發(fā)展最大的問題并非是幼兒園數(shù)量的不足，而是資源分布上不均衡的結(jié)構(gòu)性問題。這種結(jié)構(gòu)性問題最突出表現(xiàn)在城鎮(zhèn)地區(qū)能滿足家長(zhǎng)需求的優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育服務(wù)供應(yīng)不足:一方面能提供優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育服務(wù)的公立幼兒園難進(jìn)，而中高端的民辦幼兒園收費(fèi)較高，一般家庭難以承受;另一方面，服務(wù)水平一般的幼兒園家長(zhǎng)不愿意選擇，招生情況不理想。目前，國家設(shè)立了“扶持城市學(xué)前教育發(fā)展獎(jiǎng)補(bǔ)資金”，主要就是針對(duì)城市學(xué)前教育發(fā)展的難點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，著力解決城市普惠性學(xué)前教育資源不足的問題:一是扶持進(jìn)城農(nóng)民工子女入園，目的是引導(dǎo)和扶持各地妥善解決進(jìn)城務(wù)工人員子女入園問題，中央財(cái)政按各地接收進(jìn)城務(wù)工人員子女入園人數(shù)和幼兒園預(yù)算內(nèi)生均教育事業(yè)費(fèi)投入水平，確定獎(jiǎng)補(bǔ)資金;二是扶持企事業(yè)單位辦幼兒園和集體辦幼兒園，目的是引導(dǎo)各地制定切實(shí)可行的政策措施，支持各級(jí)各類集體、企業(yè)、單位舉辦的幼兒園面向社會(huì)提供普惠性服務(wù)，中央財(cái)政依據(jù)各省制定的政策措施和扶持資金數(shù)給予獎(jiǎng)補(bǔ)［2］。

3．民辦幼兒園應(yīng)堅(jiān)持普惠性，運(yùn)營(yíng)專業(yè)化

政府部門已經(jīng)明確，將加強(qiáng)對(duì)面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園進(jìn)行扶持。農(nóng)村新建幼兒園可積極探索公辦幼兒園管辦分離、委托管理的運(yùn)行模式，這種“運(yùn)營(yíng)專業(yè)化”方式類似于在我國其他公共服務(wù)領(lǐng)域中的“BOT”“TOT”模式，將有助于充分調(diào)動(dòng)多種力量發(fā)展學(xué)前教育，為民辦幼兒園參與到普惠性幼兒園建設(shè)提供一種途徑。

(二)加大政府投入力度，明確各級(jí)政府責(zé)任

推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展，各級(jí)政府責(zé)無旁貸。從國際經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐來看，學(xué)前教育財(cái)政投入應(yīng)不少于教育經(jīng)費(fèi)的3%～5%，具體實(shí)施可借鑒香港的學(xué)前教育券做法，政府把對(duì)家庭的補(bǔ)貼補(bǔ)助到每一個(gè)家庭中去，在政府審定合格的幼兒園里使用，幼兒園再憑收取的學(xué)券向政府進(jìn)行兌換，真正把補(bǔ)貼，或者把保障型的辦園措施落到實(shí)處［3］。同時(shí)，合理確定公辦幼兒園教職工編制，將編制內(nèi)教職工工資、社保納入財(cái)政預(yù)算，核定好生均培養(yǎng)成本，分階段提高生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，把家庭負(fù)擔(dān)降至合理范圍內(nèi)。政府分擔(dān)方面可采用生均公用經(jīng)費(fèi)的形式進(jìn)行財(cái)政撥款，也可以采用學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，以獎(jiǎng)補(bǔ)形式進(jìn)行撥付。家庭和個(gè)人承擔(dān)份額應(yīng)控制在1/3以內(nèi)。當(dāng)然，政府投入應(yīng)主要向農(nóng)村地區(qū)傾斜，而在城市地區(qū)，政府應(yīng)著力吸引民間投資和捐贈(zèng)，給民辦幼兒園以扶持政策，包括減免稅收、招生補(bǔ)貼等，讓民辦幼兒園更有力地?fù)纹饘W(xué)前教育的半片天。

1．學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)單列，建立穩(wěn)定長(zhǎng)效投入與靈活專項(xiàng)投入相結(jié)合的財(cái)政機(jī)制

在全國教育經(jīng)費(fèi)的總量之中，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)所占的比例過小，僅占1．2%～1．3%，且長(zhǎng)期徘徊不前，難以從根本上支撐學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展?！毒V要》提出了建立“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的辦園體制，但是，“政府為主”的職責(zé)仍然沒有到位，各級(jí)各類發(fā)展規(guī)劃也鮮有涉及學(xué)前教育，從財(cái)政投入報(bào)告到教育部及各省的財(cái)政報(bào)表當(dāng)中，也沒有出現(xiàn)學(xué)前教育投入的相關(guān)數(shù)字，對(duì)基礎(chǔ)教育投入包括危房改造工程等都沒有將幼兒園納入進(jìn)來。因此，我國應(yīng)在國家財(cái)政性教育預(yù)算中單項(xiàng)列支學(xué)前教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)，在中央、省、市、縣等各級(jí)財(cái)政中設(shè)立學(xué)前教育發(fā)展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，建立對(duì)貧困、邊遠(yuǎn)、民族地區(qū)等學(xué)前教育發(fā)展的專項(xiàng)支持與轉(zhuǎn)移支付制度，建立學(xué)前教育財(cái)政投入單項(xiàng)列支與專項(xiàng)投入相結(jié)合的靈活、高效的學(xué)前教育投入機(jī)制。

2．以公共財(cái)政為支撐，謀建五級(jí)政府投入共擔(dān)機(jī)制

政府必須明確學(xué)前教育的公益屬性并承擔(dān)起發(fā)展學(xué)前教育的重任，切實(shí)建立“政府主辦、社會(huì)參與、公辦為主、民辦補(bǔ)充”的辦園體制。各級(jí)政府必須建立學(xué)前教育財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)機(jī)制，明確學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)中的比例，建立生均公用經(jīng)費(fèi)制度，最大限度提高投入額度。在資金分配方面，應(yīng)改革當(dāng)前財(cái)政資金的分配方式，加大對(duì)普惠性公辦幼兒園投入，提高公辦幼兒園比例。同時(shí)，改革現(xiàn)行學(xué)前教育財(cái)政負(fù)擔(dān)體制，建立中央、省和地市三級(jí)政府都承擔(dān)部分學(xué)前教育財(cái)政責(zé)任，五級(jí)政府共同分擔(dān)的政府投入體制。中央政府主要承擔(dān)中西部地區(qū)家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒的資助責(zé)任和一定比例的公用經(jīng)費(fèi)責(zé)任，負(fù)擔(dān)比例不低于預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)的20%;省級(jí)政與地市級(jí)政府一起承擔(dān)新建和改建幼兒園經(jīng)費(fèi)、教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)和一定比例的教職工工資福利經(jīng)費(fèi)，負(fù)擔(dān)比例不低于預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)的30%;區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道政府承擔(dān)幼兒園建設(shè)和改造的土地供應(yīng)責(zé)任、一定比例的教職工工資福利經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)責(zé)任，負(fù)擔(dān)比例不高于預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)的50%，使預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占預(yù)算內(nèi)教育總經(jīng)費(fèi)的比例提高到5%左右，在全部學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)中的比例提高到40%左右，形成財(cái)政投入與家庭投入并重，稅收、土地和社會(huì)捐贈(zèng)等多方支持的多渠道學(xué)前教育投入體制。

3．明確財(cái)政支持學(xué)前教育的基本原則與內(nèi)容

財(cái)政支持學(xué)前教育一是堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與;二是堅(jiān)持地方為主，中央獎(jiǎng)補(bǔ);三是堅(jiān)持因地制宜，突出重點(diǎn);四是堅(jiān)持立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，創(chuàng)新機(jī)制。主要內(nèi)容是:一是支持廣大農(nóng)村擴(kuò)大學(xué)前教育資源，包括利用農(nóng)村閑置校舍改建幼兒園、依托農(nóng)村小學(xué)富余校舍增設(shè)附屬幼兒園等;二是鼓勵(lì)社會(huì)參與、多渠道多形式舉辦幼兒園，包括扶持城市部門、集體辦園，解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女入園，扶持普惠性民辦幼兒園等;三是建立學(xué)前教育資助制度，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童入園給予資助。當(dāng)然，政府財(cái)政投入與對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量評(píng)價(jià)應(yīng)緊密聯(lián)系，促進(jìn)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的規(guī)范化與質(zhì)量提高。應(yīng)明確各級(jí)各類政府部門在幼兒園管理中的職能及其相互關(guān)系，教育主管部門應(yīng)按照國家法規(guī)和政策對(duì)幼兒園的辦園水平和教育質(zhì)量等進(jìn)行多種形式的指導(dǎo)和評(píng)價(jià)，并結(jié)合督導(dǎo)評(píng)估的結(jié)果，確定對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的資助方式和額度，以此規(guī)范并促進(jìn)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)不斷地提高教育質(zhì)量。

(三)出臺(tái)扶持民辦幼兒園發(fā)展的有效政策

從全國范圍來看，早在2008年，各種社會(huì)力量所辦的幼兒園就已占全國幼兒園總數(shù)的62．17%，社會(huì)力量辦園在一定程度上補(bǔ)充了學(xué)前教育事業(yè)資源的不足。對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的幼兒園應(yīng)實(shí)施經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策，如可采取減免稅收、租金、雜費(fèi)等費(fèi)用，促使幼兒園不斷加強(qiáng)園所軟、硬件的投資與建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高教育質(zhì)量;也可采取政府購買服務(wù)、減免租金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、派駐公辦教師等方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)。如中央財(cái)政設(shè)立“扶持民辦幼兒園發(fā)展獎(jiǎng)補(bǔ)資金”，目的就是引導(dǎo)各地積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展，提高辦園質(zhì)量與水平，真正實(shí)現(xiàn)公辦民辦并舉，保障適齡兒童接受基本的、有質(zhì)量的學(xué)前教育。一要制定扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展辦法，選擇辦園規(guī)范、收費(fèi)合理、社會(huì)聲譽(yù)好的幼兒園進(jìn)行扶持。二要對(duì)接受資助的普惠性幼兒園的辦園資質(zhì)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和保教質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定，建立民辦幼兒園財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)和資產(chǎn)管理制度，建立民辦幼兒園辦園風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和信息公開制度。三是扶持方式和具體辦法需因地制宜，靈活多樣。給予民辦幼兒園在審批登記、分類定級(jí)、評(píng)估指導(dǎo)、教師培訓(xùn)、職稱評(píng)定、資格認(rèn)定、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等方面與公辦幼兒園同等地位。

(四)優(yōu)化成本核算機(jī)制，完善幼兒園收費(fèi)政策

《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》指出:“幼兒園除收取保教費(fèi)、住宿費(fèi)及省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的服務(wù)性收費(fèi)、代收費(fèi)外，不得再向幼兒家長(zhǎng)收取其他費(fèi)用。幼兒園不得在保教費(fèi)外以開辦實(shí)驗(yàn)班、特色班、興趣班、課后培訓(xùn)班和親子班等特色教育為名向幼兒家長(zhǎng)另行收取費(fèi)用，不得以任何名義向幼兒家長(zhǎng)收取與入園掛鉤的贊助費(fèi)、捐資助學(xué)費(fèi)、建校費(fèi)、教育成本補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用?！边@是對(duì)幼兒園收費(fèi)的明確和具體的規(guī)定。這些規(guī)定要得到貫徹和落實(shí)，還需要一系列的配套政策和措施。一要形成幼兒園教育成本的分擔(dān)機(jī)制，核心是堅(jiān)持政府主導(dǎo)，在普惠性前提下的政府大份額擔(dān)當(dāng)。二要從幼兒園類別決定收費(fèi)過渡到家庭經(jīng)濟(jì)條件決定收費(fèi)。對(duì)很多家庭來說，在就近、方便入園的原則下，孩子上什么幼兒園不是完全由家庭控制的，幼兒園的類別不是收費(fèi)水準(zhǔn)的核心理由，家庭收入才是合理的分擔(dān)成本的依據(jù)。三要根據(jù)實(shí)際情況，優(yōu)化成本核算機(jī)制，細(xì)化分擔(dān)方式，尤其應(yīng)考慮幼兒園公辦教師的比例和幼兒園課程與教學(xué)實(shí)際，有針對(duì)性地核算教育成本，使收費(fèi)政策能真正促進(jìn)幼兒園的可持續(xù)發(fā)展。四要避免幼兒園性質(zhì)判定和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上的兩極思維，即要么公辦及標(biāo)準(zhǔn)化收費(fèi)，要么民辦及備案制收費(fèi)。其實(shí)，公辦、民辦幼兒園在收費(fèi)上應(yīng)秉承相同的機(jī)理，按成本收費(fèi)［1］。五要切實(shí)關(guān)注家庭的其他成本，如每天接送孩子的經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間成本、人力成本等。

與之相配套，還應(yīng)建立起學(xué)前教育資助制度。在我國，貧困兒童、殘疾兒童、少數(shù)民族兒童、農(nóng)村留守兒童和城市流動(dòng)人口兒童還不同程度存在著，這些兒童明顯處于社會(huì)弱勢(shì)地位，而我國幼兒教育財(cái)政投入則存在偏向城市、偏向教辦園和少數(shù)機(jī)關(guān)園、扶強(qiáng)而不助弱的特點(diǎn)，財(cái)政投入在地域之間、幼兒園之間和幼兒之間嚴(yán)重不公平，教育資源分配不公;因此，政府應(yīng)積極發(fā)揮宏觀規(guī)劃、導(dǎo)向與調(diào)控作用，在保證各地區(qū)、各主要方面基本財(cái)政供給的基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)，對(duì)廣大農(nóng)村及其他貧困、欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行政策傾斜和重點(diǎn)扶持，對(duì)處境不利的弱勢(shì)兒童群體實(shí)施補(bǔ)償性援助，以保障貧困欠發(fā)達(dá)地區(qū)兒童和弱勢(shì)兒童的基本學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)和受教育權(quán)利，從而促進(jìn)我國學(xué)前教育事業(yè)的均衡、科學(xué)發(fā)展。我們認(rèn)為，學(xué)前教育資助的主要對(duì)象應(yīng)該是在經(jīng)縣級(jí)以上教育行政部門審批設(shè)立的普惠性幼兒園就讀的家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童。政府資助的同時(shí)幼兒園必須從事業(yè)收入中提取3%～5%比例的資金，用于減免收費(fèi)、提供特殊困難補(bǔ)助等。

(五)通過立法保障學(xué)前教育財(cái)政投入

“依法治教”是世界教育改革發(fā)展的必然趨勢(shì)?！督逃ā纷鳛槲覈逃囊徊扛敬蠓?，在第七章專門規(guī)定了教育投入與條件保障問題，但沒有對(duì)學(xué)前教育投入作出明確規(guī)定。通過立法保障學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的投入，保障其預(yù)算單列和合理使用，是我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。近年來，江蘇、北京、青島、廣州、上海等省市已先后制定實(shí)施了《學(xué)前教育條例》。我們認(rèn)為，通過學(xué)前教育立法，應(yīng)明確建立以公共財(cái)政為支撐的學(xué)前教育投入保障機(jī)制:加大公共財(cái)政投入，明確規(guī)定在中央和地方各級(jí)財(cái)政性教育預(yù)算中單項(xiàng)列支學(xué)前教育投入，在中央和地方各級(jí)財(cái)政設(shè)立學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，明確規(guī)定逐步加大各級(jí)政府教育財(cái)政性投入中學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的比例;中央和地方各級(jí)財(cái)政每年新增教育經(jīng)費(fèi)優(yōu)先投向農(nóng)村學(xué)前教育，貧困農(nóng)村和少數(shù)民族地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展以政府投入為主;同時(shí)，明確建立政府和家長(zhǎng)共同承擔(dān)的成本分擔(dān)機(jī)制，等等。

注釋:

(1)～(9)數(shù)據(jù)來源于湖北省教育廳編《湖北教育統(tǒng)計(jì)年鑒》(2012年)。

［1］虞永平．教育觀察:合理收費(fèi)助推學(xué)前教育健康發(fā)展［N］．中國教育報(bào)，2012－01－20(04)．

［2］教育部、發(fā)改委、財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃和國家學(xué)前教育重大項(xiàng)目答記者問［EB/ OL］．(2011－09－29)［2013－12－23］．http://www．edu．cn/xue_qian_news_197/20110929/t20110929_ 689512．shtml．

［3］龐麗娟，夏婧，韓小雨．香港學(xué)前教育財(cái)政投入政策:特點(diǎn)及啟示［J］．教育發(fā)展研究，2010，(11):34－39．

［責(zé)任編輯:胡璇］

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1672－0758(2014)04－0066－07

2014－05－01

任會(huì)兵(1976－)，男，湖北咸豐人，土家族，湖北省教育科學(xué)研究所副研究員，主要研究方向:教育經(jīng)濟(jì)與管理、教育人力資源管理等;

劉國衛(wèi)(1965－)，男，江蘇如皋人，湖北省教育科學(xué)研究所副研究員，副所長(zhǎng)，主要研究方向:教育發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃、高等教育等。