戰(zhàn)略環(huán)評融入公共政策制定模式

周芳 包存寬 陸雍森

戰(zhàn)略環(huán)評融入公共政策制定模式

周芳 包存寬 陸雍森

本文綜合考慮政策的表現(xiàn)形式與內容多種多樣，從理解公共政策的內涵出發(fā)，分析公共政策與戰(zhàn)略環(huán)評（SEA）的共同價值取向與決策模式，指出SEA應研究學習政策的制定過程，從而使SEA更適合政策形成與決策過程。為了設計和應用更為有效的公共政策SEA程序和方法，基于SEA的協(xié)調特性，從模型選擇、協(xié)調時機選擇、政策工具選擇等方面提出公共政策的SEA協(xié)調框架，從而為決策優(yōu)化和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展服務。

戰(zhàn)略環(huán)評；公共政策；協(xié)調工具

經過20多年的發(fā)展，學術界對戰(zhàn)略環(huán)評（SEA）的定義已達成基本共識，即SEA應是一種介入決策全過程、評價擬議政策、規(guī)劃和計劃及其替代方案環(huán)境影響的系統(tǒng)過程，以期在其形成過程中將資源、環(huán)境要素納入考慮，目的是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。美國早在1969年的《國家環(huán)境政策法》（NEPA）中已規(guī)定對于聯(lián)邦政府擬議的、對環(huán)境有重大影響的立法議案、政策、項目等應提出環(huán)境影響書。但實際上，SEA實施過程及實踐的國際趨勢和進展表明，規(guī)劃和計劃層次上的SEA應用要遠遠比政策和立法的應用更為廣泛。這主要是由于規(guī)劃與計劃的步驟更為結構化，而政策制定過程則更具靈活性。政策的選擇并無有效的發(fā)生機制，在技術上也遠比項目環(huán)境影響評價（EIA）復雜、困難并具有更多的不確定性。政策制定自身的靈活性、不確定性限制了政策SEA的實施及有效性。在許多SEA立法的國家，也只是在理論上提供了擬議法律或政策如果對環(huán)境影響特別重大則必須放棄的法律框架。目前中國尚未建立政策層面的SEA立法，SEA融入政策制定過程從而改善決策的議題討論對于加速這一進程將不無裨益。

＞＞戰(zhàn)略環(huán)評融入城鎮(zhèn)化政策制定過程有利于優(yōu)化決策，保證城市健康發(fā)展。

SEA成為政策制定協(xié)調工具的必要性

協(xié)調的必要性

在政策層面開展SEA無疑具有非常重要的意義。若不進行政策的戰(zhàn)略環(huán)境評價，政府很可能會接受不可持續(xù)發(fā)展的政策從而抵消了項目層面的環(huán)境評價作用，政策層面戰(zhàn)略環(huán)境評價的開展提供了綜合考慮環(huán)境、經濟和社會因素的良機。為達到目標并使其發(fā)揮效應，SEA就必須進入政策和規(guī)劃決策，為政策制定者、規(guī)劃者和政府官員所接受。需要特別強調的是，在決策概念下，SEA必須更具適應性和可變性，以應對各種阻力、不同社會價值和不同程度的不確定性。經驗表明，在絕大多數(shù)SEA案例中，影響評價者和決策者之間的關系非常復雜，受到決策價值如情緒、認知價值及社會制度因素影響，這種復雜性的解決需要SEA的協(xié)調特性。

托馬斯·戴伊（Thomas Dye）、詹姆斯·E·安德森（James E. Anderson）、戴維·伊斯頓（David Easton）、哈羅德·拉斯韋爾（Harold D. Lassewell）等給出了公共政策若干經典定義，便于SEA界定評價對象公共政策的范疇，其中必須明確幾個關鍵點：1.公共政策的主體是政府，SEA的作用是輔助和優(yōu)化決策，因此，SEA的形式必須適應政策的制定及決策過程；2.針對公共政策過程性的特征，明確SEA應在政策的哪個階段發(fā)揮怎樣的作用最為有效；3.政策分析的研究強調規(guī)范性，SEA的過程也應重視價值目標和技術手段的聯(lián)合應用，在政策形成過程中發(fā)揮調和價值沖突功能，強調公共政策的公共性，并引入廣泛的公眾參與。因此，一方面SEA應研究學習政策是如何制定的，從而使SEA模式更適宜于決策制定過程；另一方面應設計和應用更有效的SEA程序和方法，構建公共政策制定的SEA協(xié)調程序，發(fā)揮SEA協(xié)調特性在公共政策制定中的作用。

協(xié)調的可能性

從價值取向角度分析，政策價值觀指決策者可能會根據(jù)其對于公共利益的理解而采取行動，也可能會根據(jù)其對于適當、必要或道義上正確的公共政策的理解而作出選擇。公共政策價值分析中依然存在很多不明晰并待研究的內容，需要一種工具去調和相關利益沖突和價值矛盾。如果SEA將環(huán)境問題納入政策過程，卻不試圖去協(xié)調表現(xiàn)在環(huán)境、生態(tài)與資源問題上的沖突和矛盾，SEA的有效性是很難保障的。公共政策與SEA在面對目標確定、備選方案選擇等問題時，兩者都不可避免地要回答為什么、什么目的、多大風險、優(yōu)先考慮什么等問題，從而使SEA發(fā)揮協(xié)調作用的愿景成為可能。

從決策模式角度分析，理性決策是項目層面EIA的主流決策模式，基于項目EIA發(fā)展起來的SEA模式很大程度上仍受綜合理性決策模式的影響，而政策科學中包含許多不同的模式用于解釋政策形成過程的復雜性和動態(tài)性特征，如綜合理 性 模 式（comprehensive-rational model）、有限理性模式（bounded rationality model）、漸進主義模式（incremental model）、綜合審視模式（mixed-scanning model）、“垃圾桶”決策模型（garbage can model）等?？紤]到公共政策的決策模式在理論和實踐上正在不斷地改進和優(yōu)化，環(huán)境影響評價從業(yè)者必須熟悉政策決策特性，了解政策制定的背景和過程，優(yōu)化自身的行為方式，否則SEA在政策制定過程中的應用就會受到阻礙和削弱。政策分析和SEA過程采用決策模式的互通性，使得協(xié)調成為可能。

SEA成為政策制定協(xié)調工具的過程

公共政策過程周期與政策評估

關于政策的形成與分析尚無單一、普遍同意的過程程序、框架或格式，以政策周期來理解政策形成的優(yōu)點在于可以將復雜的公共政策制定過程分成幾個階段，而且每個階段還可以繼續(xù)細分，便于進行獨立的、比較性的研究。以“解決問題”的邏輯對應政策周期的關系具體見表1。

政策SEA與政策評估具有一定的相似性，政策評估的對象、主體與方式都會不同程度地受到政治因素的干擾，涉及信息數(shù)據(jù)的客觀真實性、對政策評估目標與標準的界定、評估者的選擇及其對項目本身的影響、被評估的政策利益相關者的行為策略及其相關的價值觀念等，這些問題也同樣是公共政策SEA必須加以充分重視的。

SEA過程與公共政策形成關系

過程模式選擇。如何將SEA與政策形成過程相聯(lián)系，需要考慮很多方面的問題，4種與決策過程相聯(lián)系的SEA模式見圖1。

表1 政策周期的五個步驟與“解決問題”邏輯關系的應用

完全分離的過程或者完全融合的過程都不可取，分離的過程不利于部門之間合作，而完全融合的過程又很難區(qū)分不同部門的功能和責任，同時還會受到技術可行和財政資源等條件限制。圖示1a和1b主要是基于EIA的SEA模式，其中平行模式是當今最常用的模式。圖示1c和1d在SEA中納入更多整合和戰(zhàn)略的方法，比較而言決策中心模式更靈活和具有適應性，有利于SEA在政策形成過程中發(fā)揮協(xié)調作用，其中問題識別、信息收集、利益相關者分析和公眾參與是SEA與政策過程共同的過程，這些過程是兩者可能也必須開展合作和交流的平臺。

協(xié)調時機選擇?；贓IA綜合理性模式發(fā)展起來的SEA，過多地將評價的重點放在政策執(zhí)行的關注上，考慮政策執(zhí)行可能帶來的環(huán)境影響。在西方，支持和反對的意見都集中在政策制定上。如果一個政策被制定了，在執(zhí)行階段，不同利益集團則無法做出太大的改變。因此，SEA應關注政策的全過程，并且政策周期的前3個階段（問題提出與議程設定、政策形成和政策決定）是SEA發(fā)揮協(xié)調作用的最佳時機。

圖1 與決策過程相聯(lián)系的四種SEA模式

圖2 公共政策SEA的協(xié)調框架

政策工具選擇。將SEA融入政策制定過程，并有效發(fā)揮協(xié)調作用，另一個關鍵問題是合理使用一些政策工具，因為技術工具無法容納多種多樣的政策選擇和價值形式。利益相關者分析方法（涉及博弈、談判與交流、方案決策等）主要用于識別一個具體領域或問題中的利益相關者，以及這些利益相關者的具體利益取向和互相之間的利益交換關系，并對其在問題或具體領域中的影響度和能力大小作出估計和判斷，是值得推薦的工具。利益相關者分析的重點不在于謀取相關者之間的利益博弈與分配，更為注重的是達成利益相關者之間合作的空間。這固然需要了解和判斷不同利益相關者之間的討價還價方式，但更為強調尋找潛在的利益相關人，并對其利益訴求進行識別，并識別其利益取向和界限，從而達成合作，形成共同的可操作的抉擇方案。

SEA應用于政策制定的框架

SEA協(xié)調框架是基于政策具有一定的價值傾向，若納入環(huán)境要素的考慮，需要進行價值沖突調和的理論假設提出的。經分析確定此框架適宜的條件為：1. SEA過程與政策形成過程整合以決策為導向的模式；2. SEA發(fā)生作用的最佳時機為問題提出與議程設定、政策形成和政策決定階段；3.采用利益相關者分析為政策選擇和價值協(xié)調的政策工具。最終形成的協(xié)調框架見圖2。

公共政策制定是一個非常復雜的過程，并且目前對于公共政策對象的界定也尚不存在統(tǒng)一的標準和分類說明，政策SEA在我國并沒有立法要求。但就公共政策SEA對優(yōu)化決策以及使決策符合可持續(xù)發(fā)展要求而言，這又無疑是相當重要的。立足于公共政策內涵覆蓋的價值沖突特征，需要使SEA融入公共政策制定過程，并發(fā)揮SEA固有的協(xié)調特性，以期在關鍵的政策制定階段使用正確的手段方法，在源頭將環(huán)境要素納入政策制定全過程，協(xié)調多方的利益沖突，從而實現(xiàn)決策優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展目標。

國家自然科學基金項目（41271508）

包存寬，復旦大學環(huán)境科學與工程系教授，博士生導師；陸雍森，同濟大學環(huán)境科學與工程學院教授，博士生導師；周芳，同濟大學環(huán)境科學與工程學院。