氣候變化融入環(huán)評(píng)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及借鑒

吳婧 施明旻 周渝 周明

氣候變化融入環(huán)評(píng)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及借鑒

吳婧 施明旻 周渝 周明

利用環(huán)評(píng)工具將氣候變化因素融入社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各層面是近年來(lái)國(guó)際影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)。本文系統(tǒng)梳理了主要國(guó)家和國(guó)際組織將氣候變化融入環(huán)評(píng)的政策意愿、技術(shù)方法和案例實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)國(guó)際上對(duì)于將減緩和適應(yīng)氣候變化融入環(huán)評(píng)已有共識(shí)，一些國(guó)際組織和國(guó)家制定了相關(guān)導(dǎo)則，并在實(shí)踐層面開展了案例試點(diǎn)和研究。我國(guó)應(yīng)借鑒這些做法，完善環(huán)評(píng)相關(guān)法律法規(guī)，將氣候變化因素納入法定的評(píng)價(jià)范圍，在分析研究現(xiàn)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快制定導(dǎo)則或推薦優(yōu)秀實(shí)踐案例經(jīng)驗(yàn)，為評(píng)價(jià)人員在實(shí)踐中提供指導(dǎo)。

氣候變化；環(huán)評(píng)；國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；借鑒

全球氣候變化深刻影響著人類的生存和發(fā)展，是世界各國(guó)共同面臨的重大挑戰(zhàn)。將氣候變化因素融入發(fā)展政策和開發(fā)項(xiàng)目已成為共識(shí)。許多國(guó)家、地區(qū)和國(guó)際組織都致力于開發(fā)相關(guān)的工具和方法用于評(píng)估氣候變化對(duì)開發(fā)活動(dòng)的影響，或?qū)夂蜃兓瘻p緩與適應(yīng)整合到現(xiàn)有的管理政策和工具中。在這樣的背景下，環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為一個(gè)在全世界廣泛采用的針對(duì)開發(fā)活動(dòng)的環(huán)境管理工具受到特別關(guān)注。對(duì)于政府部門而言，可以利用環(huán)評(píng)工具評(píng)估人類活動(dòng)引發(fā)的氣候變化以及氣候變化影響的不確定性，從而協(xié)助其履行國(guó)際承諾。對(duì)于經(jīng)濟(jì)部門及公眾而言，環(huán)評(píng)工具可以幫助其了解氣候變化及其影響。利用環(huán)評(píng)工具和方法評(píng)估擬議政策、規(guī)劃和項(xiàng)目的環(huán)境和社會(huì)影響，可以制定適宜的減緩措施以減少溫室氣體排放，同時(shí)制定適宜的適應(yīng)措施以降低和管理氣候變化帶來(lái)的負(fù)面影響，并強(qiáng)化其積極影響。

伴隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，我國(guó)已經(jīng)成為世界溫室氣體排放大國(guó)，同時(shí)我國(guó)也是最易受氣候變化不利影響的國(guó)家之一。總結(jié)國(guó)際上應(yīng)用環(huán)評(píng)工具減緩和適應(yīng)氣候變化影響的先進(jìn)理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以為我國(guó)在減緩和適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域提供有益的借鑒。

將氣候變化融入環(huán)評(píng)的國(guó)際實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

目前，國(guó)際上對(duì)于將減緩和適應(yīng)氣候變化融入環(huán)評(píng)中的意義已形成共識(shí)。一些國(guó)際組織和國(guó)家已經(jīng)開展了一些探索性的實(shí)踐。由于國(guó)情和管理體制不同，這些探索性的實(shí)踐也各具特色?？傮w來(lái)說(shuō)，可以分為3個(gè)層面：第一層面是宏觀政策層面，通過(guò)制定相關(guān)政策提出將氣候變化融入環(huán)評(píng)的必要性；第二層面是技術(shù)層面，通過(guò)制定技術(shù)導(dǎo)則與指南將政策意愿轉(zhuǎn)化成能夠?qū)嶋H操作的技術(shù)規(guī)范；第三層面是實(shí)踐層面，即通過(guò)實(shí)踐案例來(lái)總結(jié)和積累經(jīng)驗(yàn)。具體情況請(qǐng)參見(jiàn)圖1。

政策意愿

圖1 國(guó)際上將減緩和適應(yīng)氣候變化融入環(huán)評(píng)的組織和國(guó)家

《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》提出，可以利用影響評(píng)估工具將氣候變化因素納入社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境政策及行動(dòng)中。歐盟《關(guān)于某些規(guī)劃和計(jì)劃環(huán)境影響評(píng)估指令》要求，規(guī)劃編制部門應(yīng)識(shí)別并評(píng)估擬議規(guī)劃對(duì)包括氣候因子在內(nèi)的一系列環(huán)境要素的影響，并采取適當(dāng)措施減輕和應(yīng)對(duì)顯著的環(huán)境影響。最近歐盟已開始關(guān)注將氣候變化融入環(huán)評(píng)指南和實(shí)踐的必要性。經(jīng)合組織(OECD)聲稱，應(yīng)對(duì)氣候變化應(yīng)更好地融入開發(fā)活動(dòng)中，環(huán)評(píng)則為減緩和適應(yīng)氣候變化融入建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃過(guò)程提供了合適的切入點(diǎn)。OECD開發(fā)援助委員會(huì)（DAC）于2008年發(fā)布了《戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)與適應(yīng)氣候變化》咨詢意見(jiàn)，闡述在戰(zhàn)略規(guī)劃過(guò)程中如何利用戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)綜合考慮氣候變化風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇。

在區(qū)域?qū)用?，加勒比開發(fā)銀行（CDB）和加勒比共同體于2004年提出，加勒比共同體成員國(guó)在實(shí)施環(huán)評(píng)過(guò)程中需要考慮氣候變化的影響。世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和美洲開發(fā)銀行（IADB）確定了將環(huán)評(píng)作為氣候論證工具融入項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)活動(dòng)中的必要性。例如，亞洲開發(fā)銀行認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，如果在設(shè)計(jì)階段進(jìn)行氣候論證評(píng)估，那將可能最大限度地避免大部分由氣候變化引起的成本損失。所有開發(fā)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)和相關(guān)程序融入氣候因子可以進(jìn)一步增強(qiáng)成本效益。

在發(fā)達(dá)國(guó)家中，加拿大是最早在環(huán)評(píng)中考慮氣候變化因素的國(guó)家。加拿大要求，將氣候變化影響納入大型開發(fā)項(xiàng)目環(huán)評(píng)程序中，不僅要考慮氣候變化對(duì)擬建項(xiàng)目的影響，還要考慮擬建項(xiàng)目對(duì)溫室氣體排放的貢獻(xiàn)。一些歐盟國(guó)家也將環(huán)評(píng)融入國(guó)家層面的發(fā)展規(guī)劃中。例如，西班牙《國(guó)家氣候變化適應(yīng)計(jì)劃（2006年）》中提出制定相關(guān)導(dǎo)則和法規(guī)，將氣候變化影響融入環(huán)評(píng)過(guò)程，特別是水利項(xiàng)目中。事實(shí)上，西班牙環(huán)境部在現(xiàn)有法律框架下，已將環(huán)評(píng)作為氣候變化適應(yīng)融入各部門決策的切入點(diǎn)。小島嶼發(fā)展中國(guó)家對(duì)于利用環(huán)評(píng)制度將氣候變化因素融入開發(fā)活動(dòng)中則顯示出特別的興趣，如薩摩亞、基里巴斯、所羅門群島等均在其應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家行動(dòng)方案中表達(dá)了相關(guān)的政治意愿。

導(dǎo)則與指南

加拿大是最早將氣候變化因素納入環(huán)評(píng)的政策意愿轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)的國(guó)家。加拿大聯(lián)邦政府要求，大型開發(fā)項(xiàng)目都要進(jìn)行氣候變化影響評(píng)價(jià)，為此加拿大環(huán)境評(píng)估局（CEAA）專門制定了技術(shù)指南，即《氣候變化因素納入環(huán)境評(píng)價(jià)：從業(yè)者指南》。這一指南主要內(nèi)容包括：擬建項(xiàng)目溫室氣體排放的計(jì)算和評(píng)估方法；評(píng)估氣候變化后果對(duì)擬建項(xiàng)目影響的方法；氣候變化及其后果的數(shù)據(jù)和資料來(lái)源。加拿大環(huán)境評(píng)估局認(rèn)為，氣候變化影響評(píng)價(jià)和有效適應(yīng)措施識(shí)別是正在不斷發(fā)展的新領(lǐng)域，需要開展深入的研究，“隨著對(duì)氣候變化問(wèn)題認(rèn)識(shí)不斷深入，該指南可以幫助項(xiàng)目業(yè)主、環(huán)境影響評(píng)價(jià)從業(yè)者和決策者了解與擬議項(xiàng)目有關(guān)的氣候變化因素”。

此外，英國(guó)、澳大利亞、新西蘭等國(guó)家和地區(qū)，以及OECD和國(guó)際影響評(píng)價(jià)協(xié)會(huì)（IAIA）等國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)，也陸續(xù)制定了相關(guān)的指南和導(dǎo)則，對(duì)于如何在環(huán)評(píng)中考慮氣候變化因素提出建議。具體情況如表1所示。

實(shí)踐案例

澳大利亞、加拿大、荷蘭這3個(gè)國(guó)家較早就開始了將氣候變化因素融入環(huán)評(píng)的實(shí)踐，尤其是在制定了各自的評(píng)價(jià)導(dǎo)則和指南之后，相關(guān)案例廣泛開展起來(lái)。其中涉及的主要行業(yè)領(lǐng)域包括：廢棄物管理、交通、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、水資源、土地利用等；涉及的主要評(píng)價(jià)內(nèi)容包括：社會(huì)評(píng)價(jià)、費(fèi)用—效益評(píng)價(jià)和健康評(píng)價(jià)。2010年，IAIA分別在丹麥奧爾堡和美國(guó)華盛頓召開了兩次關(guān)于氣候變化與影響評(píng)價(jià)的專題研討會(huì)，對(duì)目前世界范圍內(nèi)氣候變化因素融入影響評(píng)價(jià)研究和實(shí)踐進(jìn)行了總結(jié)。

表1 將減緩和適應(yīng)氣候變化融入環(huán)評(píng)中的導(dǎo)則和指南

將氣候變化因素融入環(huán)評(píng)的借鑒與啟示

國(guó)際環(huán)評(píng)領(lǐng)域針對(duì)氣候變化因素的研究和實(shí)踐活動(dòng)，反映了各國(guó)政府和國(guó)際組織正在將氣候變化融入環(huán)評(píng)的政策意愿，以及逐步落實(shí)到制定具體技術(shù)指引和技術(shù)導(dǎo)則的實(shí)踐，并通過(guò)案例試點(diǎn)或示范加以推廣。上述國(guó)際經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)應(yīng)用環(huán)境影響評(píng)價(jià)工具將氣候變化因素融入開發(fā)活動(dòng)提供了良好的借鑒。

政策層面

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，將氣候變化因素融入環(huán)評(píng)的政策意愿納入發(fā)展規(guī)劃、氣候變化戰(zhàn)略或其他國(guó)家和區(qū)域發(fā)展政策法規(guī)中，具有重要的意義。全球氣候變化深刻影響著人類的生存和發(fā)展，是世界各國(guó)共同面臨的重大挑戰(zhàn)。針對(duì)這類問(wèn)題，采取自上而下的政策制定模式尤為有效。國(guó)家和權(quán)威機(jī)關(guān)需要從應(yīng)對(duì)氣候變化這一目標(biāo)出發(fā)，科學(xué)界定面臨的問(wèn)題和形勢(shì)，提出適度的任務(wù)，為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)確定法定的行動(dòng)綱領(lǐng)，通過(guò)自上而下地執(zhí)行，將政策轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)。

制度層面

要將氣候變化因素融入環(huán)評(píng)的政策意愿轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)，必須建立與完善相應(yīng)的制度。包括通過(guò)修改相關(guān)法律法規(guī)，將氣候變化因素納入環(huán)評(píng)的法定評(píng)價(jià)要素；通過(guò)制定或修訂相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則與指南，為實(shí)踐提供技術(shù)指引；通過(guò)繼續(xù)教育與培訓(xùn)，提高政府部門和專業(yè)技術(shù)人員的實(shí)施能力。如何改進(jìn)環(huán)評(píng)制度設(shè)計(jì)，將減緩和適應(yīng)氣候變化的行動(dòng)納入經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的各個(gè)層面，并鼓勵(lì)政府、公眾、企業(yè)、各類組織參與其中，考驗(yàn)著各級(jí)決策者的政治遠(yuǎn)見(jiàn)和政策水平。

實(shí)踐層面

由圖1可以看出，盡管許多國(guó)家和國(guó)際組織認(rèn)為環(huán)評(píng)是將氣候變化融入社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程的有效工具，但真正在實(shí)踐層面開展案例試點(diǎn)的國(guó)家并不多，開展較為系統(tǒng)性實(shí)踐的國(guó)家僅有澳大利亞、加拿大和荷蘭。這些國(guó)家已進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)時(shí)代，工業(yè)污染程度低，并在新能源技術(shù)領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位，因此在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上態(tài)度積極。這也從一個(gè)側(cè)面反映出，目前將氣候變化因素融入環(huán)評(píng)制度尚存在一定的技術(shù)障礙。由于氣候變化的不確定性以及相應(yīng)的預(yù)測(cè)難度，導(dǎo)致了在實(shí)踐層面的困難。上述國(guó)家在實(shí)踐方面取得進(jìn)展深層原因是，這些國(guó)家建立環(huán)評(píng)制度時(shí)間較早，致力于將環(huán)評(píng)融入綜合決策的探索，在環(huán)評(píng)理念和技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域相對(duì)走在國(guó)際社會(huì)前列。

將氣候變化融入中國(guó)環(huán)評(píng)實(shí)踐的對(duì)策與建議

將氣候變化因素融入環(huán)境評(píng)價(jià)在我國(guó)尚屬較新的議題，相關(guān)的理論研究和實(shí)踐案例不多。目前我國(guó)氣候變化融入環(huán)境評(píng)價(jià)的嘗試主要集中在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)層面，考慮的影響包括能源消費(fèi)、溫室氣體減排、低碳發(fā)展和氣候條件對(duì)發(fā)展的約束。

借鑒國(guó)外的相關(guān)實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，建議我國(guó)從以下方面加強(qiáng)氣候變化減緩與適應(yīng)領(lǐng)域的能力建設(shè)：

納入評(píng)價(jià)范圍

目前，我國(guó)在環(huán)評(píng)相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)中還沒(méi)有對(duì)氣候因子的強(qiáng)制評(píng)價(jià)要求，僅在推薦性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則（試行）》中將氣候因素納入環(huán)境因子，但并沒(méi)有給出明確的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法。在個(gè)別規(guī)劃環(huán)評(píng)或戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的試點(diǎn)項(xiàng)目中有少量關(guān)于氣候變化問(wèn)題的討論或研究，而在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中基本上都沒(méi)有考慮氣候變化的因素。

因此，建議通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或?qū)t的形式，將氣候變化因素納入法定評(píng)價(jià)范圍，從而確保氣候變化因素在決策過(guò)程中能夠得到充分考慮。

完善技術(shù)導(dǎo)則

由于沒(méi)有相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則指引，同時(shí)缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在有限的實(shí)踐案例中考慮氣候變化因素的角度和評(píng)價(jià)方法大相徑庭。盡管我國(guó)在國(guó)家層面已提出了明確的二氧化碳強(qiáng)度減排目標(biāo)，并制定了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，但由于缺乏地方層面和行業(yè)層面明確的溫室氣體減排目標(biāo)和應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)目標(biāo)，無(wú)法對(duì)現(xiàn)有的多數(shù)評(píng)價(jià)指標(biāo)預(yù)測(cè)結(jié)果進(jìn)行有針對(duì)性的評(píng)價(jià)。

為了更好地利用環(huán)評(píng)工具將氣候變化因素納入社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境政策及行動(dòng)中，建議在對(duì)現(xiàn)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析研究基礎(chǔ)上，開展將氣候變化因素納入環(huán)評(píng)指標(biāo)的相關(guān)研究，制定新的環(huán)評(píng)導(dǎo)則和指南，將氣候變化問(wèn)題納入其中。

推進(jìn)案例試點(diǎn)

將氣候變化因素融入環(huán)評(píng)在國(guó)內(nèi)和國(guó)際上都屬于較新的研究課題，可資借鑒的成果不多。我國(guó)制度化的環(huán)評(píng)實(shí)踐為新思想新理論的探索提供了廣闊的平臺(tái)。因此，針對(duì)氣候變化這一廣泛影響人類生存和發(fā)展的因素，應(yīng)在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)多個(gè)層面開展案例試點(diǎn)研究，在實(shí)踐中總結(jié)積累經(jīng)驗(yàn)，為制度建設(shè)和完善提供有力支撐。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“極端氣候事件對(duì)中國(guó)沿海城市群影響評(píng)估及應(yīng)對(duì)機(jī)制研究”（11AZD103）

吳婧，南開大學(xué)副教授；施明旻、周渝、周明，南開大學(xué)。