聯(lián)合國(guó)在全球氣候變化治理中面臨的困境及其應(yīng)對(duì)

[ 本文是中國(guó)博士后基金面上資助項(xiàng)目“聯(lián)合國(guó)框架下的全球氣候變化治理模式轉(zhuǎn)型研究”（批準(zhǔn)號(hào)2013M541437）的階段性研究成果。]

【內(nèi)容提要】聯(lián)合國(guó)框架下的全球氣候變化治理進(jìn)程經(jīng)歷了40多年的發(fā)展，逐漸使氣候變化問(wèn)題從一個(gè)單純的科學(xué)問(wèn)題演變?yōu)槿虿毮康恼螁?wèn)題，從治理進(jìn)程的起步到基本治理框架的確立、再到治理結(jié)構(gòu)的逐步完善與調(diào)整，全球氣候變化治理取得了一定成果與實(shí)效。但聯(lián)合國(guó)作為主要的協(xié)調(diào)中心與治理主體卻在治理進(jìn)程中面臨著治理結(jié)構(gòu)混雜而松散、綜合治理能力明顯不足、地位逐漸被邊緣化的困境。因此，聯(lián)合國(guó)需要在新的國(guó)際背景、新的形勢(shì)下努力推動(dòng)治理模式的轉(zhuǎn)型，通過(guò)改革治理機(jī)制、提升治理能力、創(chuàng)新治理理念、重新定位自身角色等手段應(yīng)對(duì)當(dāng)前面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，并逐步建構(gòu)綜合性的治理框架推動(dòng)全球氣候變化治理走出困境，實(shí)現(xiàn)全面有效治理，同時(shí)在全球治理領(lǐng)域確立真正的引領(lǐng)者地位。

【關(guān)鍵詞】氣候變化 全球治理 聯(lián)合國(guó)

【作者簡(jiǎn)介】石晨霞，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士后

【中圖分類(lèi)號(hào)】D813.2/P467

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1006-1568-（2014）03-0126-18

氣候變化是當(dāng)前人類(lèi)面臨的主要全球性問(wèn)題之一。它不僅是一個(gè)氣象問(wèn)題，影響著大氣環(huán)境；也是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，制約著人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。近年來(lái)，隨著氣候問(wèn)題的凸顯，包括主權(quán)國(guó)家、國(guó)際組織、跨國(guó)公司、全球公民社會(huì)等多元治理主體紛紛參與全球氣候變化治理努力，并形成了一系列治理機(jī)制，其中最主要的是聯(lián)合國(guó)框架下的全球治理機(jī)制。在過(guò)去的幾十年中，聯(lián)合國(guó)成為應(yīng)對(duì)氣候問(wèn)題的主要平臺(tái)，聯(lián)合國(guó)的治理框架也是最重要的合作渠道，聯(lián)合國(guó)框架下的氣候變化治理也取得了諸多成就。但是，隨著氣候變化治理中涉及的問(wèn)題越來(lái)越多、治理主體之間的矛盾不斷激化，整個(gè)氣候變化治理結(jié)構(gòu)面臨著前所未有的困境。因此，作為全球氣候變化治理的主要協(xié)調(diào)中心，聯(lián)合國(guó)需要適時(shí)調(diào)整其結(jié)構(gòu)和功能，有效應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，引領(lǐng)氣候變化治理實(shí)踐實(shí)現(xiàn)新的突破。

一、聯(lián)合國(guó)與全球氣候變化治理進(jìn)程

從上世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，氣候變化問(wèn)題逐漸從一個(gè)單純的科學(xué)問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)際政治中的焦點(diǎn)問(wèn)題。如今，氣候變化已然成為世界關(guān)注的首要發(fā)展議題[ 黃仁偉：《新興大國(guó)參與全球治理的利弊》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2009年第11期，第21頁(yè)。]，也是諸多國(guó)際會(huì)議無(wú)法回避的重要議題，因此成為全球治理的重點(diǎn)關(guān)切和關(guān)鍵內(nèi)容之一。按照《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《公約》”）的界定，氣候變化是指“除在類(lèi)似時(shí)期內(nèi)所觀測(cè)的氣候的自然變異之外，由于直接或間接的人類(lèi)活動(dòng)改變了地球大氣的組成而造成的氣候變化”。[ 《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第1條，http：//unfccc.int/resource/docs/convkp/convchin.pdf。] 由此可見(jiàn)，氣候變化問(wèn)題從本質(zhì)上是由人類(lèi)活動(dòng)所引起的，影響范圍遍布全球的，必然要求人類(lèi)從生產(chǎn)方式、生活方式以及處理人與自然關(guān)系等方面做出適度的調(diào)整與改變，以共同應(yīng)對(duì)的全球性公共問(wèn)題。[ 于宏源：《環(huán)境變化和權(quán)勢(shì)轉(zhuǎn)移：制度、博弈和應(yīng)對(duì)》，上海人民出版社2011年版，第113頁(yè)。]

如同其他新生的全球性問(wèn)題[ 有關(guān)全球性問(wèn)題的增生的討論，可參見(jiàn)楊潔勉等著：《體系改組與規(guī)范重建：中國(guó)參與解決全球性問(wèn)題對(duì)策研究》，上海人民出版社2012年版，第一章。]，氣候變化問(wèn)題具有鮮明的特點(diǎn)。第一，跨國(guó)性。氣候變化問(wèn)題無(wú)論從影響范圍還是治理過(guò)程都具有跨國(guó)性特點(diǎn)，是單個(gè)國(guó)家所無(wú)法單獨(dú)應(yīng)對(duì)的全球性問(wèn)題。第二，長(zhǎng)期性。氣候變化問(wèn)題的產(chǎn)生不是近期人類(lèi)行為的結(jié)果，而是自工業(yè)革命以來(lái)兩百多年人類(lèi)活動(dòng)累積的結(jié)果。因此對(duì)于該問(wèn)題的治理也是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，不可能一蹴而就，同時(shí)治理效果的顯現(xiàn)也需要數(shù)十年甚至上百年時(shí)間。第三，復(fù)雜性。從目前來(lái)看，氣候變化問(wèn)題早已不是一個(gè)單純的氣象學(xué)問(wèn)題，而是涉及政治、經(jīng)濟(jì)、能源、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域的多元復(fù)合問(wèn)題，對(duì)于該問(wèn)題的應(yīng)對(duì)，不僅影響各個(gè)主權(quán)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，也是影響國(guó)際格局演變的重要變量。第四，不確定性。直到現(xiàn)在，對(duì)于全球變暖這一問(wèn)題的爭(zhēng)論仍在持續(xù)，仍然有人在質(zhì)疑氣候變化問(wèn)題的科學(xué)依據(jù)。上述獨(dú)特屬性是理解氣候變化問(wèn)題的重要維度，同時(shí)也是導(dǎo)致氣候變化治理實(shí)踐步履維艱的重要原因。

聯(lián)合國(guó)框架下全球氣候變化治理進(jìn)程大致可以分為四個(gè)階段：

第一，科學(xué)研究與認(rèn)知階段（1972—1987年）。上世紀(jì)70年代，科學(xué)家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到氣候變化的威脅，并進(jìn)行了系統(tǒng)的研究。但由于各種研究結(jié)論的不確定性，尚未形成統(tǒng)一的看法。隨著科學(xué)研究的深入以及氣候問(wèn)題的頻繁突顯，氣候變化問(wèn)題逐漸超越學(xué)術(shù)討論的范疇，成為社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題，引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。1972年聯(lián)合國(guó)人類(lèi)環(huán)境會(huì)議通過(guò)了《人類(lèi)環(huán)境宣言》、《行動(dòng)計(jì)劃》等文件，標(biāo)志著包括氣候變化在內(nèi)的各類(lèi)環(huán)境問(wèn)題首次成為國(guó)際社會(huì)的重要問(wèn)題。隨后1979年召開(kāi)的第一屆世界氣候大會(huì)號(hào)召各國(guó)政府“充分利用現(xiàn)有的關(guān)于氣候變化的知識(shí)，加強(qiáng)相互之間的合作協(xié)調(diào)，規(guī)劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”。[ The First World Climate Conference， Declaration （‘An Appeal to Nations） and Supporting Documents， Geneva， February 1979， http：//www.wmconnolley.org.uk/sci/iceage/wcc-1979.html.] 1985年，菲拉赫氣候會(huì)議召開(kāi)，科學(xué)家圍繞氣候變暖問(wèn)題的成因和影響達(dá)成一定共識(shí)，這是該問(wèn)題在科學(xué)研究中邁出的重要一步。與此同時(shí)，科學(xué)研究的進(jìn)展也推動(dòng)了人們認(rèn)知的深入，為氣候變化全球治理奠定了基礎(chǔ)。

在氣候變化科學(xué)研究與認(rèn)知階段，聯(lián)合國(guó)發(fā)揮了非常突出的作用，主要表現(xiàn)在：第一，通過(guò)發(fā)布?xì)夂蜃兓畔?，提升?guó)際社會(huì)對(duì)氣候變化問(wèn)題的認(rèn)識(shí)；第二，聯(lián)合國(guó)較早認(rèn)識(shí)到氣候變化問(wèn)題的嚴(yán)峻性，并積極推動(dòng)其向政治進(jìn)程的轉(zhuǎn)變；第三，呼吁國(guó)際社會(huì)重視氣候變化問(wèn)題，通過(guò)召開(kāi)國(guó)際會(huì)議推動(dòng)國(guó)際社會(huì)達(dá)成共識(shí)?？傮w來(lái)看，聯(lián)合國(guó)是這一時(shí)期國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化的引領(lǐng)者，其積極行動(dòng)使氣候變化問(wèn)題被世界所認(rèn)識(shí)，并逐漸將其確立為一項(xiàng)國(guó)際性的議題。

第二，基本治理框架確立階段（1988—1994年）。1988年多倫多氣候變化大會(huì)召開(kāi)，呼吁國(guó)際社會(huì)立即采取聯(lián)合行動(dòng)加以應(yīng)對(duì)，要求發(fā)達(dá)國(guó)家到2005年溫室氣體排放量比1988年減少20%，同時(shí)建立綜合性的框架公約和氣候基金來(lái)保護(hù)大氣層。[ HL Fergson， “The Changing Atmosphere： Implications for Global Security （Toronto Conference Statement），” American University Journal of International Law and Policy， Vol. 5， 1989-1990， p. 517.] 同年11月，世界氣象組織和聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署共同推動(dòng)建立了聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)（IPCC），IPCC為氣候變化治理提供科學(xué)依據(jù)和政策指導(dǎo)。1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)發(fā)大會(huì)154個(gè)國(guó)家正式簽署了《公約》，《公約》確立了氣候變化治理的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”（CBDR）原則，并“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上”[ 《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第2條，http：//unfccc.int/resource/docs/convkp/convchin.pdf。] 確立為最終目標(biāo)。《公約》成為氣候變化治理中最關(guān)鍵的法律基礎(chǔ)，也標(biāo)志著氣候變化基本治理框架的確立。1994年《公約》正式生效，開(kāi)始正式指導(dǎo)此后的氣候變化談判。

聯(lián)合國(guó)在這一時(shí)期也發(fā)揮了重要的作用。首先，聯(lián)合國(guó)從呼吁國(guó)際社會(huì)關(guān)注氣候變化問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)樘?hào)召采取聯(lián)合行動(dòng)應(yīng)對(duì)該問(wèn)題，并提出了具體的應(yīng)對(duì)指標(biāo)和措施，使氣候變化治理實(shí)現(xiàn)了從科學(xué)進(jìn)程向政治進(jìn)程的轉(zhuǎn)變；[ 藺雪春：《全球環(huán)境事務(wù)進(jìn)程分析：以聯(lián)合國(guó)氣候變化議程為例》，載《國(guó)際論壇》2010年第6期，第27頁(yè)。] 其次，聯(lián)合國(guó)推動(dòng)了相關(guān)治理機(jī)構(gòu)，即IPCC的建立，它成為指導(dǎo)氣候變化治理的權(quán)威、科學(xué)評(píng)估機(jī)構(gòu)；再次，《公約》正式確立了聯(lián)合國(guó)框架下的氣候變化治理的法律基礎(chǔ)、治理目標(biāo)和原則，是全球氣候變化治理發(fā)展中具有里程碑意義的成果。在此基礎(chǔ)上，聯(lián)合國(guó)確立了它在氣候變化治理中的主導(dǎo)地位。

第三，治理結(jié)構(gòu)豐富與完善階段（1995—2009年）。這一階段的氣候變化治理主要是在《公約》的框架下建構(gòu)全面、具體的治理機(jī)制。1997年《公約》第三次締約方會(huì)議（COP3）通過(guò)了《京都議定書(shū)》，隨后經(jīng)過(guò)8年艱難談判，最終于2005年生效，它首次對(duì)工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)定了具有法律約束力的溫室氣體減排幅度、減排時(shí)間表以及減排的溫室氣體種類(lèi)，[ 《京都議定書(shū)》規(guī)定了六種主要的限排溫室氣體，分別是：二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、六氟化硫、氫氟碳化物和全氟化碳。] 并制定了更為細(xì)致的規(guī)則。《京都議定書(shū)》是對(duì)《公約》的重要補(bǔ)充和擴(kuò)展，使國(guó)際社會(huì)對(duì)氣候變化的治理達(dá)到一個(gè)新的高峰。[ Pamela S. Chasek， David L. Downie， and Janet Welshi Brown， Global Environmental Politics， Sixth edition， Boulder： Westview Press， 2013， p. 160.] 2007年巴厘島會(huì)議通過(guò)巴厘路線圖探討了2012年后氣候談判進(jìn)程，并確認(rèn)了“雙軌”談判進(jìn)程，啟動(dòng)了一個(gè)旨在通過(guò)長(zhǎng)期合作，全面、有效和持續(xù)地履行《公約》的綜合性進(jìn)程。[ Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention （AWG-LCA）， http：//unfccc.int/meetings/ad_hoc_working_groups/lca/items/4381.php.] 2009年哥本哈根會(huì)議最終達(dá)成一個(gè)不具法律約束力的《哥本哈根協(xié)議》。雖然會(huì)議的成果令人失望并使氣候變化治理陷入低谷，但此次會(huì)議將國(guó)際社會(huì)對(duì)氣候問(wèn)題的認(rèn)知和關(guān)注推向了前所未有的高度。[ Chasek， Downie， and Brown， Global Environmental Politics， p. 165.] 總體來(lái)看，這一階段的氣候變化治理機(jī)制逐步完善，氣候談判進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。

聯(lián)合國(guó)在這一階段的氣候變化治理進(jìn)程中的作用主要體現(xiàn)為：其一，通過(guò)對(duì)氣候變化問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估和報(bào)告，為國(guó)際社會(huì)有效應(yīng)對(duì)提供依據(jù)；其二，強(qiáng)化相關(guān)議程和議題的設(shè)定，推動(dòng)氣候談判的發(fā)展；其三，協(xié)調(diào)各談判方的分歧與矛盾?？傮w來(lái)看，這一階段氣候變化治理進(jìn)程進(jìn)展緩慢甚至遭受一定挫折，導(dǎo)致聯(lián)合國(guó)的地位開(kāi)始下降。

第四，治理調(diào)整階段（2010年—目前）。2010年的《坎昆協(xié)議》是國(guó)際社會(huì)集體應(yīng)對(duì)氣候變化長(zhǎng)期挑戰(zhàn)，采取全面具體行動(dòng)的重要協(xié)議。[ The Cancun Agreements， December 2010， http：//cancun.unfccc.int/cancun-agreements/main- objectives-of-the-agreements/#c33.] 它維護(hù)了《公約》、《京都議定書(shū)》和巴厘路線圖，并將“減緩”和“適應(yīng)”置于同等優(yōu)先的位置，決定著力提升發(fā)展中國(guó)家的適應(yīng)能力。[ 《坎昆氣候大會(huì)通過(guò)應(yīng)對(duì)氣候變化決議》，新華網(wǎng)，2010年12月11日，http：//news.xinhuanet.com/world/2010-12/11/c_12870312.htm。] 2011年德班會(huì)議最終確定實(shí)施《京都議定書(shū)》第二承諾期、建立德班增強(qiáng)行動(dòng)平臺(tái)特設(shè)工作組、正式啟動(dòng)綠色氣候基金，及時(shí)避免了《京都議定書(shū)》過(guò)早退出歷史舞臺(tái)的結(jié)果。同時(shí)，各方在德班會(huì)議上的態(tài)度也更加理性務(wù)實(shí)[《解讀德班會(huì)議三大關(guān)鍵詞：誠(chéng)意、務(wù)實(shí)和妥協(xié)》，中國(guó)網(wǎng)，2011年12月12日，http：//www.china.com.cn/international/zhuanti/cop17/2011-12/12/content_24126962.htm。]，為下一步行動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。2012年多哈會(huì)議的重要性在于承前啟后，它結(jié)束了5年前啟動(dòng)的巴厘路線圖進(jìn)程，開(kāi)啟了旨在2015年達(dá)成所有締約方均參與的新協(xié)議談判。[ 《多哈氣候大會(huì)在掌聲與錯(cuò)愕中落幕 承前啟后留懸念》，中國(guó)新聞網(wǎng)，2012年12月10日，http：//finance.chinanews.com/ny/2012/12-10/4394719.shtml。] 2013年華沙會(huì)議將“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則作為德班平臺(tái)的重要原則，同時(shí)在資金支持、損害賠償問(wèn)題上作出了一些承諾，但三個(gè)議題的實(shí)質(zhì)性爭(zhēng)議沒(méi)有解決。盡管如此，在“基礎(chǔ)四國(guó)”和其他發(fā)展中國(guó)家推動(dòng)下，氣候談判仍然能夠克服阻力前行，取得“各方都不滿意但都能接受”的成果。[ 《氣候談判克服阻力向前行》，新華網(wǎng)，2013年11月24日，http：//news.xinhuanet.com/world /2013-11/24/c_118270071.htm。]

這一階段的氣候談判主要是對(duì)哥本哈根氣候談判受挫之后的調(diào)整，聯(lián)合國(guó)的作用主要體現(xiàn)在：一方面維持《京都議定書(shū)》的存續(xù)，另一方面著手啟動(dòng)2020年后的談判，具有明顯的承前啟后作用。同時(shí)，談判各方也更加務(wù)實(shí)和理性，通過(guò)這一階段的調(diào)整，氣候變化談判進(jìn)程將進(jìn)入一個(gè)新的階段。但《京都議定書(shū)》的實(shí)施效果卻并不樂(lè)觀，很多國(guó)家都無(wú)法如期兌現(xiàn)承諾，既嚴(yán)重影響了氣候變化治理效果，同時(shí)也影響了聯(lián)合國(guó)的地位。

縱觀聯(lián)合國(guó)框架下全球氣候變化治理的進(jìn)程可以認(rèn)為：一方面，聯(lián)合國(guó)發(fā)揮了非常積極的作用，促使氣候談判在特定的框架下不斷進(jìn)展；另一方面，聯(lián)合國(guó)的地位卻隨著氣候變化治理進(jìn)程的深入而逐漸下降，甚至邊緣化。筆者認(rèn)為，其原因主要包括以下方面：第一，隨著治理進(jìn)程進(jìn)入非常具體的層面，涉及的利益越來(lái)越復(fù)雜，同時(shí)氣候變化問(wèn)題自身的復(fù)雜性也導(dǎo)致各方利益分歧逐漸拉大；第二，全球金融危機(jī)的爆發(fā)使許多國(guó)家著力應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)、金融問(wèn)題，無(wú)暇顧及氣候問(wèn)題，從客觀上影響了治理進(jìn)程的推進(jìn)；第三，其他治理機(jī)制的發(fā)展對(duì)聯(lián)合國(guó)形成一定挑戰(zhàn)；最后，就聯(lián)合國(guó)自身來(lái)看，在不涉及各主權(quán)國(guó)家核心利益的領(lǐng)域，如宣傳氣候變化問(wèn)題、提高認(rèn)識(shí)、設(shè)定議題議程等，聯(lián)合國(guó)具有一定的自主性和優(yōu)勢(shì)，主權(quán)國(guó)家一般都會(huì)響應(yīng)。但在涉及到主權(quán)國(guó)家核心利益的領(lǐng)域中，如具體談判和利益協(xié)調(diào)，難度就會(huì)明顯加大。由于上述因素的制約，聯(lián)合國(guó)的協(xié)調(diào)難度越來(lái)越大，治理進(jìn)程受挫導(dǎo)致治理效果不佳，其合法性和地位也不可避免受到影響。

二、聯(lián)合國(guó)氣候變化治理的困境與挑戰(zhàn)

聯(lián)合國(guó)作為全球氣候變化治理的重要主體之一，在提升人類(lèi)對(duì)氣候問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，通過(guò)持續(xù)發(fā)布科學(xué)和權(quán)威的氣候評(píng)估報(bào)告為各國(guó)制定政策提供科學(xué)依據(jù)，為多邊氣候談判提供平臺(tái)，設(shè)定議程，協(xié)調(diào)利益矛盾及凝聚社會(huì)共識(shí)等方面發(fā)揮了不可替代的作用。但聯(lián)合國(guó)也存在很多問(wèn)題，特別是松散的治理結(jié)構(gòu)和有限的治理能力使其難以有效推動(dòng)氣候變化治理進(jìn)程的發(fā)展，也無(wú)法真正發(fā)揮主導(dǎo)作用，相應(yīng)地也導(dǎo)致其在該領(lǐng)域地位和影響力的下降，面臨日益被邊緣化的挑戰(zhàn)。

（一）治理結(jié)構(gòu)松散

全球氣候變化治理有賴(lài)于聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)作以及各項(xiàng)規(guī)制的順利實(shí)踐。但是長(zhǎng)期以來(lái)，聯(lián)合國(guó)卻一直面臨著機(jī)構(gòu)臃腫和龐雜的問(wèn)題，許多機(jī)構(gòu)的職能出現(xiàn)重疊。例如，在氣候變化治理中，除了最主要的IPCC、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、世界氣象組織等機(jī)構(gòu)外，包括世界銀行集團(tuán)、可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署等其他眾多機(jī)構(gòu)和組織均卷入其中，同時(shí)它們相互間在很多工作內(nèi)容上是重復(fù)的（見(jiàn)表1）。這種情況同樣存在于多邊氣候協(xié)議的締約方大會(huì)及其輔助機(jī)構(gòu)中。這不僅很大程度上造成資源浪費(fèi)，而且無(wú)形中降低了各機(jī)構(gòu)的工作效率。[ Thomas G. Weiss， David P. Forsythe， Roger A. Coate， and Kelly-kate Pease， The United Nations and Changing World Politics， 7th edition， Boulder： Westview Press， 2013， p. 298.]

表1：參與聯(lián)合國(guó)全球氣候變化治理的主要機(jī)構(gòu)

《公約》附屬科學(xué)和技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)（SBSTA） IPCC

聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP） 世界氣象組織（WMO）

聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（UNDP） 世界銀行（WB）

聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織（UNIDO） 聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議（UNCTAD）

全球環(huán)境基金（GEF） 聯(lián)合國(guó)大學(xué)（UNU）

聯(lián)合國(guó)訓(xùn)練研究所（UNITAR） 聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）

資料來(lái)源：筆者自制。

此外，盡管在氣候變化治理問(wèn)題上涉及眾多的組織和機(jī)構(gòu)，但它們之間卻缺乏明確分工和充分協(xié)調(diào)，往往是眾多機(jī)構(gòu)混雜而分散，不能形成合力，所有機(jī)構(gòu)都希望確保其獨(dú)自界定的行動(dòng)權(quán)力。[ 亞當(dāng)·羅伯特、本尼迪克特·金斯伯里主編：《全球治理——分裂世界中的聯(lián)合國(guó)》，吳志成等譯，中央編譯出版社2010年版，第358頁(yè)。] 氣候變化治理機(jī)制與經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制之間的協(xié)調(diào)和互動(dòng)不充分，特別是世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織等經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制引導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)行為很可能導(dǎo)致溫室氣體排放的增加，結(jié)果往往是氣候變化治理的效果不佳。資料顯示，自1992年以來(lái)，世界銀行審批的新能源項(xiàng)目與傳統(tǒng)的不可再生能源項(xiàng)目的比例是1：25，而且在世界銀行的所有項(xiàng)目中，只有不足1/10接受對(duì)環(huán)境影響的審查。[ 盧靜：《透析全球治理的困境》，載《教學(xué)與研究》2010年第8期，第75頁(yè)。] 這些問(wèn)題導(dǎo)致聯(lián)合國(guó)在氣候變化治理中面臨重要挑戰(zhàn)，治理結(jié)構(gòu)上的分散導(dǎo)致其治理效率低下，治理效果不佳，從根本上影響聯(lián)合國(guó)的權(quán)威和合法性。

（二）治理能力不足

聯(lián)合國(guó)的治理能力強(qiáng)調(diào)其促使成員國(guó)采取集體行動(dòng)實(shí)施有效治理的能力，其中包括協(xié)調(diào)整合能力、責(zé)任控制能力、強(qiáng)制能力、監(jiān)督能力等幾個(gè)方面。[ Jon Barnett， “Security and Climate Change，” Tyndall Centre Working Paper， No.7， 2001， pp. 5-7.] 從現(xiàn)實(shí)角度來(lái)看，聯(lián)合國(guó)目前在氣候變化方面的治理能力明顯不足。

首先，聯(lián)合國(guó)的協(xié)調(diào)整合能力有限。氣候變化問(wèn)題的跨國(guó)性要求治理的全球性，因而協(xié)調(diào)整合多元主體的不同利益訴求應(yīng)是聯(lián)合國(guó)的主要功能之一，也是全球治理的題中應(yīng)有之義。隨著氣候變化談判中利益集團(tuán)的分化組合加快，迫切需要加強(qiáng)利益協(xié)調(diào)來(lái)維系脆弱的集體行動(dòng)，但聯(lián)合國(guó)有限的協(xié)調(diào)能力并不足以將分散的利益整合起來(lái)，也未能在主要國(guó)家之間建立起應(yīng)有的共識(shí)和信任，這在歷次氣候會(huì)議的談判中都有所體現(xiàn)。每當(dāng)談判陷入僵局，聯(lián)合國(guó)似乎完全成為一個(gè)談判的平臺(tái)，基本不能真正發(fā)揮協(xié)調(diào)者的作用，化解僵局往往是少數(shù)大國(guó)以雙邊接觸代替多邊談判，最終達(dá)成的協(xié)議多以少數(shù)大國(guó)的雙邊或多邊妥協(xié)為基礎(chǔ)。

其次，監(jiān)督能力有待提高。氣候變化治理的效果最終取決于各成員國(guó)對(duì)減排、資金和技術(shù)援助承諾的落實(shí)和執(zhí)行，這有賴(lài)于成員國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)政策的調(diào)整。但在政策執(zhí)行過(guò)程中，聯(lián)合國(guó)缺乏有效的監(jiān)督和評(píng)估能力，因此無(wú)法監(jiān)測(cè)執(zhí)行情況，也很難評(píng)估治理效果。此外，聯(lián)合國(guó)也沒(méi)有配套的遵約獎(jiǎng)懲制度，成員國(guó)出現(xiàn)違約情況時(shí)，往往采取非約束性和自愿性糾紛解決程序。[ 莊貴陽(yáng)、朱仙麗、趙行姝：《全球環(huán)境與氣候治理》，浙江人民出版社2009年版，第65頁(yè)。] 這些問(wèn)題也是導(dǎo)致治理效果不佳的重要原因。

第三，執(zhí)行能力低下也是聯(lián)合國(guó)面臨的重要問(wèn)題。在氣候變化治理中，主權(quán)國(guó)家之間圍繞治理目標(biāo)、減排承諾等問(wèn)題進(jìn)行著艱難的談判，共識(shí)的達(dá)成實(shí)屬不易，但執(zhí)行不力往往使得談判成果的意義降低。減排承諾最終要靠執(zhí)行才能體現(xiàn)其價(jià)值，否則便是一紙空文。而這正是當(dāng)前氣候變化治理所存在的問(wèn)題。

最后，強(qiáng)制能力不足。聯(lián)合國(guó)在氣候變化治理中的條約、原則、規(guī)范的“柔”性特征非常明顯，大多數(shù)治理規(guī)制不具有法律約束力，主要依靠成員國(guó)的自愿遵守，一旦成員國(guó)基于利益考量不愿遵守，就會(huì)導(dǎo)致治理進(jìn)程停滯不前?？傮w來(lái)看，聯(lián)合國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化中的治理能力還很有限，通過(guò)逐步改革努力提升治理能力是其必然選擇。

（三）地位逐漸邊緣化

近年來(lái)，聯(lián)合國(guó)在全球氣候變化治理中的地位呈現(xiàn)邊緣化趨勢(shì)，成為聯(lián)合國(guó)在該問(wèn)題上面臨的主要挑戰(zhàn)。從縱向看，如前所述，聯(lián)合國(guó)在全球氣候變化治理進(jìn)程中的地位并非一成不變，而是隨著治理的細(xì)化和深入而扮演不同角色。20世紀(jì)八九十年代，氣候變化問(wèn)題進(jìn)入國(guó)際政治議程初期，聯(lián)合國(guó)作為最具權(quán)威和普遍性的政府間國(guó)際組織，在凝聚國(guó)際共識(shí)、提升國(guó)際認(rèn)知、推動(dòng)國(guó)際環(huán)境法制建設(shè)等方面都發(fā)揮了非常關(guān)鍵的作用。[ Chasek， Downie， and Brown， Global Environmental Politics， pp. 312-314.] 一方面，《公約》和《京都議定書(shū)》均在這一時(shí)期通過(guò)，聯(lián)合國(guó)推動(dòng)了氣候變化治理框架的形成；另一方面，在聯(lián)合國(guó)的引導(dǎo)下，主權(quán)國(guó)家尤其是發(fā)展中國(guó)家在這一時(shí)期逐漸了解并重視氣候變化問(wèn)題，將其作為制定國(guó)內(nèi)政策的重要考量，并適時(shí)調(diào)整國(guó)內(nèi)環(huán)保政策。由此可見(jiàn)，聯(lián)合國(guó)在這一階段中真正處于全球氣候變化治理的主導(dǎo)者地位。但進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，氣候變化談判中的各種矛盾日益突出，主權(quán)國(guó)家之間的分歧也越來(lái)越大，致使氣候變化治理步履維艱、遲滯不前。與此同時(shí)，聯(lián)合國(guó)尚未具備超越矛盾與分歧、有效協(xié)調(diào)各方利益的能力，只能在主權(quán)國(guó)家的推諉與爭(zhēng)論中眼看著自身主導(dǎo)地位的逐步削弱，[ Shannon K. Orr， “Reimagining Global Climate Change： Alternatives to the UN Treaty Process，” Global Environmental Politics， Vol. 11， No. 4， 2011， p. 135.] 甚至出現(xiàn)被邊緣化的趨勢(shì)。

從橫向看，聯(lián)合國(guó)正日益面臨來(lái)自其他治理機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)與挑戰(zhàn)壓力，這也一定程度上導(dǎo)致其地位的邊緣化。隨著氣候變化治理的深入發(fā)展，越來(lái)越多性質(zhì)不同、功能各異的組織和機(jī)構(gòu)開(kāi)始創(chuàng)設(shè)新的治理機(jī)制。這些新機(jī)制以地區(qū)治理為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)地區(qū)內(nèi)主要國(guó)家間的氣候政策為重點(diǎn)，致力于氣候變化問(wèn)題的控制和改善。如八國(guó)集團(tuán)（G8）、二十國(guó)集團(tuán)（G20）、亞太經(jīng)濟(jì)與合作組織（APEC）等也將氣候變化作為重要議題，開(kāi)展地區(qū)內(nèi)合作治理。此外，還有一些專(zhuān)業(yè)性的多邊治理機(jī)制或論壇也開(kāi)展了非常有效的治理活動(dòng)（表2）。上述地區(qū)性或?qū)I(yè)性治理機(jī)制一般具備較好的合作基礎(chǔ)，成員國(guó)之間分歧相對(duì)較小，易于推動(dòng)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)聯(lián)合國(guó)框架下的氣候變化治理機(jī)制形成了一定挑戰(zhàn)，加速了聯(lián)合國(guó)在全球氣候變化治理中的邊緣化。

表2：《公約》之外應(yīng)對(duì)氣候變化的主要多邊協(xié)商機(jī)制

名稱(chēng) 主要成員國(guó) 概況 工作重點(diǎn)

亞太清潔發(fā)展與氣候伙伴關(guān)系（APP） 美國(guó)、澳大利亞、加拿大、中國(guó)、印度、韓國(guó)和日本 成立于2006年1月，旨在建立國(guó)際自愿合作框架，探討解決相互關(guān)聯(lián)的發(fā)展、能源、環(huán)境和氣候變化問(wèn)題的政策手段，就制訂和執(zhí)行發(fā)展和能源戰(zhàn)略問(wèn)題交換經(jīng)驗(yàn)。 通過(guò)合作項(xiàng)目，在成員國(guó)之間開(kāi)展技術(shù)交流、鼓勵(lì)共同參與、提高能效、有效提高應(yīng)對(duì)氣候變化的能力。

主要經(jīng)濟(jì)體能源與氣候變化論壇（MEF） 美國(guó)、澳大利亞、巴西、英國(guó)、中國(guó)、法國(guó)和德國(guó)等17個(gè)主要經(jīng)濟(jì)體 成立于2009年3月，是全球能源與氣候變化領(lǐng)域的“安理會(huì)會(huì)議”，不僅影響了聯(lián)合國(guó)氣候變化談判的格局，也一定程度上左右《公約》和《京都議定書(shū)》框架下的談判進(jìn)程。 推動(dòng)全球量化減排；加強(qiáng)低碳技術(shù)的市場(chǎng)推廣；推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

國(guó)際氫能經(jīng)濟(jì)伙伴計(jì)劃（IPHE） 美國(guó)、歐盟、俄羅斯、日本、巴西、中國(guó)等18個(gè)國(guó)家 成立于2003年，旨在提供一種組織、評(píng)估和協(xié)調(diào)國(guó)際間氫能研究、開(kāi)發(fā)、示范和推廣的合作機(jī)制，以引導(dǎo)全球向氫能經(jīng)濟(jì)過(guò)渡。 推動(dòng)氫能和相關(guān)技術(shù)的市場(chǎng)擴(kuò)展；提高人們對(duì)氫能經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)；監(jiān)控氫能、燃料電池及其輔助技術(shù)的發(fā)展。

亞太全球變化研究網(wǎng)絡(luò)（APN） 美國(guó)、日本、中國(guó)等共21個(gè)亞太地區(qū)成員 成立于1996年，旨在建立一個(gè)政府間協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，以促進(jìn)亞太地區(qū)各國(guó)的全球變化研究以及加強(qiáng)各國(guó)處理全球環(huán)境變化問(wèn)題的能力。 預(yù)測(cè)在自然或人為強(qiáng)迫背景下的變化；評(píng)估區(qū)域自然和人類(lèi)系統(tǒng)的脆弱性；幫助制定可持續(xù)發(fā)展政策。

碳封存領(lǐng)導(dǎo)人論壇（CSLF） 中國(guó)、美國(guó)、歐盟委員會(huì)等共25個(gè)成員 成立于2003年，旨在促進(jìn)碳收集和儲(chǔ)存技術(shù)方面的合作，發(fā)展成本效益更高的技術(shù)以分離和捕捉二氧化碳并實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸和安全儲(chǔ)存。 開(kāi)展國(guó)際間氣候變化科技合作；與利益相關(guān)者保持互動(dòng)；提高應(yīng)對(duì)氣候變化的技術(shù)水平。

資料來(lái)源：筆者根據(jù)各機(jī)制官方網(wǎng)站資料整理。

總體而言，隨著氣候變化治理的逐步深入，涉及的利益日益復(fù)雜，治理格局的分化組合加速，集團(tuán)化趨勢(shì)逐漸顯現(xiàn)，聯(lián)合國(guó)在結(jié)構(gòu)、功能等方面均面臨著巨大挑戰(zhàn)，只有通過(guò)適時(shí)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能革新才能做到快速反應(yīng)，及時(shí)應(yīng)對(duì)。

三、聯(lián)合國(guó)有效應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的路徑

聯(lián)合國(guó)框架下的氣候變化治理目前面臨諸多困境，整體治理效果不佳，其中主要原因是發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在治理目標(biāo)、責(zé)任分擔(dān)、資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等問(wèn)題上存在分歧，很難達(dá)成一致。同時(shí)，作為氣候變化治理的組織者和推動(dòng)者，聯(lián)合國(guó)自身也存在很多問(wèn)題，需要從總體上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型以適應(yīng)新的形勢(shì)。在這一背景下，完善治理機(jī)制、提升治理能力、創(chuàng)新治理理念、明確角色定位都有利于聯(lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，引領(lǐng)氣候變化治理走出困境，開(kāi)辟新的發(fā)展空間，同時(shí)也是聯(lián)合國(guó)重塑?chē)?guó)際形象的必由之路。

（一）機(jī)制改革

盡管聯(lián)合國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題中的表現(xiàn)差強(qiáng)人意，但維持聯(lián)合國(guó)框架下的治理機(jī)制仍是最明智的選擇，也是實(shí)現(xiàn)公平、合理、有效治理目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)選擇。[ Chukwumerije Okereke， “Equity Norms in Global Environmental Governance，” Global Environmental Politics， Vol. 8， No. 3， 2008， p. 31.] 正如聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文所言：“聯(lián)合國(guó)的地位和能力是獨(dú)一無(wú)二的。我尤其相信，氣候變化和我們對(duì)此采取的行動(dòng)，將決定我們自己和我們時(shí)代的特性，并最終決定我們留給世界的遺產(chǎn)?！盵 潘基文：《秘書(shū)長(zhǎng)關(guān)于聯(lián)合國(guó)工作的報(bào)告》，第62屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)，2007年，第2頁(yè)。] 但是，對(duì)現(xiàn)有治理機(jī)制進(jìn)行適度改革和完善也是必須的，這是防止氣候變化治理陷入僵局、停滯不前的首要舉措。

首先，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的地位和能力提升。在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題中，聯(lián)合國(guó)內(nèi)部并不存在一個(gè)獨(dú)立和有力的治理機(jī)構(gòu)來(lái)推動(dòng)治理進(jìn)程的發(fā)展，而作為該領(lǐng)域最重要的機(jī)構(gòu)，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署并非專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，而且常常受制于《公約》秘書(shū)處，作用非常有限，地位也很尷尬。[ Jeffrey L. Dunoff， “From Green to Global： Toward Transformation of International Environmental Law，” Harvard Environmental Law Review， Vol. 19， No. 2， 1995， p. 249.] 因此，對(duì)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的改革應(yīng)該提上日程。聯(lián)合國(guó)應(yīng)提供必要資金，使環(huán)境規(guī)劃署成為一個(gè)專(zhuān)門(mén)的聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)，提高其地位并強(qiáng)化其責(zé)任，賦予其處理環(huán)境包括氣候變化問(wèn)題的能力。[ Frank Biermann， Reforming Global Environmental Governance： The Case for a United Nations Environment Organisation， SDG2012 – Stakeholder Forums Programme on Sustainable Development Governance towards the UN Conference on Sustainable Development in 2012， 2011， pp. 6-7.] 這樣的機(jī)制創(chuàng)新不僅能將松散的治理機(jī)構(gòu)更好地整合起來(lái)，也有利于創(chuàng)造更有利的合作環(huán)境。

其次，談判機(jī)制的改革。目前在氣候變化談判機(jī)制中，過(guò)度強(qiáng)調(diào)減排目標(biāo)這一支柱，而忽視了適應(yīng)、資金、技術(shù)等其他三大支柱。[ Mukul Sanwal， “Trends in Global Environmental Governance： The Emergence of a Mutual Supportiveness Approach to Achieve Sustainable Development，” Global Environmental Politics， Vol. 4， No. 4， 2004， pp. 19-20.] 事實(shí)上，減排目標(biāo)和減排份額確定之后，最主要是通過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家的資金和技術(shù)援助來(lái)落實(shí)上述目標(biāo)，因此平衡減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)四個(gè)方面的關(guān)系是氣候談判急需改善的地方。

第三，強(qiáng)化法律約束機(jī)制?！豆s》并不具備法律約束力，只是提出了氣候變化治理的框架性原則，而《京都議定書(shū)》雖然對(duì)附件一國(guó)家設(shè)定了具有約束力的減排份額，但是第一承諾期已過(guò)，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家尚未完成規(guī)定減排目標(biāo)，聯(lián)合國(guó)并無(wú)相應(yīng)的懲罰機(jī)制。因此，聯(lián)合國(guó)應(yīng)該逐步強(qiáng)化各類(lèi)氣候變化治理?xiàng)l約、機(jī)制的法律約束力。

（二）能力提升

在氣候變化治理中，能力不足是制約聯(lián)合國(guó)發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素，也是導(dǎo)致其地位邊緣化的重要誘因。能力建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及聯(lián)合國(guó)內(nèi)部眾多機(jī)構(gòu)、部門(mén)，也與主權(quán)國(guó)家、非政府組織、社會(huì)團(tuán)體的支持密切相關(guān)，是一個(gè)復(fù)雜的進(jìn)程，同時(shí)也是一個(gè)長(zhǎng)期的漸進(jìn)過(guò)程。[ Thomas G. Weiss， David P. Forsythe， Roger A. Coate， and Kelly-kate Pease， The United Nations and Changing World Politics， Seventh edition， （Boulder）Westview Press， 2013， p.352.]

其一，整合能力是聯(lián)合國(guó)能力建設(shè)中的重中之重。由于面臨的根本性挑戰(zhàn)是主要國(guó)家對(duì)于合作應(yīng)對(duì)氣候變暖問(wèn)題的政治意愿不足，也未賦予全球治理機(jī)制足夠的權(quán)力和資源，[ Halliday， Fred， “Global Governance： Prospects and Problems，” Citizenship Studies， Vol. 4， Issue. 1， 2000， pp. 21-24.] 因此聯(lián)合國(guó)應(yīng)該著力提升整合能力，強(qiáng)化主要國(guó)家的政治意愿，促進(jìn)合作治理。另外，主權(quán)國(guó)家應(yīng)該在氣候問(wèn)題上賦予聯(lián)合國(guó)適度資源，使其能真正發(fā)揮作用。

其二，監(jiān)督能力也是聯(lián)合國(guó)能力建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，聯(lián)合國(guó)缺乏監(jiān)督機(jī)制來(lái)監(jiān)測(cè)成員國(guó)對(duì)協(xié)議的執(zhí)行情況，導(dǎo)致治理效果無(wú)法評(píng)估。因此，在未來(lái)的發(fā)展中聯(lián)合國(guó)應(yīng)設(shè)法彌補(bǔ)監(jiān)督機(jī)制的缺失，建立相應(yīng)的監(jiān)督、獎(jiǎng)懲制度，以提升治理效果。

其三，提高融資能力也是聯(lián)合國(guó)必須考慮的問(wèn)題。資金問(wèn)題是聯(lián)合國(guó)長(zhǎng)期面臨的問(wèn)題。氣候變化治理項(xiàng)目資金的匱乏嚴(yán)重制約著聯(lián)合國(guó)的治理能力，有限的環(huán)境基金無(wú)法保證聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的氣候項(xiàng)目的順利進(jìn)行。聯(lián)合國(guó)融資能力的提升應(yīng)從兩方面著手：一方面動(dòng)員成員國(guó)切實(shí)履行承諾并向全球環(huán)境基金捐款（表3），努力拓寬資金來(lái)源；另一方面，加強(qiáng)內(nèi)部相關(guān)資金機(jī)制的整合。[ 莊貴陽(yáng)、朱仙麗、趙行姝：《全球環(huán)境與氣候治理》，第62-63頁(yè)。]

最后，合作能力的提升也是一項(xiàng)重要內(nèi)容。隨著氣候變化合作治理的趨勢(shì)越來(lái)越明顯，聯(lián)合國(guó)需要和其他國(guó)際機(jī)制（如世界貿(mào)易組織、世界銀行等）和非政府組織（如綠色和平組織、地球之友）加強(qiáng)合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，全面提升治理能力。

表3：主要國(guó)家對(duì)環(huán)境基金的資金捐助（單位：美元）

國(guó)家 2010年 2011年 2012年

荷蘭 12，901，000 10，368，800 10，017，600

德國(guó) 9，819，747 10，496，639 9，696，293

英國(guó) 8，572，758 8，211，870 5，707，4 40

美國(guó) 6，000，000 6，000，000 6，587，000

法國(guó) 5，440，000 5，440，000 5，850，000

日本 2，963，807 2，818，436 2，779，194

俄羅斯 900，000 900，000 900，000

中國(guó) 500，000 500，000 500，000

印度 100，000（承諾） 100，000（承諾） 100，000

南非 63，000 63，000（承諾）

巴西 280，000（承諾）

總額 79，177，781 80，623，280 71，075，586

資料來(lái)源：UNEP Annual Report， 2010， 2011， 2012， New York： UNEP， 2010， 2011， 2012， http：//www.unep.org/publications/.

（三）理念創(chuàng)新

理念指導(dǎo)行動(dòng)，理念改變世界，新的理念是改變?nèi)藗兩罘绞胶退季S方式的動(dòng)力，也是人類(lèi)行為模式創(chuàng)新的先導(dǎo)。同樣，治理理念指導(dǎo)治理行為，引領(lǐng)治理進(jìn)程，指導(dǎo)治理實(shí)踐。因此，促進(jìn)理念創(chuàng)新是當(dāng)前全球治理的重點(diǎn)領(lǐng)域。在氣候變化治理中，聯(lián)合國(guó)也需要實(shí)現(xiàn)理念創(chuàng)新，將更多的共生價(jià)值、可持續(xù)發(fā)展理念、危機(jī)意識(shí)、全球意識(shí)融入到新的治理模式中，從觀念、理念和意識(shí)層面推動(dòng)治理進(jìn)程的發(fā)展。此外，聯(lián)合國(guó)歷來(lái)是新理念的倡導(dǎo)者、踐行者，理念創(chuàng)新不僅具有提升聯(lián)合國(guó)價(jià)值的作用，也是發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)的重要契機(jī)。

理念創(chuàng)新在實(shí)踐意義上，主要體現(xiàn)于聯(lián)合國(guó)著力推動(dòng)一些傳統(tǒng)觀念的變革與揚(yáng)棄：在國(guó)際層面上，聯(lián)合國(guó)應(yīng)該積極倡導(dǎo)國(guó)際社會(huì)和諧共生理念。共生理念是指在全球化背景下，以多元互補(bǔ)、利益相關(guān)、彼此平等為基礎(chǔ)，以全球共生系統(tǒng)中人與自然、人與社會(huì)、人與自身的相互依賴(lài)，互惠共存，全面和諧的關(guān)系為主要內(nèi)容，以最終實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展為根本價(jià)值取向的新理念。[ 胡守鈞：《走向共生》，上海文化出版社2002年版，第52頁(yè)。] 面對(duì)日益嚴(yán)峻的全球性問(wèn)題，和諧共生是人類(lèi)發(fā)展的必然選擇，盡管目前在處理氣候變化等全球性問(wèn)題上，主權(quán)國(guó)家之間仍然圍繞利益爭(zhēng)吵不休，很難達(dá)成一致，但和諧共生的價(jià)值理念是超越競(jìng)爭(zhēng)與沖突，實(shí)現(xiàn)人類(lèi)和諧發(fā)展的指引，因此聯(lián)合國(guó)應(yīng)該在該領(lǐng)域作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

在國(guó)家層面上，聯(lián)合國(guó)應(yīng)該積極倡導(dǎo)實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)政治理念向生態(tài)政治理念的轉(zhuǎn)變。生態(tài)政治理念是對(duì)傳統(tǒng)主權(quán)觀念的深刻變革，強(qiáng)調(diào)在全球化背景下國(guó)家權(quán)利弱化的同時(shí)，國(guó)際社會(huì)的權(quán)威相對(duì)增強(qiáng)、全球市民社會(huì)的價(jià)值得以體現(xiàn)，同時(shí)要重視處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的復(fù)雜關(guān)系，生態(tài)政治理念的發(fā)展會(huì)使主權(quán)國(guó)家在全球環(huán)境和氣候合作中更容易找到共識(shí)，也會(huì)潛在地影響國(guó)家內(nèi)部氣候政策的調(diào)整。

在企業(yè)層面上，聯(lián)合國(guó)應(yīng)該在全球范圍內(nèi)倡導(dǎo)社會(huì)責(zé)任理念，引導(dǎo)企業(yè)在自身發(fā)展戰(zhàn)略和日常經(jīng)營(yíng)中融入社會(huì)責(zé)任，建立起負(fù)責(zé)任的管理體系和制度。[ 《WTO經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》，北京大學(xué)社會(huì)責(zé)任與可持續(xù)發(fā)展國(guó)際研究中心：《2012金蜜蜂中國(guó)企業(yè)社會(huì)責(zé)任實(shí)踐基準(zhǔn)報(bào)告》，2013年6月5日，第3頁(yè)，http：//www.csr-china.net/FILES/ CSRREPORT2012/中國(guó)企業(yè)社會(huì)責(zé)任實(shí)踐基準(zhǔn)報(bào)告2012.pdf。] 同時(shí)，聯(lián)合國(guó)應(yīng)該以全球契約組織（UN Global Compact）[ 聯(lián)合國(guó)全球契約于2000年啟動(dòng)，匯集了企業(yè)與聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)、勞工界、民間社會(huì)、政府共同推進(jìn)人權(quán)、勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境和反腐敗領(lǐng)域的十項(xiàng)公認(rèn)原則。全球契約旨在通過(guò)集體行動(dòng)的威力，使十項(xiàng)原則納入世界各地企業(yè)活動(dòng)的主流；促成支持更廣泛的聯(lián)合國(guó)發(fā)展目標(biāo)的行動(dòng)。全球契約擁有來(lái)自120多個(gè)國(guó)家逾4000家企業(yè)的參與，現(xiàn)已成為全球最大的自愿企業(yè)公民倡議。] 為平臺(tái)，積極傳播社會(huì)責(zé)任理念，努力推動(dòng)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展與企業(yè)社會(huì)責(zé)任的聯(lián)結(jié)，真正促進(jìn)全球企業(yè)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的不斷提高。[ Jennifer Clapp， “Global Environmental Governance for Corporate Responsibility and Accountability，” Global Environmental Politics， Vol. 5， No. 3， 2005， pp. 31-32.]

（四）角色定位

全球治理需要具有權(quán)威性和廣泛影響力的主導(dǎo)者，沒(méi)有合適的主導(dǎo)者，全球治理難以真正實(shí)現(xiàn)。[ Christer Karlsson， Charles Parker， Mattias Hjerpe， Bj?rn-Ola Linnér， “Looking for Leaders： Perceptions of Climate Change Leadership among Climate Change Negotiation Participants，” Global Environmental Politics， Vol. 11， No. 1， 2011， p. 92.] 而在眾多治理主體中，只有聯(lián)合國(guó)具備主導(dǎo)全球治理的基本條件，尤其是在氣候變化這樣的“柔”性議題中。但這并不意味著聯(lián)合國(guó)會(huì)成為當(dāng)然的主導(dǎo)者，而在于其能否通過(guò)準(zhǔn)確的角色定位和功能轉(zhuǎn)變將自己置于核心地位。

一方面，聯(lián)合國(guó)迫切需要進(jìn)行角色調(diào)整，積極承擔(dān)治理進(jìn)程的主導(dǎo)者角色。面對(duì)日益邊緣化的困境，聯(lián)合國(guó)需要充分發(fā)揮它所擁有的廣泛代表性和影響力、道德價(jià)值觀以及在氣候變化領(lǐng)域的科學(xué)評(píng)估能力等優(yōu)勢(shì)，以更加開(kāi)放的態(tài)度加強(qiáng)與相關(guān)行為體的合作，重新確立其主導(dǎo)地位，維持并完善現(xiàn)有的治理制度，推動(dòng)聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)下的全球氣候變化治理的發(fā)展。與此同時(shí)，氣候變化治理進(jìn)程的停滯不前迫切需要聯(lián)合國(guó)充分利用其多邊舞臺(tái)和協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)存在分歧的各國(guó)的及時(shí)和有效溝通與協(xié)調(diào)，促進(jìn)共識(shí)達(dá)成，發(fā)揮主導(dǎo)者作用，引領(lǐng)全球氣候變化治理走出困境。聯(lián)合國(guó)還應(yīng)確保氣候變化治理在公平正義的原則指導(dǎo)下推進(jìn)，使責(zé)任與權(quán)利得到公平、合理的分配。

另一方面，聯(lián)合國(guó)應(yīng)該處理好其行政角色與政治角色的轉(zhuǎn)換。聯(lián)合國(guó)的行政角色強(qiáng)調(diào)它在組織各類(lèi)全球事務(wù)中的功能性價(jià)值，包括提供會(huì)議場(chǎng)所、議題議程安排、會(huì)議成果發(fā)布等事務(wù)性功能。但在強(qiáng)調(diào)這一行政功能時(shí)，聯(lián)合國(guó)卻經(jīng)常忽視其作為一個(gè)全球治理主體的價(jià)值，即它與主權(quán)國(guó)家、國(guó)際組織等一樣具備參與問(wèn)題解決的獨(dú)立地位和能力?，F(xiàn)實(shí)中，聯(lián)合國(guó)更多地扮演行政角色，為主權(quán)國(guó)家的談判和協(xié)商提供服務(wù)，其后果是削弱了它作為獨(dú)立治理主體的作用。因此，為了更好地發(fā)揮聯(lián)合國(guó)的作用，應(yīng)使其更多地扮演政治角色，作為獨(dú)立主體參與治理。[ Mukul Sanwal， “Current Debates： Evolution of Global Environmental Governance and the United Nations，” Global Environmental Politics， Vol. 7， No. 3， 2007， pp. 10-11.]

面對(duì)日益復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)和不斷涌現(xiàn)的全球性問(wèn)題，聯(lián)合國(guó)必須在新的時(shí)代背景與環(huán)境中向更加自主、高效、權(quán)威的方向?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)型，從而在機(jī)制、能力、理念、角色定位等方面實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的提升和轉(zhuǎn)變，才能真正適應(yīng)新形勢(shì)下的新要求，為推動(dòng)國(guó)際合作、促進(jìn)發(fā)展、謀求人類(lèi)共同福祉發(fā)揮應(yīng)有的作用。

結(jié) 束 語(yǔ)

從1972年斯德哥爾摩人類(lèi)環(huán)境會(huì)議開(kāi)始，全球性的氣候變化治理已走過(guò)40多年的歷程，其間實(shí)現(xiàn)很多突破，為人類(lèi)的生存和發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。但與氣候問(wèn)題本身的長(zhǎng)期性相比，數(shù)十年的氣候變化治理仍是短暫的。而且，目前的氣候變化治理面臨困境，氣候談判困難重重，治理效果不佳。這表明，全球氣候變化的整體治理進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí)需求，因此未來(lái)人類(lèi)共同應(yīng)對(duì)氣候問(wèn)題的使命仍任重而道遠(yuǎn)?？陀^地講，氣候變化治理的未來(lái)發(fā)展將會(huì)更加艱難，因?yàn)槎唐趦?nèi)人類(lèi)還無(wú)法破解“吉登斯難題”，即氣候變化所引發(fā)的抽象后果與日常生活相去甚遠(yuǎn)，人們雖然已認(rèn)識(shí)到它的重要性，卻缺乏作出實(shí)質(zhì)性努力的動(dòng)力。[ Anthony Giddens， The Politics of Climate Change， Cambrige： Polity Press， 2009， “Introduction，” p. 2.] 此外，在整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)比較嚴(yán)峻的國(guó)際背景下，很難期待主權(quán)國(guó)家會(huì)將更多精力投注到氣候變化的治理中，這是氣候變化問(wèn)題本身的附屬性所決定的。最后，氣候變化治理中的公平正義問(wèn)題尚未得到真正厘清，在這種原則性問(wèn)題上的模糊很難開(kāi)啟充滿活力的氣候變化治理。因此，短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)氣候變化的有效治理可能并不現(xiàn)實(shí)。

盡管如此，聯(lián)合國(guó)作為全球舞臺(tái)上最具權(quán)威和影響力的國(guó)際組織，有責(zé)任推動(dòng)治理進(jìn)程走出困境，除了自身在能力、機(jī)制、理念、角色等方面的完善之外，更應(yīng)以一種全球共同價(jià)值為指引，超越主權(quán)國(guó)家之間的利益分歧，凝聚多元主體的力量，真正為人類(lèi)共同生存與發(fā)展作出實(shí)質(zhì)性的努力。從另一個(gè)角度來(lái)講，聯(lián)合國(guó)應(yīng)該在氣候變化治理這樣一個(gè)新領(lǐng)域中重塑自身的價(jià)值與地位。聯(lián)合國(guó)在安全、發(fā)展、人權(quán)等領(lǐng)域的功能和價(jià)值有所不同：在安全領(lǐng)域，由于涉及主權(quán)國(guó)家的傳統(tǒng)核心利益，聯(lián)合國(guó)的弱勢(shì)地位一時(shí)很難改變。但包括氣候變化在內(nèi)的發(fā)展領(lǐng)域理應(yīng)成為聯(lián)合國(guó)有所作為的領(lǐng)域，因?yàn)榘l(fā)展問(wèn)題的不可分割性更加明顯，更需要全球合作。聯(lián)合國(guó)憑借自身在道義和合法性方面的優(yōu)勢(shì)真正推動(dòng)人類(lèi)的可持續(xù)發(fā)展，這將是提升其地位的重要契機(jī)。

在全球氣候變化治理問(wèn)題上，中國(guó)始終堅(jiān)持聯(lián)合國(guó)是應(yīng)對(duì)該問(wèn)題的主渠道，也積極參與聯(lián)合國(guó)框架下的氣候變化治理。作為最大的發(fā)展中國(guó)家，雖然并不承擔(dān)具有法律約束力的減排義務(wù)，但中國(guó)主動(dòng)提出從2005年到2020年單位GDP減排40%—45%，為國(guó)際社會(huì)共同應(yīng)對(duì)氣候變化做出了力所能及的努力。此外，在氣候談判中，中國(guó)也始終堅(jiān)持聯(lián)合國(guó)框架下的治理原則，積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)低碳經(jīng)濟(jì)、綠色能源開(kāi)發(fā)等方面的工作。當(dāng)然，在治理進(jìn)程不斷受挫、遲滯不前的情況下，中國(guó)對(duì)于推動(dòng)聯(lián)合國(guó)整體轉(zhuǎn)型也持歡迎態(tài)度，但強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國(guó)要始終堅(jiān)持民主、公正、有效原則，保障其廣泛代表性，尤其是保障廣大發(fā)展中國(guó)家的利益。

[收稿日期：2014-02-21]

[修回日期：2014-04-09]

[責(zé)任編輯：楊 立]