中越邊境區(qū)發(fā)展失衡調(diào)查

劉洪

云南邊境區(qū)，同時(shí)也是少數(shù)民族聚居的地區(qū)，該地區(qū)的繁榮，既是中國特色社會(huì)主義優(yōu)越性的表現(xiàn)，也有助于增強(qiáng)邊境地區(qū)的凝聚力、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和鞏固國防。在中越邊境區(qū)發(fā)展失衡問題上，中方宜采取有力政策和措施，并借鑒越南一些成功的做法，打造出邊境發(fā)展的示范區(qū)，努力保持對(duì)鄰國的領(lǐng)先優(yōu)勢。

一、河口與老街發(fā)展現(xiàn)狀

如果不是國境線的分隔，中國的河口縣和越南的老街市更像是一個(gè)城市的兩個(gè)區(qū)，紅河及其支流南溪江將兩地分開，最近處不超過二三十米，由于都屬于多民族地區(qū)和受法國殖民者統(tǒng)治，兩地人文相近，農(nóng)特產(chǎn)也相仿。

盡管目前從絕對(duì)收入水平看，河口還是要高于老街，但考慮到物價(jià)、福利等多種因素，老街民眾購買力平價(jià)應(yīng)高于或至少不低于河口。當(dāng)?shù)馗刹窟€有一種頗意味深長的說法：老街似乎已成為越南的深圳或珠海，但對(duì)岸的河口卻不是香港，而只是云南一個(gè)還不算發(fā)達(dá)的縣市。

（一）河口基本概況

河口之名，源于紅河與南溪江在此相會(huì)。它是我國與越南、東南亞各國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)文化交流的門戶和咽喉，被認(rèn)為是“南方絲綢之路”的第二條通道。1895年，河口被辟為商埠，當(dāng)時(shí)，紅河航道上每日“大船三百，小船千艘，千帆云集，來往如蟻，盛況空前”，一度被稱之為“小香港”。1910年，隨著法國人修建的滇越鐵路的通車，云南省進(jìn)出口物資有80%以上經(jīng)河口口岸進(jìn)出，河口也成為中國西南對(duì)外商貿(mào)的最大集散地。

在具體數(shù)據(jù)上，如今作為云南省唯一的瑤族自治縣的河口，國境線長193公里，總面積1332平方公里，山區(qū)面積占97.8%，主要有瑤、苗、壯、傣、彝、布依等7個(gè)世居民族，總?cè)丝?0.52萬人，其中少數(shù)民族占66.6%。

（二）老街基本概況

老街是越南歷史名城，在中越關(guān)系史上也有重要地位。19世紀(jì)70—80年代，劉永福領(lǐng)導(dǎo)的“黑旗軍”曾以此為根據(jù)地，聯(lián)合越南軍民堅(jiān)持抗法達(dá)7年之久。后人捐資興建了劉公廟以奉祀，現(xiàn)為當(dāng)?shù)芈糜吸c(diǎn)之一。辛亥革命前，老街也是革命黨人活動(dòng)的重要據(jù)點(diǎn)。

以老街命名的行政單位現(xiàn)有兩個(gè)，一為與河口沿河相望的老街市，一為更高一級(jí)行政單位的老街省。老街市為老街省省府所在地，1907年建市，1979年對(duì)越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)時(shí)為中國軍隊(duì)占領(lǐng)，1993年中越關(guān)系正?；蠓讲胖亻_口岸。2001年1月30日，越南政府批準(zhǔn)老街市與甘塘市合并，自然面積擴(kuò)大到2210平方公里，常住人口約10萬人。

如果以整個(gè)老街省來看，該地區(qū)具有以3個(gè)通關(guān)點(diǎn)的越南老街國際口岸（老街國際火車站、跨楠溪河公路大橋、跨紅河公路大橋）以及孟康——橋頭口岸和一些通關(guān)點(diǎn)。老街省被認(rèn)為是昆明—老街—河內(nèi)—海防經(jīng)濟(jì)走廊的重要橋梁，作為越南與中國云南省的門口，在湄公河次區(qū)域作為北南走廊中心。

（三）數(shù)據(jù)中的玄機(jī)

中國啟動(dòng)改革開放早于越南，其發(fā)展水平總體高于越南，這同樣適用于河口與老街的經(jīng)濟(jì)對(duì)比，但如果剔除掉報(bào)告中的誤差和水分，則不可小覷老街的發(fā)展速度。

根據(jù)目前得到的兩地官方的數(shù)據(jù)，河口2012年完成生產(chǎn)總值26.09億元人民幣，是2007年的2.52倍，年均增長20.33%；而從增長率看，老街省2011年GDP增幅為14.2%。

表面上看，老街發(fā)展慢于河口，但從最核心的兩個(gè)數(shù)據(jù)——人均收入和財(cái)政收入看，情況似有不同。2012年，河口財(cái)政收入1.44億元人民幣，而老街省的數(shù)據(jù)（2011年），財(cái)政收入6.53萬億越盾（折合人民幣20.4億元）。從對(duì)比可以看出，老街的人均財(cái)政收入要遠(yuǎn)高于河口，而如果考慮到老街的一些邊境福利政策，老街居民的購買力至少與河口居民不相上下。

（四）發(fā)展中的追趕

作為越南開放的最前沿，老街正全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為下一步經(jīng)濟(jì)騰飛奠定基礎(chǔ)。其主要工程大致有八：

1、在口岸經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)建設(shè)保稅區(qū)，力促進(jìn)口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展；

2、把老街市和甘塘市合并，老街省黨政機(jī)關(guān)從原址遷至后方7公里處，讓出全部土地建設(shè)新的老街市，集商貿(mào)區(qū)、旅游區(qū)和加工區(qū)為一體；

3、建設(shè)長5公里的老街市紅河護(hù)堤工程，增加24公頃土地，規(guī)劃為體育、休閑、旅游服務(wù)場所，而且，中越此處邊界以干流中心線劃定，越方護(hù)堤工程，還有益于國防；

4、建成一座8層的現(xiàn)代化國際口岸中心；

5、建成17層老街國際口岸商貿(mào)中心；

6、從2002年起，老街省就開始規(guī)劃建設(shè)老街國際口岸區(qū)、金城商貿(mào)區(qū)、北沿海加工區(qū)和新東坡工業(yè)區(qū)；

7、加大交通建設(shè)的力度，老街把70號(hào)國道建成寬25米的4車道公路；

8、正規(guī)劃修建老街機(jī)場。

反觀河口，在過去幾年，連接紅河州首府蒙自和河口的高速公路已開通，通往河口的鐵路也在施工中。但總體而言，河口的城市仍是破敗的，規(guī)劃仍存在諸多欠缺之處。

站在中方高地俯瞰河口和老街城區(qū)，中國境內(nèi)建筑高低參差，各種風(fēng)格一爐燴，用一個(gè)字形容，就是“亂”；而越方則仍保留有相當(dāng)部分的老建筑或仿老建筑，小樓錯(cuò)落，掩映在綠色中，紅頂斜坡，依稀是法國殖民者的遺韻，這也為對(duì)岸發(fā)展旅游業(yè)奠定了良好的基礎(chǔ)。這種差別，也讓不少外來旅游者對(duì)河口的發(fā)展?fàn)顟B(tài)感到意外，在他們眼中，作為中國城市的河口，理應(yīng)比越南老街發(fā)展更快更好一些。

當(dāng)然，河口目前的處境，也有其財(cái)政制約、資源有限的因素，但如果措施得當(dāng)、施政有為，依托獨(dú)特的地理和人文環(huán)境，河口當(dāng)有廣闊的發(fā)展空間。

二、老街的政策激勵(lì)

應(yīng)該說，從老街到整個(gè)越南，其革新開放其實(shí)都是效仿中國的改革開放。與中國接壤的老街等省市，更成為開放的前沿陣地，越南政府為改善邊民生產(chǎn)生活狀況，增強(qiáng)邊民對(duì)國家的凝聚力、向心力以及鞏固國防，采取了一系列頗為有效的刺激政策，從而促進(jìn)了邊境地區(qū)的快速發(fā)展。

（一）稅收優(yōu)惠

對(duì)視作“特區(qū)”的老街，越南也施行特殊的稅收政策。最大的優(yōu)惠，則是財(cái)政返還，即根據(jù)老街口岸經(jīng)濟(jì)區(qū)每年的財(cái)政實(shí)際收入（不包括進(jìn)口商品增值稅和特別消費(fèi)稅），國家實(shí)行財(cái)政返還用于口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：年度財(cái)政收入在500億越盾以下的可100%返還投資；財(cái)政收入在500億越盾以上的可返還投資500億越盾和余下實(shí)際收入的50%；1000億越盾以上的，則返還投資不超過50%。

此外，在企業(yè)稅收方面，還有六條優(yōu)惠政策：

1、企業(yè)所得稅：在項(xiàng)目實(shí)施的過程中按10%征收；

2、企業(yè)所得稅減免：從企業(yè)盈利至如期4年內(nèi)免收所得稅，接著4年減50%；

3、外轉(zhuǎn)出利潤稅：3%；

4、在再投資的情況下，返還企業(yè)所得稅，如果投資者在另一邊境省高平省再投資，可返企業(yè)所得稅100%；

5、免收商品進(jìn)口稅：作為固定財(cái)產(chǎn)的商品進(jìn)口可以免征進(jìn)口稅；從開始生產(chǎn)之日起5年內(nèi)可以免征生產(chǎn)原料進(jìn)口稅；

6、增值稅：根據(jù)進(jìn)出口稅法的規(guī)定，在暫時(shí)不繳納進(jìn)口稅的時(shí)間內(nèi)，外資企業(yè)為了生產(chǎn)出口商品而進(jìn)口的原料、物資不繳納增值稅。

（二）土地優(yōu)惠

對(duì)外來投資者而言，土地優(yōu)惠往往是是否投資的重要參考。而越南政府在這方面則非常“慷慨”：只要是在邊境省份投資，投資者均可在國家規(guī)定的價(jià)格范圍內(nèi)以最低價(jià)格水平租地；如果在老街口岸經(jīng)濟(jì)區(qū)投資，投資者還可以在當(dāng)?shù)乜诎锻恋刈饨鹚降幕A(chǔ)上減50%。此外，如果對(duì)特別鼓勵(lì)行業(yè)領(lǐng)域投資，還可以免全部土地租金；投資者不必負(fù)責(zé)征用土地。

與此同時(shí)，越南政府還積極鼓勵(lì)邊民植樹造林，綠化荒山，大造用材林和經(jīng)濟(jì)林，每年政府給邊境一線農(nóng)戶扶持相當(dāng)于200—300元人民幣造林費(fèi)，實(shí)行誰種誰有政策，并且由政府免費(fèi)提供樹苗，指令性要求邊民完成植樹造林任務(wù)。同時(shí)，每年政府都組織肥料、優(yōu)質(zhì)糧食種子平價(jià)供應(yīng)邊民，以支持邊民生產(chǎn)。

（三）福利優(yōu)惠

不少邊民對(duì)中越差別感受最強(qiáng)烈的，是中越邊民的福利狀況。在中越戰(zhàn)爭期間，越南民眾紛紛逃離邊境地區(qū)。1991年中越關(guān)系正常化后，越南政府采取一系列措施，鼓勵(lì)邊民回返家鄉(xiāng)，守土戍邊，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，政策包括國家免費(fèi)建房、發(fā)放牲口、化肥，邊境地區(qū)群眾看病全免、適齡兒童入學(xué)全免。

與此同時(shí)，越南政府對(duì)中越邊境沿線的民族山區(qū)，一律實(shí)行免費(fèi)醫(yī)療、免費(fèi)防疫，對(duì)邊民子女實(shí)行免費(fèi)教育，并且對(duì)貧困學(xué)生、少數(shù)民族學(xué)生還給予生活補(bǔ)助。

此外，自2001年始，對(duì)邊境一線5公里以內(nèi)的邊民，越南政府還給予多項(xiàng)政策照顧：

1、對(duì)初中以下學(xué)齡兒童免交學(xué)費(fèi)，邊民子女考上大學(xué)的政府給予資助，教師工資與中央國家機(jī)關(guān)公務(wù)員同等；

2、邊民看病可免醫(yī)藥費(fèi)的70%，可以說據(jù)此已基本解決了民族群眾看病難的問題；

3、邊民可免交農(nóng)業(yè)稅；

4、凡是到邊境一線定居的越南邊民，政府將一次性發(fā)給每人相當(dāng)于3000元人民幣的安家補(bǔ)助費(fèi)，此外，政府扶持每戶邊民茅草房改造費(fèi)用約合3000—5000元人民幣。

（四）產(chǎn)業(yè)政策

作為開放的前沿地區(qū)，越南政府努力聚焦邊境的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。根據(jù)越南工業(yè)部戰(zhàn)略政策研究院提交的規(guī)劃，到2010年，越中邊境地區(qū)越方一側(cè)將集中發(fā)展5個(gè)優(yōu)勢工業(yè)，如中小規(guī)模礦產(chǎn)開采及加工、農(nóng)產(chǎn)品和民間工藝制造等，目的是出口中國市場。作為規(guī)劃區(qū)的調(diào)整，大中型工業(yè)生產(chǎn)安排在老街、芒街市，中小型企業(yè)和小手工業(yè)分布在邊境各縣，靠近原料產(chǎn)地。

三、河口應(yīng)對(duì)之道

過去幾年，針對(duì)越方出臺(tái)的優(yōu)惠措施，中方也曾采取類似舉措。中方的優(yōu)惠措施確實(shí)吸引了部分客商，促進(jìn)了當(dāng)?shù)匾恍┊a(chǎn)業(yè)發(fā)展，但從可持續(xù)發(fā)展角度看，不少舉措都是短期的，存在較大不確定性，而且沒有改變整理營商環(huán)境不佳的狀況。

要安邊富民，政府須有長遠(yuǎn)眼光，學(xué)習(xí)借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)和長處，既打造好招商引資的硬件，更創(chuàng)造出良好的營商環(huán)境軟件，激發(fā)出民間投資的活力，如此，方能促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)事業(yè)綜合發(fā)展。

（一）制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際規(guī)劃，激發(fā)民間活力

對(duì)于老街方面的急起直追，河口有一種緊迫感，政府制定了各種發(fā)展規(guī)劃，但核心都是寄托于大項(xiàng)目大投資。這種心情可以理解，但在基礎(chǔ)薄弱、資源有限的河口，不具備現(xiàn)實(shí)操作性。

對(duì)于邊境地區(qū)，國家確實(shí)應(yīng)加大投資力度，更多應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生開支方面，尤其是對(duì)教育醫(yī)療等領(lǐng)域，應(yīng)確保中國邊民福利狀況不低于越方，增強(qiáng)邊民的凝聚力和愛國心。

在這個(gè)基礎(chǔ)上，省州縣地方政府應(yīng)制定合理規(guī)劃，激發(fā)民間的活力。比如，在土地政策上，可參考越南的相關(guān)優(yōu)惠，制定類似政策，吸引企業(yè)入駐。在房地產(chǎn)開發(fā)上，避免內(nèi)地的開發(fā)商成片開發(fā)往往炒高房價(jià)的模式，而參考越南模式，將小塊住宅土地使用權(quán)以適當(dāng)價(jià)格出售給當(dāng)?shù)鼐用窈烷L期在河口從事生產(chǎn)經(jīng)營的客商，讓他們按照規(guī)劃要求建房，保持當(dāng)?shù)氐倪吘澈兔褡逄厣?，也由此激發(fā)民間的活力，同時(shí)為旅游業(yè)奠定基礎(chǔ)。

尤其要避免規(guī)劃趕不上變化的狀況，在邊境一些地區(qū)，據(jù)邊民反映，經(jīng)常出現(xiàn)政府頻繁更改規(guī)劃，從而拆遷致貧的狀況。

（二）發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，利用好邊境資源

農(nóng)業(yè)是河口乃至整個(gè)云南經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，獨(dú)特的氣候使這里成為許多特色農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地。發(fā)展河口經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)依然是重點(diǎn)，而且目光要放眼全國，做好做大特色農(nóng)業(yè)。比如，利用獨(dú)特氣候，河口可全年生產(chǎn)高附加值的熱帶蔬菜、水果、藥材等。另外，河口可考慮發(fā)展加工和轉(zhuǎn)口貿(mào)易，雖然目前的轉(zhuǎn)口更多是越南的礦產(chǎn)品，但未來重點(diǎn)可轉(zhuǎn)向于熱帶農(nóng)產(chǎn)品的冷藏加工方面。

從未來發(fā)展看，隨著邊境區(qū)合作的加深，河口—老街可作為“兩國一城”發(fā)展的典范，中方可在河口設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)，引進(jìn)越南勞工進(jìn)行粗加工，并以“越南制造”行銷世界，從而規(guī)避一些國家對(duì)中國產(chǎn)品的種種限制。這就需要國家層面作出統(tǒng)一部署，并給予特殊的政策。

在旅游方面，老街和鄰近的沙巴是越南的重要旅游區(qū)，每年吸引著大量中國和西方游客，但從老街進(jìn)入河口的游客寥寥無幾，這既受制于河口規(guī)劃失當(dāng)、旅游資源缺乏的因素，也同邊境簽證制度有關(guān)，在未來發(fā)展看，中國亦可借鑒越南邊境旅游的經(jīng)驗(yàn)，加大邊境區(qū)的旅游項(xiàng)目開發(fā)，尤其是民族特色和風(fēng)光項(xiàng)目，促進(jìn)邊境區(qū)旅游發(fā)展。

（三）加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)航運(yùn)開發(fā)

盡管通往河口的高速公路已經(jīng)開通，但從整體來看，河口的基礎(chǔ)設(shè)施仍比較薄弱，這制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，州、省、國家應(yīng)多方統(tǒng)籌，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

從目前來看，河口對(duì)外交通主要集中于公路和鐵路，水路處于停運(yùn)當(dāng)中。而從經(jīng)濟(jì)效益看，水運(yùn)是成本最低的貨運(yùn)方式。紅河是東南亞一條重要國際河流，該河從河口出境，沿線有河內(nèi)、海防等越南重要城市，雖然水量因季節(jié)變化，但總體來講，大貨輪難以直航，幾十噸貨船則可暢行無阻。據(jù)地方干部講，基于目前中國對(duì)越南貿(mào)易順差較大，中國商品競爭優(yōu)勢明顯，而中國貨船赴越又是順流而下，越方對(duì)開放紅河航運(yùn)持保守態(tài)度，并對(duì)中國在上游修建電站頗多抱怨。這就需要中方加強(qiáng)外交和商貿(mào)談判，推動(dòng)航運(yùn)早日開通，而且隨著邊境發(fā)展的一體化，擴(kuò)大貿(mào)易也有助于促進(jìn)越方邊境區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。

雖然相對(duì)中國沿海地區(qū)，中國西南邊境區(qū)仍處于欠發(fā)達(dá)狀態(tài)；但對(duì)比邊境線以南的越南、老撾和緬甸等國家，至少在過去幾十年，中國邊民總體處于生活相對(duì)優(yōu)越的狀態(tài)，這也成為邊境地區(qū)相對(duì)穩(wěn)定的重要原因。但在過去10年，越南等國開始發(fā)力改革，尤其是老街的快速發(fā)展，對(duì)河口等地形成了極大的壓力，如果保持目前發(fā)展態(tài)勢，老街將可能在不久的將來全面超越河口。生活落差的縮減，一些領(lǐng)域的超越，給中國邊民心態(tài)帶來了微妙變化。當(dāng)?shù)匾恍└刹咳罕娨矊?duì)越南特殊政策羨慕不已，并對(duì)河口發(fā)展不佳頗有微辭。

作為改革開放的先行者，從國家凝聚力、國防安全以及中國特色社會(huì)主義優(yōu)越性大局看，中國應(yīng)加快邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各方面發(fā)展，將這里打造成中國沿邊開放的示范區(qū)，如果反之，將給各項(xiàng)工作帶來極大的被動(dòng)。

（作者系新華社《環(huán)球》雜志副總編輯）