新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵問題

■本刊記者 吳明華

新型城鎮(zhèn)化關(guān)系中國未來，小城鎮(zhèn)蘊含著大戰(zhàn)略。目前試點地區(qū)正在著手探索，我們應(yīng)該如何走好新型城鎮(zhèn)化之路？

“‘以人為本’是目的也是手段”

《決策》：此次國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點，一個重要的核心就是以人為本，推動人的城鎮(zhèn)化。在試點操作中，這一核心理念如何得到很好的理解和落實？

孫自鐸：“以人為本”的城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是“遷轉(zhuǎn)俱進”：實現(xiàn)人口從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的遷移與人口從農(nóng)民到市民職業(yè)身份轉(zhuǎn)換同步推進，讓遷移到城市的居民能夠在城市里“住有所居”、“學(xué)有所教”、“老有所養(yǎng)”、“勞有所得”、“娛有所樂”、“病有所醫(yī)”，充分享受到城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，擁有一個良好的居住和空間環(huán)境、良好的人文社會環(huán)境、良好的生態(tài)環(huán)境、清潔高效的生產(chǎn)環(huán)境。

城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)逐步轉(zhuǎn)移的過程，也是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，覆蓋更多的農(nóng)村地區(qū)和人口的過程?！耙匀藶楸尽笔悄康囊彩鞘侄危岣吡巳丝谒刭|(zhì)和收入水平，改善了要素供給，也擴大了消費需求，有利于城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。

我們應(yīng)當適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速推進和外來人口規(guī)模不斷擴大的趨勢，加快建立城鄉(xiāng)一體并以常住人口為依據(jù)的新型戶籍管理體制和人口登記制度，使在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民工及家屬，有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，并在勞動報酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、社會保障等方面享有城鎮(zhèn)居民同等權(quán)益，以合理化、合法化推進農(nóng)民市民化。

加快土地制度改革，對進入城鎮(zhèn)農(nóng)民的土地進行“確權(quán)”，允許進入一級土地市場，確保農(nóng)民的土地收益，同時推進農(nóng)村土地綜合整治行動，實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進城定居規(guī)模掛鉤，建立農(nóng)民退出土地補償機制和農(nóng)民在城鎮(zhèn)購房補貼制度，加速農(nóng)民市民化，優(yōu)化人口布局。

劉發(fā)明：所謂城市，“市”就是商貿(mào)、流通。住在城里的人要通過經(jīng)貿(mào)、交流來賺錢，維持生計。新型城鎮(zhèn)化不能單獨是賣房子給人住，它應(yīng)該從經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面來綜合規(guī)劃、統(tǒng)籌推進，這個城市才有生命力。

新型城鎮(zhèn)化主要是圍繞人的生活、就業(yè)，要盡可能地創(chuàng)造就業(yè)機會。以人為本，就是圍繞人在城市生活會有哪些需求。除了淺層次的需求，還有教育醫(yī)療、休閑娛樂等，都必須相應(yīng)地配套起來，否則這個城市發(fā)展就不健全。

比如，現(xiàn)在各地大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，就是在彌補我們城市的短板。實際上最主要的配套就是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，它也是最能吸納就業(yè)、最能創(chuàng)造就業(yè)崗位的，同時滿足了別人對服務(wù)的需求。所以，新型城鎮(zhèn)化一定是以人為本，各種資源、能源能夠被高效使用，能創(chuàng)造更高效益的。

我們新型城鎮(zhèn)化有一個很大問題，就是“異地城鎮(zhèn)化”。很多人在外地打工，融入別的城市了，但他在那邊也是流動性極強的，沒有真正扎下根來，他們并沒有享受到很多的城市文明。所以，我們就要在這方面做文章。

大城市對流動人口有很多限制，但我們要想辦法留住他們。怎么辦？要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，要把城市環(huán)境建設(shè)得很有品味、很優(yōu)美，要讓他覺得在這邊好得很，他就不走了。

吳立新：就我們撮鎮(zhèn)來說，是以商貿(mào)物流為龍頭，以現(xiàn)代工業(yè)為支撐，以生態(tài)環(huán)保為目標的新型城鎮(zhèn)化。為什么這么說？

撮鎮(zhèn)既是鎮(zhèn)，也是全省唯一一家以商貿(mào)物流為主要內(nèi)容的省級開發(fā)區(qū)。以商貿(mào)物流為龍頭，既促進了商貿(mào)物流的發(fā)展，解決了就業(yè)，增加稅收，又無形中體現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化。

我們當?shù)乩习傩赵诒镜貜S里打工的比例非常高。以前的城鎮(zhèn)化是背井離鄉(xiāng)、沒有家庭溫暖的城鎮(zhèn)化，現(xiàn)在，我們則是在家門口實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。人們安居樂業(yè)，享受發(fā)展的成果。

同時，城鎮(zhèn)化是以生態(tài)環(huán)保為目標。我們有萬畝荷花園，有大面積的植樹造林，我們正在合肥市的統(tǒng)一部署下推進環(huán)巢湖綜合治理工程，鎮(zhèn)內(nèi)主要河流生態(tài)治理工程基本完成，最終的目標是實現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。

黃勇兵：從企業(yè)角度來理解城鎮(zhèn)化，我們認為，在未來新型城鎮(zhèn)化的過程中，以人為本就是要求城鎮(zhèn)，必須集合休閑、旅游、康體、養(yǎng)生，乃至產(chǎn)業(yè)園區(qū)等等功能。這樣的新型小鎮(zhèn)，將會成為相關(guān)行業(yè)，特別是房地產(chǎn)行業(yè)的一個巨大機會。

如果將我國和西方國家城鎮(zhèn)化的路徑稍加對比，可以發(fā)現(xiàn)，新型城鎮(zhèn)化將讓原來只從事住宅開發(fā)的房地產(chǎn)商，逐步轉(zhuǎn)向開發(fā)各種房地產(chǎn)業(yè)態(tài)。能夠參與新型城鎮(zhèn)化的地產(chǎn)商，不僅能開發(fā)住宅，還有能力開發(fā)產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)、學(xué)校以及各種配套。因此，相關(guān)行業(yè)、企業(yè)在新型城鎮(zhèn)化后，將呈現(xiàn)分工加劇的趨勢。

“新型城鎮(zhèn)化本來是為了老百姓幸福，不要違背這個初衷。”

市民化成本分擔(dān)機制是偽命題？

《決策》：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制是此次試點的重要內(nèi)容之一，但對此爭議不少，轉(zhuǎn)移支付與轉(zhuǎn)移人口無論如何掛鉤，似乎都很難平衡各方利益。究竟如何看待這個問題？

孫自鐸：一種流行的觀念認為，農(nóng)民已經(jīng)有了土地，相當于已經(jīng)有了相應(yīng)的社會保障，國家就可以不負擔(dān)或者少負擔(dān)相應(yīng)的基本公共服務(wù)責(zé)任。這種看法的根源來自“身份等級”觀念的流毒，是造成農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中被迫“土地換社保”、嚴重被剝奪的重要原因之一。

因此，要更新觀念，建立農(nóng)民與市民共享的社會保障機制，徹底地把農(nóng)民的土地和其基本公共服務(wù)的權(quán)利分開，落實國家對農(nóng)民的責(zé)任、維護農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中的權(quán)益。

首先要基于“人人平等”的觀念，確立每個人所應(yīng)享有的最基本的公共服務(wù)權(quán)利，并明確這個責(zé)任是由中央政府來承擔(dān)。如義務(wù)教育經(jīng)費的全國統(tǒng)籌；社會保障中央政府對于每個人都有一個最為基本的保障額度。建立中央對地方城鎮(zhèn)化的資金轉(zhuǎn)移支持補貼制度。

其次，要建立省級農(nóng)民工市民化的轉(zhuǎn)移支付機制，根據(jù)各城市吸納農(nóng)民工定居的規(guī)模，每年定向給予財政補助。

卓勇良：中國經(jīng)濟發(fā)展中長期有一些似是而非的問題，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制就是一例。這使人想起，多年前一位領(lǐng)導(dǎo)取笑城市化觀點，說這些書呆子，政府哪有錢安排農(nóng)民進城。

農(nóng)民是因為城里有工可打才來，他們是進城創(chuàng)造財富的，農(nóng)民并不需要政府“安排”進城。如果城里長期無工可打，農(nóng)民就會回家，畢竟還有幾畝薄田。農(nóng)民在城里打工時間長了，勢必成為市民。這些也是城市化的兩大要義，即城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居民增加。

然而由于城鄉(xiāng)二元體制，農(nóng)民享受的基本公共服務(wù)大大低于市民。城市政府對那些長期進城打工的農(nóng)民，并不愿意承擔(dān)其教育衛(wèi)生文化等基本公共服務(wù)。所以，這些農(nóng)民即使長居城里，也還是沒有實現(xiàn)所謂的市民化。

因此，所謂市民化成本分擔(dān)機制問題，一半是如何讓長期在城里的農(nóng)民享受城市政府公共服務(wù)，另一半是基于如何“安排”農(nóng)民進城考慮。前者或許還有些道理，不過就事論事解決不了多少問題，后者是對城市化的曲解。

深入而言，關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，實際是勞動力大量過剩時期的階段性問題。因為在此情形下，城市政府能以大大低于戶籍居民的公共服務(wù)費用，取得大批進城勞動力，他們寧可把錢用于大而無當?shù)闹貜?fù)建設(shè)，也拒不為其提供足夠的公共服務(wù)。正是因為長期不愿意支付這筆費用，所以才出現(xiàn)了所謂的市民化成本分擔(dān)機制。

我們設(shè)想一下，當勞動力求大于供時會怎樣？如果城市政府仍不提供公共服務(wù)，則這一城市的勞動力將短缺，企業(yè)和居民將怨聲載道，城市運行將受影響。因此不得不主動或被動地向農(nóng)民工提供公共服務(wù)。在這種情況下，根本就不存在所謂的市民化成本分擔(dān)機制問題。

市民化是城市化的函數(shù)，而城市化是工業(yè)化的函數(shù)，說到底是工業(yè)化造就了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。關(guān)于城市化進程中的市民化成本，內(nèi)生地由工業(yè)化收益提供。城市政府向企業(yè)收稅，又以公共服務(wù)方式支付給全體市民。只要工業(yè)化是有效率的，就不存在缺錢問題；只要政府運行是正常的，就不存在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)問題。如果還是缺錢，那決不是費用問題，而是城市政府的良心和體制問題。

所以，所謂農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，實則是市場化不充分下的偽命題。市場化主導(dǎo)的工業(yè)化將內(nèi)生地承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本，并不需由誰來分擔(dān)。

在當前勞動力總量逐年減少下，城市政府將逐漸不得不增強公共服務(wù)以吸引農(nóng)民工，若干年后，所謂市民化成本分擔(dān)機制問題將自然消解。當下，僅就農(nóng)民工長期無法在城里體面生存發(fā)展這一事實本身，即已對一些城市政府形成若干壓力。

或許過不了多長時間，隨著勞動力短缺加劇，至少沿海發(fā)達地區(qū)的地方政府，就將競相出臺關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)政策。

“不能靠政府單打獨斗”

《決策》：新型城鎮(zhèn)化關(guān)系中國未來，小城鎮(zhèn)蘊含著大戰(zhàn)略。目前試點地區(qū)正在著手探索，我們應(yīng)該如何走好新型城鎮(zhèn)化之路？

劉發(fā)明：一個城市、一個集鎮(zhèn)要想長盛不衰，必須要以產(chǎn)業(yè)為依托。新型城鎮(zhèn)化肯定要和產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，走產(chǎn)城融合、相互促進的路子。我們城市發(fā)展接下來就按照產(chǎn)城一體化的要求，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更好的投資環(huán)境、生活配套。產(chǎn)業(yè)發(fā)展也會吸納就業(yè)人群，促進城市的建設(shè)發(fā)展。

“要市場推動與群眾參與并行。城鎮(zhèn)化靠政府單打獨斗是干不好的?！?/p>

另外，新型城鎮(zhèn)化很重要的一個特點，就是城市與下面的集鎮(zhèn)，乃至中心村之間要一體化，也就是城鎮(zhèn)一體化。它們相互之間應(yīng)該是一種互補的、帶動與被帶動的關(guān)系。它可能是反映在產(chǎn)業(yè)上，或者反映在交通上，實際上就是密切它們之間的聯(lián)系。它們之間聯(lián)系得越緊密、越便捷，城鎮(zhèn)一體化越成功，新型城鎮(zhèn)化也就越成功。

城鎮(zhèn)如何一體化？集鎮(zhèn)對城市來說分別承擔(dān)怎樣的功能？這不僅需要規(guī)劃，更重要的是規(guī)劃的實施，其中關(guān)鍵是要解決土地、交通等要素瓶頸制約，以及生產(chǎn)資料流動問題。這里面有很多東西需要探索。

吳立新：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須首先堅持以人為本與因地制宜并重。以人為本的理念，最終體現(xiàn)在人安居于這個城市，能夠享受城市的文明，也就是我們常說的要讓農(nóng)民朋友進得來、留得下、住得好。

要堅持利益共享，著眼于促進農(nóng)民就業(yè)和生活方式的轉(zhuǎn)變，建立合理的利益共享機制，使城市的發(fā)展能夠促進人的全面發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化還要量體裁衣，即城市發(fā)展要與自身特點相適應(yīng)。撮鎮(zhèn)是合肥東向的橋頭堡，區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)濟基礎(chǔ)決定了撮鎮(zhèn)要把“產(chǎn)城一體、生態(tài)幸福”作為推進新型城鎮(zhèn)化的目標。

同時，要堅持產(chǎn)業(yè)發(fā)展與基礎(chǔ)建設(shè)同步。沒有產(chǎn)業(yè)的支撐，新城也會變成鬼城，沒有人氣的城市就失去了靈魂。我們通過招商引資促進產(chǎn)業(yè)的升級，通過產(chǎn)業(yè)的升級做大做強我們的經(jīng)濟總量，提高發(fā)展質(zhì)量。

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有力保障，如果基礎(chǔ)設(shè)施滯后，不僅影響經(jīng)濟社會發(fā)展，也不利于改革發(fā)展的成果惠及全體人民。若污水橫流，道路不通，晴天一身灰，雨天一腳泥，老百姓就感受不到城鎮(zhèn)化帶來的福利和好處。

另外，要市場推動與群眾參與并行。城鎮(zhèn)化靠政府單打獨斗是干不好的，要注重引進了民間資本，提高群眾參與意識，得到人民群眾的支持。

孫自鐸：目前的城鎮(zhèn)化主要是政府主導(dǎo)，以行政手段改變和影響城鎮(zhèn)發(fā)展。相比之下，城鎮(zhèn)產(chǎn)生發(fā)展的最主要動力的經(jīng)濟因素，反而處于次要位置。

必須發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用，疏通城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素互動渠道，強化市場功能，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，讓市場這只“看不見的手”來引導(dǎo)生產(chǎn)要素自由流動，為城鎮(zhèn)集聚和輻射功能的發(fā)揮創(chuàng)造有利條件。

同時，為了保證城鎮(zhèn)化合理有序推進，城鎮(zhèn)化與各方協(xié)調(diào)發(fā)展，避免“城市病”和資源和生態(tài)的破壞等問題，城鎮(zhèn)化過程中又離不開政府必要的干預(yù)和調(diào)節(jié)，政府的引導(dǎo)必不可少。政府要致力于通過制度建設(shè)，運用法律手段和政策手段，強化政府規(guī)劃和調(diào)控職能，構(gòu)建以市場推進城鎮(zhèn)化的機制，消除人口和生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置的制度障礙。

卓勇良：人的城鎮(zhèn)化不能靠行政命令，不要強制農(nóng)民遷移，一定要尊重群眾的意愿，我覺得這個最要緊。新型城鎮(zhèn)化本來是為了老百姓幸福，不要違背這個初衷。

第二，不要重復(fù)建設(shè)，不能人為去造城，去建一條街，這是很危險的。過去，發(fā)達地區(qū)在這方面的經(jīng)驗教訓(xùn)很深刻。

第三，城鎮(zhèn)建設(shè)除了做面子工程以外，更要做里子工程。下水道、清潔自來水的供應(yīng)、垃圾收集，這些事情面子上都看不見，但是太重要了。像我們浙江的橫店鎮(zhèn)，它就老老實實花了兩年時間做了地下排水，幾十公里的地下管道全部鋪好。面子工程要做，但是里子工程絕對不能偏廢。

黃勇兵：從目前來看，核心大城市和中型城市的連接區(qū)域，中型城市和小型城市的連接區(qū)域，以及城市和城市之間的過渡區(qū)域，是今后新城鎮(zhèn)發(fā)展的一個廣闊舞臺，

從我們企業(yè)來說，盡管城鎮(zhèn)化不是房地產(chǎn)化，但是不可否認，房地產(chǎn)在城鎮(zhèn)化過程中仍然會起到拉動內(nèi)需的作用。隨著新型城鎮(zhèn)化的進展，我國房地產(chǎn)業(yè)還有一個相對的黃金時期發(fā)展，就近期全國房地產(chǎn)市場發(fā)展有所放緩只是暫時調(diào)整，房地產(chǎn)業(yè)與新型城鎮(zhèn)化具有很強的相關(guān)性，相信我國房地產(chǎn)業(yè)會伴隨城鎮(zhèn)化逐步健康發(fā)展。